社會轉(zhuǎn)型期背景下地方政府行為負(fù)外部性研究

王 山

(廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南寧 530001)

外部性研究始于經(jīng)濟(jì)學(xué)家對企業(yè)市場行為的分析，最早是馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提到。外部性分為兩種情形，第一，生產(chǎn)的擴(kuò)大依賴于產(chǎn)業(yè)的普遍發(fā)展即外部經(jīng)濟(jì);第二，生產(chǎn)的擴(kuò)大依賴于單個企業(yè)自身資源即內(nèi)部經(jīng)濟(jì)[1]。由此，西方學(xué)者逐漸開始關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的外部性問題。早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為市場行為存在負(fù)外部性，主張政府干預(yù)市場。隨著政府干預(yù)市場程度的加大，妨礙了市場自治，出現(xiàn)了政府失靈現(xiàn)象。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為政府行為同樣存在外部性效應(yīng)，從而將外部性引入到政治領(lǐng)域，豐富了外部性理論的研究。對政府行為外部性的研究有助于為我國地方政府在社會轉(zhuǎn)型時期自身職能與角色定位指明方向。

一、政府行為外部性理論的演進(jìn)

自從馬歇爾率先提出外部性以來，至第二次世界大戰(zhàn)后，外部性理論朝著兩個方向發(fā)展。第一，以科斯、諾斯、阿羅為代表，從不同層面對外部性內(nèi)在化的途徑進(jìn)行研究;第二，從不同的角度對外部性進(jìn)行論述，如貝克爾從人力資本、生育和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系論述外部性，盧卡斯強(qiáng)調(diào)專業(yè)化人力資本對于經(jīng)濟(jì)增長的作用[2]。

20世紀(jì)70年代以來，外部性概念逐漸演化為行為人之間的相互依存性，進(jìn)一步拓寬了外部性研究的領(lǐng)域，從而為政府行為外部性概念的提出奠定了基礎(chǔ)。1971年，布里頓明確提到了產(chǎn)生于政府的外部性和“公共部門失靈”。1975年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·邁金和瑞士學(xué)者杰奎里尼·布朗尼在《政府與非盈利部門的外部性》一文中，首先明確提出了政府行為外部性的概念，并把政府與非盈利部門產(chǎn)生的外部性看作是與市場部門外部性相同的東西——市場失靈[3]。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛倫·斯密德把政治行為外部性看作是與市場外部性相區(qū)別，并能影響市場外部性的另一種東西。在《財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》一書中，他把外部性“換成了對相互依存性的討論”。他將外部性分為3種基本類型:技術(shù)性外部性、金錢性外部性和政治性外部性。斯密德認(rèn)為政治性外部性并不直接作用于參與者的成本或收益，而是通過公共選擇改變游戲規(guī)則或產(chǎn)權(quán)控制，間接改變所有參與方的成本或收益[4]。

1985年，鮑莫爾和奧肯把外部性分為公共外部性和私人外部性。1988年，美國蘭德公司研究生院院長查爾斯·沃爾沃把政府行為的后果描述為“派生的外在性”，即由政府干預(yù)來試圖糾正市場缺陷，可能產(chǎn)生無法預(yù)料的副作用，這種情況經(jīng)常發(fā)生在遠(yuǎn)離公共政策運行的那些領(lǐng)域[5]。

國內(nèi)學(xué)者對于政府行為外部性理論的研究，處于起步階段，大多是將國外相關(guān)研究引入國內(nèi)，對于政府行為外部性的研究尚未形成一個整體的研究范式。暨南大學(xué)的李郁芳教授，對政府行為理論進(jìn)行了介紹，并對轉(zhuǎn)型期我國微觀規(guī)制行為進(jìn)行了較為系統(tǒng)的分析。他認(rèn)為政府行為的外部性源于政府政策制定與實施過程，市政府通過確定或改變交易規(guī)則，產(chǎn)權(quán)控制等方式所產(chǎn)生的成本或收益的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。李郁芳教授將外部性分為3種:第一，按照外部性的影響結(jié)果劃分為正的外部性與負(fù)的外部性;第二，從時間和空間的角度將外部性分為代內(nèi)外部性與代際外部性;第三，依據(jù)對資源的配置及再分配將外部性分為配置的外部性與再分配的外部性[6]。

二、地方政府行為負(fù)外部性的表現(xiàn)

地方政府行為外部性有其自身的特點，一方面地方政府具有獨立的目標(biāo)及其特定的行為約束;另一方面，地方政府存在內(nèi)在的利益分配傾向，政策結(jié)果往往偏離社會最優(yōu)的狀態(tài)。具體表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)地方政府間合作較少，易產(chǎn)生負(fù)的配置外部性

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)水平大幅度提升，人民生活水平日益改善，然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一味地追求利潤，忽視社會效益的行為對社會環(huán)境產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)。另外，地方政府地方保護(hù)主義嚴(yán)重，為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)放大了地區(qū)間的競爭，而忽視區(qū)域間的合作，這嚴(yán)重浪費了社會資源，并逐漸成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國區(qū)域間的合作日益頻繁，這對我國新時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用。由于各地區(qū)在人才資源和高新技術(shù)方面發(fā)展極不平衡，為實現(xiàn)帕累托最優(yōu)必須進(jìn)行府際合作達(dá)到資源的最佳配置。由此產(chǎn)生的政府合作也成為不同地區(qū)間實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的有效途徑之一。但是在實際運行過程中，各地方政府間競爭仍然大于合作，不利于科學(xué)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)資源，且易造成資源的嚴(yán)重浪費如公共物品的重復(fù)建造。地方政府競爭產(chǎn)生的負(fù)外部性主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一，一個轄區(qū)政府的政策選擇對于鄰近的轄區(qū)居民的直接溢出;第二，轄區(qū)政府的政策效應(yīng)通過資源的流動向其他轄區(qū)擴(kuò)散;第三，在不同層級政府的策略環(huán)境中也同樣存在外部性[7]。

(二)地方政府“近視”行為，易產(chǎn)生負(fù)的代際外部性

探析地方政府行為效度的另一個視角是時間維度。從時間維度來看，一個政府的政策行為極可能產(chǎn)生短期效應(yīng)，有可能帶來長期的影響。從時間維度看待政府行為主要是觀察政府行為是否可以促使地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們用代際的帕累托最優(yōu)表示一地的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，即在沒有損害其他各代的前提下，不可能改善一代或者一代以上的人的福利。如果沒有一代人的福利被一種政策所惡化并且至少存在一代人的福利由此得到改善，那么與原先相比這種政策滿足了代際的帕累托最優(yōu)。

基于代際視角，政府行為的方式直接影響著地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。從時間維度來看，政府不僅是地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動者，同時也是該地區(qū)社會環(huán)境保護(hù)的管理者，因此政府行為科學(xué)性與否直接影響著該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展水平。在實際情況中，由于地方政府受其自身利益的驅(qū)使，易產(chǎn)生“近視”的情況。在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展過程中地方政府一味地追求GDP的增長，忽視社會經(jīng)濟(jì)文化的全面可持續(xù)發(fā)展，雖可以使地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平在短時間內(nèi)迅速上升，但不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)地方政府缺乏科學(xué)的公共決策機(jī)制，易產(chǎn)生負(fù)的再分配外部性

1.強(qiáng)政府弱社會，忽視社會公眾的利益需求

(1)地方政府強(qiáng)勢導(dǎo)致公共決策過程中社會公眾等相關(guān)利益主體缺位。各利益主體間的博弈機(jī)制的缺乏，使地方政府機(jī)構(gòu)極易被特殊利益集團(tuán)收買，導(dǎo)致制定的相關(guān)政策偏離社會公眾的需求。

(2)下級政府受制于上級政府的監(jiān)督，受制于以GDP為核心的考核制度。政府工作一切圍繞GDP，忽視社會環(huán)境的整體效益，使得政府不顧一切發(fā)展經(jīng)濟(jì)，放松對一些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)的管制，忽略社會、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)由于地方政府不僅是政策的執(zhí)行者，同時又是政策執(zhí)行結(jié)果的評估者，使得政府在政策執(zhí)行過程中的角色定位不清，對政府行為的負(fù)外部性影響缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

綜上所述，轉(zhuǎn)型期由于缺乏科學(xué)的公共決策機(jī)制，在政策制定、執(zhí)行、審查、監(jiān)督過程中存在著嚴(yán)重的缺陷。這不僅不能滿足社會公眾的需求，而且政策執(zhí)行結(jié)果不能與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，并最終成為該地區(qū)發(fā)展的阻礙因素。

2.地方政府公共物品供給不合理

(1)公共物品的供給在不同利益群體之間失衡。在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市居民和農(nóng)村居民是最大的不同利益群體。公共物品供給機(jī)構(gòu)偏向于城市地區(qū)而忽略了農(nóng)村居民及一般民眾的需求。

(2)公共物品代際結(jié)構(gòu)失衡。在社會轉(zhuǎn)型期各地方政府在供給公共物品時，熱衷于提前消費自然資源，而較少考慮甚至不考慮為后人留下可供使用的資源，導(dǎo)致資源退化、生態(tài)環(huán)境惡化、環(huán)境嚴(yán)重污染等負(fù)代際外部性。

三、地方政府行為負(fù)外部性的防范與治理

(一)地方政府應(yīng)確立可持續(xù)發(fā)展的執(zhí)政理念

由于地方政府通常為了政績，把將來各代的利益內(nèi)部化于政策之中。政府的這一行為直接構(gòu)成了代際間不經(jīng)濟(jì)的首要條件。代際外部性的存在有著其特殊的原因:第一，代際決策權(quán)的不對稱;第二，市場缺失與投票者缺失。這兩個原因直接影響著當(dāng)代人在執(zhí)政時的行為走向。

對于當(dāng)代人而言，由于代際決策權(quán)的不對稱，只有盡可能地關(guān)注將來各代的福利并采取相應(yīng)的行動，才能維護(hù)未來各代獲得福利的方式。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)改變其現(xiàn)有的執(zhí)政理念，確立科學(xué)可持續(xù)發(fā)展的執(zhí)政理念，同時地方政府在制定本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)注意經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會文化協(xié)調(diào)發(fā)展。只有走可持續(xù)發(fā)展的道路才會使一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由惡性循環(huán)轉(zhuǎn)向良性循環(huán)。

(二)促進(jìn)府際合作，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置

府際合作是公共部門政策制定、資源分配角色面臨復(fù)雜環(huán)境挑戰(zhàn)的產(chǎn)物，它是為實現(xiàn)公共利益，政府部門和非政府部門等公共管理主體之間彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程，是中央與地方、地方與地方及公私部門共同構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)[8]。地方政府間的合作不僅有利于地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，又可以解決地方政府在競爭過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性問題。因此，各級政府應(yīng)做到以下幾點。

1.中央政府應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)章制度鼓勵地方政府間合作

長期以來，我國的政府管理體制是中央政府對下級政府有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)即下級對上級負(fù)責(zé)。隨著改革開放的深入，地方政府雖然獲得了一定的自治權(quán)利，但是仍然要以中央政府指定的政策法規(guī)為準(zhǔn)則，地方政府的自由裁量權(quán)依然較小。當(dāng)?shù)胤秸J(rèn)為政府間合作預(yù)期收益高于交易成本時，地方政府間的合作也是可以自發(fā)形成的。因此，中央政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策法規(guī)鼓勵地方政府進(jìn)行合作，同時也應(yīng)該放松對地方政府的管制，使其可以更好地根據(jù)本地區(qū)的需求發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

2.地方政府間應(yīng)主動尋求合作

地方政府可以被看做是一個“經(jīng)濟(jì)人”，存在使自己利益最大化的愿景，折射到現(xiàn)實當(dāng)中即存在著嚴(yán)重的地方保護(hù)主義思想，無論是政府間競爭還是合作，都以自己為中心，尋求利益最大化，忽視社會的整體效益。由于我國尚處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾日益凸顯，單憑一地政府難以解決某些社會問題，只有通過政府間的合作才能實現(xiàn)效益最大化。因此，地方政府應(yīng)主動與其他地方政府合作。

3.地方政府與其他社會組織的合作

綜觀整個西方政府與經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展史，我們可以看到由于市場失靈導(dǎo)致了政府干預(yù)市場，也就使得西方學(xué)者開始關(guān)注政府行為對市場的影響及干預(yù)程度的問題。隨著研究的深入，布坎南認(rèn)為不僅市場存在失靈，政府也存在失靈，即個人對公共物品的需求在政治中得不到滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動或干預(yù)措施缺乏效率，不能實施改善經(jīng)濟(jì)效率的決策。由此可以看出，市場和政府都存在失靈的問題，于是兩者之間的空白地帶就落在了社會團(tuán)體這一主體身上。處在社會轉(zhuǎn)型期的地方政府，不僅要快速地發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，同時也要滿足人民日益多樣的需求。面對人民日益多樣的需求，地方政府顯得力不從心。因此，地方政府必須加強(qiáng)與社會組織及私營企業(yè)的合作，明晰自身在社會生活中的職能定位。

(三)地方政府應(yīng)完善公共決策機(jī)制，提高公共決策效益

政府制定合理、科學(xué)的公共決策有助于滿足人民日益增長的需求，同時也為一地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展指明方向。由于我國公共決策機(jī)制尚不完善，公民參與渠道不暢，決策不合理等問題的存在，加大了地方政府公共決策的難度，為此，地方政府應(yīng)加快完善公共決策機(jī)制的步伐。

1.構(gòu)建合理的公民參與機(jī)制

社會轉(zhuǎn)型期的各種矛盾，概括起來就是人民的需求得不到滿足的問題。政府決策不科學(xué)易導(dǎo)致決策的負(fù)外部性，因此構(gòu)建合理的公民參與機(jī)制，對地方政府行為可以起到良好的矯正作用，例如制定科學(xué)的聽證制度，大力發(fā)展社會組織這一紐帶作用等。進(jìn)而改善公共決策參與主體的單一化現(xiàn)象，使得政府決策既符合人民的需求，也能有效地推動社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.地方政府應(yīng)鼓勵公民參與公共決策

由于我國歷史原因的影響，人民群眾參與政治的意識薄弱，參與政府公共決策的愿望不強(qiáng)，這不僅與公民自身思想意識有關(guān)，同時也與我國政府的決策機(jī)制相關(guān)。因此，一方面，政府應(yīng)加大力度宣傳與制定相關(guān)的法規(guī)，鼓勵公民積極參與政策制定，讓公民有參與的渠道;另一方面，公民自身也應(yīng)改變其思想觀念，積極主動地參與政府公共決策。

[1]Marshall A.Principles of Economics[M].London:Macmillan，1920.

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[3]李郁芳.經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)[J].2003(12):74 －77.

[4]Roland N.Mckean，Jacquelene M.Externalities from Government and Non-profit Sectors[J].Candian Journal of Economics，1975(4).

[5][美]A·艾倫·斯密德.財產(chǎn)、權(quán)利和公共選擇——對法和經(jīng)濟(jì)學(xué)的進(jìn)一步思考[M].黃祖輝，譯，上海:上海人民出版社，1966.

[6][美]查爾斯·沃爾沃.市場或政府[M].北京:中國發(fā)展出版社，1994.

[7]李郁芳.政府行為外部性的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009:136.

[8]何精華.府際合作治理:生成邏輯、理論涵義與政策工具[J].上海師范大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2011(6).