村級(jí)民主決策中存在的問題及解決對(duì)策

許 杰

村級(jí)民主決策是村民自治的重要組成部分，也是我國(guó)廣大農(nóng)村的村民積極參與村級(jí)事務(wù)管理和決策的內(nèi)在要求，在一定程度上民主決策直接映射和襯托出我國(guó)村治民主的質(zhì)量和水平。因此不斷完善村級(jí)民主決策制度，對(duì)于創(chuàng)新村民自治和全面推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)管理，構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村具有十分重要的意義。

一、村級(jí)民主決策的相關(guān)理論

（一）村級(jí)民主決策的概念及相關(guān)規(guī)定

村黨組織和村民委員會(huì)組織按照黨的政策和國(guó)家的法律法規(guī)，將涉及村民利益的重大事情和村民共同關(guān)心的問題，提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，按照多數(shù)村民的意見作出決定的行為好過(guò)程。《中華人民共和國(guó)憲法》第2條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡?11條也規(guī)定了作為農(nóng)村基層社會(huì)管理主體的村民委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。憲法作為我國(guó)的根本大法，從總體上規(guī)定了人民權(quán)力，依據(jù)憲法的精神《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》也明確了“為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情”、“實(shí)行民主決策”并且規(guī)定了民主決策的主體、組成和職責(zé)等具體事項(xiàng)。此外《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》（中辦發(fā)[1998]9號(hào)）中從推進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主決策、明確村級(jí)民主決策的形式、規(guī)范村級(jí)民主決策的程序以及建立決策責(zé)任追究制度等幾個(gè)方面確指出要進(jìn)一步規(guī)范民主決策機(jī)制，保障農(nóng)民群眾的決策權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中也指出要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，全面推進(jìn)村級(jí)民主決策，強(qiáng)調(diào)對(duì)于涉及村民利益的重要事項(xiàng)都須提請(qǐng)全體村民或村民代表會(huì)議討論，按多數(shù)人的意見作出決定，由此可見村級(jí)民主決策的重要性。

（二）村級(jí)民主決策的原則

村級(jí)民主決策是村民自治的重要組成部分，并且在一定意義上算是村民自治的集中體現(xiàn)和中心環(huán)節(jié)，作為基層群眾自治重要組成成部分的村民自治，亦遵循一定的原則。首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)是中華民族歷史的選擇和中國(guó)人民的選擇，在農(nóng)村范圍內(nèi)亦不例外；其次是村民做主原則，在農(nóng)村村民是村里的主人，是村級(jí)民主決策的主體，堅(jiān)持村民做主，是村民當(dāng)家做主精神的體現(xiàn)，也是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的本質(zhì)和要求；最后則是少數(shù)服從多數(shù)原則，《村委會(huì)組織法》第二十九條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度?！鄙贁?shù)服從多數(shù)是黨的民主集中制的重要內(nèi)容，也是村民委員會(huì)的工作要求。

（三）村級(jí)民主決策的重要作用

真正做到民主決策，在農(nóng)村基層社會(huì)管理和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中具有重要的作用：首先，能夠匯聚民心，激發(fā)村民積極性，涉及村民利益的事情由村民討論，這不僅是法律的規(guī)定，而且是尊重村民，尊重村民主人翁地位的體現(xiàn)。其次，能夠集中民智，反應(yīng)村民意愿要求，村里的事情，特別是涉及村民重大利益的事情，提請(qǐng)村民會(huì)議討論。集思廣益，充分反映村民的意愿和要求，才能夠把村中的事辦好，減少失誤；再就是能夠增進(jìn)團(tuán)結(jié)，構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)，民主決策要求干部走群眾路線，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，傾聽村民呼聲，按多數(shù)村民的意見為村民辦好事、辦實(shí)事。村民信任干部，干部相信村民，干群關(guān)系融洽了、密切了，這必然增強(qiáng)村民之間的團(tuán)結(jié)、干群之間的團(tuán)結(jié)，為農(nóng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、村級(jí)民主決策在際操作中存在的問題

（一）決策過(guò)程中職責(zé)劃分不明確

在實(shí)際的村務(wù)決策過(guò)程中，往往存在著職責(zé)劃分不明確現(xiàn)象，這其中包括鄉(xiāng)村關(guān)系錯(cuò)位，也包括村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)等。

1.鄉(xiāng)村關(guān)系錯(cuò)位?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！逼鋵?shí)包括憲法和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在內(nèi)的一系列成文法律都已經(jīng)確認(rèn)了村委會(huì)的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無(wú)疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障，這也表明了村級(jí)民主決策的主體應(yīng)該是村民自治組織。但是在實(shí)際的操作中鄉(xiāng)村之間卻往往形成了事實(shí)上的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，不少地方普遍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及部門對(duì)村務(wù)工作和決策過(guò)多的指導(dǎo)和干預(yù)，把村委會(huì)當(dāng)成是政府的下屬機(jī)構(gòu)，把本應(yīng)屬于政府的職能、責(zé)任或者是委托村委會(huì)辦理的事項(xiàng)，用行政命令的方式直接決定，這樣的情況十分不利于村級(jí)民主決策的發(fā)展，最終村民委員會(huì)的主動(dòng)決策變成了被動(dòng)決策與接受，原本應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議民主決策的事項(xiàng)不但沒有實(shí)行民主決策，演化成簡(jiǎn)單地靠上級(jí)指導(dǎo)和決定，久而久之對(duì)上級(jí)形成了一種依賴性，遇到要民主決策的事項(xiàng)首先是向上級(jí)請(qǐng)示，決策主體上的錯(cuò)位也嚴(yán)重挫傷了廣大村民參與村務(wù)管理和民主決策的積極性。

2.村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)。村“兩委”指的是村黨委和村委會(huì)兩個(gè)村級(jí)重要的組織機(jī)構(gòu)，“兩委”在農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的管理過(guò)程中起著十分重要的作用，而且在事項(xiàng)決策的過(guò)程中都是作為主體存在的。但在實(shí)際操作中“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的情況普遍存在，這非但不能促進(jìn)農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展，相反卻在很大程度上阻礙了民主決策的發(fā)展和實(shí)行。有些地方的村黨支部書記往往兼任村委會(huì)主任，這樣的情況使得個(gè)人大權(quán)在握，個(gè)人說(shuō)了算，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等法定的民主決策機(jī)構(gòu)往往被架空，成為了一個(gè)空殼和形式；而有些地方卻是村黨支部書記與村委會(huì)主任之間矛盾尖銳，支部書記往往把上級(jí)的意見作為行政指令強(qiáng)加給村委會(huì)，用支部的決定代替村委會(huì)、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的決策，這種情況也使得在實(shí)際操作中根本不可能會(huì)有真正的民主決策。

（二）民主決策程序不完善

村級(jí)民主決策程序的不完善也包括具體兩個(gè)方面的內(nèi)容，首先是民主決策程序的相關(guān)法律法規(guī)及政策的規(guī)定不完善，其次則是具體操作過(guò)程中出現(xiàn)的種種問題。

1.民主決策程序的相關(guān)法律法規(guī)及政策的不完善。雖然我們可以找出一些對(duì)民主決策的程序有相關(guān)規(guī)定的法律法規(guī)，但是也清楚地看到這些只是從宏觀上提出了規(guī)范村級(jí)民主決策的程序的要求，并沒有特別具體的規(guī)定，何種程序是規(guī)范的更是沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而且這些規(guī)定更多是來(lái)自地方的規(guī)章制度等政策性文件，沒有了相關(guān)的法律法規(guī)或者政策規(guī)定的指導(dǎo)，各地在進(jìn)行民主決策的過(guò)程中自然就會(huì)出現(xiàn)各種各樣的形式和問題。

2.其次就是在具體的操作過(guò)程中出現(xiàn)的程序混亂問題。一些地方基本就沒有民主決策，完全是指令性的命令或是上級(jí)決定，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議只是空殼，沒有任何的實(shí)質(zhì)意義，所謂的民主決策程序就是執(zhí)行上級(jí)指令的程序；有些地方則是先由村黨支部或是村委會(huì)做出決策，然后交由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議審議，本應(yīng)由村民提出和決策的事宜實(shí)際上并不是真正的民意，本末倒置；還有些地方則是表面上遵循民主決策程序，由村民對(duì)村級(jí)重大事務(wù)表態(tài)和提出意見，然后提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議，但是當(dāng)群眾意見與上級(jí)意見相左時(shí)，卻又單向取上級(jí)意見而舍群眾意見，這樣就使得民主決策程序只是走過(guò)場(chǎng)，也沒有實(shí)質(zhì)意義。

（三）民主決策體制機(jī)制不健全

1.民主決策體制不完善。民主決策作為村民自治的重要環(huán)節(jié)和組成部分，本應(yīng)該有比較完善的體制、組織等保障其順利實(shí)施，但實(shí)際操作過(guò)程中卻只有很少數(shù)的法律法規(guī)和相關(guān)政策給予規(guī)定。首先是法律法規(guī)制度上的匱乏，許多地方在進(jìn)行決策的過(guò)程中，根本沒有或者只有很少的可供依據(jù)的實(shí)施制度，這樣一來(lái)就導(dǎo)致民主決策根本不可能順利實(shí)施；其次是組織制度的缺失，在民主決策的過(guò)程中職能劃分不清晰，各組織間的關(guān)系不明確，結(jié)果導(dǎo)致矛盾叢生，決策的結(jié)果根本不能夠真正體現(xiàn)村民的真實(shí)意思。

2.決策機(jī)制不健全。這里主要是講民主決策的監(jiān)督機(jī)制。由于行政建制村并不算是一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，因此在決策的監(jiān)督上自然會(huì)比較寬松，缺乏了紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等同級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，單純依靠決策者的自身素質(zhì)以及廣大村民的監(jiān)督，就出現(xiàn)了實(shí)際操作過(guò)程中拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的“三拍現(xiàn)象”。這種有效監(jiān)督的缺乏無(wú)疑也成為阻礙村級(jí)民主決策發(fā)展的障礙。

三、村級(jí)民主決策的變革

伴隨著中央對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)管理的重視，我國(guó)的不同地區(qū)都在農(nóng)村基層社會(huì)管理過(guò)程中不斷創(chuàng)新，許多地方對(duì)村級(jí)民主決策也有了新的理解。起初作為試點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新，在得到廣泛的認(rèn)可的基礎(chǔ)上在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，比較好的結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在具體的決策過(guò)程中做到真正的民主，有效地?cái)U(kuò)大村民有序的政治參與，調(diào)動(dòng)廣大村民管理村級(jí)重大事務(wù)的積極性。

（一）理順關(guān)系，明確職責(zé)

理順鄉(xiāng)村間的關(guān)系、協(xié)調(diào)村“兩委”關(guān)系是進(jìn)行民主決策的首要問題，因?yàn)橹挥忻鞔_了職責(zé)才能進(jìn)而確定民主決策的主體。浙江省溫嶺市通過(guò)召開“民主懇談會(huì)”，最大限度的調(diào)動(dòng)廣大村民的積極性，共同參與村級(jí)重大事務(wù)的管理與決策，真正做到“村民的事情自己辦”，有效地明確了民主決策的主體應(yīng)該是最廣大的村民群眾。這樣一種“民主懇談”的形式堅(jiān)持了村民自治的基本要求，即堅(jiān)持村黨支部作為決策事務(wù)的組織和領(lǐng)導(dǎo)者，明確了民主決策的直接主體為村民自治組織、最廣泛的主體則是廣大的村民群眾，這樣一來(lái)就避免了在決策過(guò)程中出現(xiàn)的關(guān)系混亂，更加明確了鄉(xiāng)級(jí)政府在村級(jí)民主決策的過(guò)程中只是指導(dǎo)和協(xié)助的作用。而由黨組織主持、村委會(huì)參與，二者相互協(xié)助，引導(dǎo)村民群眾參與村級(jí)事務(wù)的決策，也在客觀上改善了村“兩委”之間的關(guān)系，有利于做到勁兒往一處使，更加有利于村級(jí)民主決策的執(zhí)行。

（二）完善村級(jí)民主決策的程序

程序的完善也是村級(jí)民主決策的重要保障，只有在相應(yīng)的完善的規(guī)范性制度規(guī)定下，才能夠保證程序的正當(dāng)性，最終確保決策代表全體村民或是絕大多數(shù)村民的意愿。在村級(jí)民主決策程序的完善方面河南省鄧州市的“4+2”工作形式十分具有代表性。“4+2”其實(shí)是“四議兩公開”工作方法的簡(jiǎn)稱，四議兩公開指的是一種民主決策的具體步驟，“四議”指的是村級(jí)重大事務(wù)在決策時(shí)應(yīng)該由村黨支部會(huì)提議，經(jīng)由村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議之后，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議；“兩公開”則是指決議（主要是決策的內(nèi)容）公開、實(shí)施結(jié)果公開。這樣一個(gè)決策程序明顯具有非常清晰的工作思路，而且這種決策的程序完全符合國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，不但充分保證了在民主決策的過(guò)程中充分體現(xiàn)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證村民自治組織——村委會(huì)以及村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等的權(quán)力的運(yùn)作，同時(shí)也兼顧了全體村民的意愿，這樣一種民主決策的機(jī)制無(wú)論是從制度的構(gòu)建上還是具體的實(shí)際操作中都能體現(xiàn)出巨大的優(yōu)越性，習(xí)近平、賀國(guó)強(qiáng)、回良玉等中央領(lǐng)導(dǎo)同志也作出指示，肯定河南鄧州農(nóng)村創(chuàng)造的“四議兩公開”工作法是基層建設(shè)的制度創(chuàng)新之舉，是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制的有效實(shí)踐形式，要求將這一好經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)農(nóng)村推廣，并在推廣中不斷完善。

（三）健全民主決策體制機(jī)制

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》是村民直接民主決策的主要法律依據(jù)。要使得民主決策真正落到實(shí)處，各地應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定出相應(yīng)的保障制度，保障民主決策的實(shí)施。

首先應(yīng)當(dāng)是制度保障，村級(jí)民主決策想要順利的實(shí)施，前提必須有一套較為完善的制度作為實(shí)施的保障，而這其中應(yīng)該包括村級(jí)民主決策的職權(quán)范圍、決策程序、責(zé)任追究制度以及信息反饋制度等，在這方面浙江溫嶺市委出臺(tái)了《關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》，將“民主懇談”這種形式以文本方式將其制度化，詳細(xì)的規(guī)定了民主懇談的原則、內(nèi)容范圍、參與主體以及基本程序等多個(gè)方面，這就使得在具體的操作過(guò)程有據(jù)可依，避免混亂的出現(xiàn)。

再就是基礎(chǔ)素質(zhì)保障，決策者的素質(zhì)，是科學(xué)民主決策的基礎(chǔ)性因素。因此必須提高廣大村干部和村民的民主決策意識(shí)，只有這樣才能夠在民主決策過(guò)程中減少失誤，做到?jīng)Q策的科學(xué)化、民主化。

總之，村級(jí)民主決策在村民自治乃至農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展中都是很重要的環(huán)節(jié)，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新以及農(nóng)村民主政治的發(fā)展起著重要的作用，因此應(yīng)當(dāng)給與充分重視。

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