新《民事訴訟法》下調(diào)解制度運行的再思考

吳仝美子

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥230039）

2012年的8月31日，全國人大常委員會第十一屆二十八次會議做出了修訂《民事訴訟法》的決定，新法已經(jīng)于2013年1月1日開始實施。在此次修訂之前，一方面我國近些年確立了建立多元化民事糾紛解決機(jī)制和訴訟與非訴銜接機(jī)制的改革目標(biāo)，并以該目標(biāo)為指引頒布了一系列相關(guān)法律、司法解釋和指導(dǎo)性意見，另一方面各地紛紛試點新型調(diào)解方式，因此調(diào)解制度的修改成為此次民訴法修改的重點之一。在新民訴法實施了將近一年之際，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新民訴法實施后調(diào)解制度的運行狀況，思考新《民事訴訟法》適用后進(jìn)一步完善調(diào)解制度，尤其是建立調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制的目標(biāo)及路徑，以期有所禆益。

一、新《民事訴訟法》調(diào)解制度修訂法律條文解讀

此次《民事訴訟法》關(guān)于調(diào)解制度的修改共涉及五個法律條文：第一，刪去了原民訴法中第十六條關(guān)于不服調(diào)解協(xié)議可以向人民法院起訴的規(guī)定。第二，增加兩個條文，作為特別程序中的第六小節(jié)，專門規(guī)定調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)程序。該節(jié)的第194條規(guī)定：“申請司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！钡?95條規(guī)定：“人民法院受理申請后，經(jīng)審查，符合法律規(guī)定的，裁定調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請執(zhí)行；不符合法律規(guī)定的，裁定駁回申請，當(dāng)事人可以通過調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟?！钡谌绦蚍矫嫘略鰞蓷l。第120條：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！钡?33條：“人民法院對受理的案件，分別情形，予以處理：……（二）開庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時解決糾紛”。

前三條法律條文的修改都是關(guān)于調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的修改。原民訴法第16條因與新增加的人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度相沖突，故而予以刪除。人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度在此次民訴法修改前已經(jīng)有相關(guān)立法規(guī)定，并在司法實踐中運用。在程序中新增的兩條內(nèi)容，一條是確認(rèn)了先行調(diào)解制度，另一條則是確認(rèn)庭前調(diào)解制度。這兩條規(guī)定較為原則，如何運行先行調(diào)解制度和庭前調(diào)解制度，并建立和完善系統(tǒng)的調(diào)解和訴訟銜接機(jī)制仍舊是亟待解決的問題。

二、調(diào)解制度運行歷程的回顧

一般意義上講，民事上的調(diào)解主要有訴訟調(diào)解、法院附設(shè)調(diào)解和人民調(diào)解。［1］我國《民事訴訟法》中僅僅規(guī)定了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解。在近幾年各地法院試點調(diào)解的司法實踐中出現(xiàn)了實質(zhì)上的法院附設(shè)調(diào)解。從民事訴訟立法以及司法實踐的過程來看，調(diào)解制度運行尤其是調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下兩個階段。

第一階段：以訴訟調(diào)解為主，人民調(diào)解與訴訟無直接銜接。訴訟調(diào)解是一種重要的調(diào)解方式。該類型調(diào)解發(fā)生在訴訟過程中，與審判并行，構(gòu)成法院解決民事糾紛的兩種結(jié)案方式，立法上沒有涉及兩者之間銜接的具體制度。

人民調(diào)解是我國傳統(tǒng)的糾紛解決社會救濟(jì)方式，《人民調(diào)解委員會組織條例》和1991年的《民事訴訟法》均沒有界定調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)。2002年最高院頒布了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，該規(guī)定將人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)明確界定為民事類合同。至此，人民調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，當(dāng)事人如果反悔，另一方無權(quán)要求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行該調(diào)解協(xié)議，而只能就以調(diào)解協(xié)議的履行或糾紛的解決為由向法院起訴，由法院按照普通民事案件的審判程序進(jìn)行處理。［2］同時，當(dāng)一方以不履約向法院起訴，請求法院判令對方履行調(diào)解協(xié)議時，這樣會產(chǎn)生案件的訴訟標(biāo)的難以界定、證明責(zé)任也難以區(qū)分、原實體爭議和調(diào)解協(xié)議爭議如何區(qū)分等問題。［3］（P112）可見，從解決糾紛的角度看，調(diào)解達(dá)成的協(xié)議對于雙方當(dāng)事人沒有實質(zhì)性的約束力，這既造成資源浪費，也有損誠實信用原則，更使得人民調(diào)解被束之高閣，無法發(fā)揮效用。

第二階段：人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度建立了人民調(diào)解與訴訟的銜接，委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解等多種調(diào)解方式試點運行，尚沒有與訴訟完全銜接。2004年最高院出臺了《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，首次規(guī)定調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議經(jīng)人民法院按程序?qū)彶榇_認(rèn)后，即具有法律強(qiáng)制效力。三年后，甘肅省的定西中院于2007年1月就提出了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，無需訴訟，只要人民法院確認(rèn)后即賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。并在同年3月開始在當(dāng)?shù)氐囊恍┗鶎臃ㄔ汉团沙龇ㄍミM(jìn)行試點。定西法院的試點工作是建立我國人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度走出的第一步，取得了很大的成功。［4］緊接著，到了2009年，最高院又進(jìn)一步作出《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，明確了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度。這一司法確認(rèn)制度的確立雖然只是政策依據(jù)，卻對在全國建立調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制具有突破性和開創(chuàng)性的指導(dǎo)意義，也健全了多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制。2010年8月28日制定的《人民調(diào)解法》也作出相應(yīng)規(guī)定，在人民調(diào)解委員會主持下如能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人如認(rèn)為確實有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議簽訂并生效之日起的三十日內(nèi)一起向人民法院提出申請司法的確認(rèn)；人民法院審查后如確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，一方當(dāng)事人仍然拒絕履行或者并沒有全部履行的，對方當(dāng)事人此時就可以向法院書面申請進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。理論上，司法確認(rèn)是訴調(diào)對接中效力銜接方式的一種。［5］當(dāng)事人能夠通過向法院申請確認(rèn)調(diào)解協(xié)議而使其能夠具備申請強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。2011年最高法院又頒布了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》，明確將司法確認(rèn)制度界定為非訟程序，并對確認(rèn)程序受案的范圍、管轄法院、確認(rèn)方式等問題一一予以規(guī)定。自此，人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度具有了可操作性，人民調(diào)解與訴訟的銜接機(jī)制得以建立。

另外，2004年《若干問題的規(guī)定》中，新設(shè)置了委托調(diào)解以及協(xié)助調(diào)解這兩種能夠結(jié)合社會力量以及法院力量的新制度。即人民法院在調(diào)解中可以自行決定是否邀請企事業(yè)單位、其他組織、社會團(tuán)體，以及其他具有專門知識或特定的社會經(jīng)驗的人幫助法院進(jìn)行調(diào)解，為便于調(diào)解達(dá)成，這些人還可以跟當(dāng)事人之間具有一定社會關(guān)系。同時，如果當(dāng)事人都同意，人民法院還可以直接委托前述類型的單位或是個人對案件組織調(diào)解，如能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行確認(rèn)。2009年《若干意見》第14、15條關(guān)于立案前委托調(diào)解和立案后委托調(diào)解的規(guī)定為以委托的時間為標(biāo)準(zhǔn)對委托調(diào)解進(jìn)行類型化分析提供了依據(jù)，首次明確允許法院依職權(quán)委托調(diào)解，并強(qiáng)調(diào)法院確定委托調(diào)解人應(yīng)以組織為主。［6］協(xié)助調(diào)解雖然有協(xié)助人參與調(diào)解，并且協(xié)助人多種多樣，但從根本上說它仍然是以法院為主導(dǎo)的司法性質(zhì)的調(diào)解。由于立法只是創(chuàng)設(shè)了委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解這兩種調(diào)解方式，并沒有細(xì)化的操作規(guī)程，因此各地法院因地制宜紛紛開始試點委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解，目前尚沒有形成全國統(tǒng)一的做法，故此次民事訴訟法的修改僅僅規(guī)定了先行調(diào)解，但并沒有明確規(guī)定委托調(diào)解與協(xié)助調(diào)解制度。

三、我國現(xiàn)行調(diào)解制度運行的評析

從目前的立法及司法實踐看，社會救濟(jì)中的調(diào)解因人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)制度的設(shè)立為其與訴訟的銜接提供了多元化的途徑。同時，委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解兩種調(diào)解方式的創(chuàng)立，也為健全調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制中的先行調(diào)解提供了新的思路。但就目前調(diào)解制度運行情況來看，調(diào)解與訴訟的銜接機(jī)制缺乏系統(tǒng)性，仍然存在以下方面的問題，有待于進(jìn)一步完善。

（一）人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)制度建立尚需完善具體程序

最高法院在2011年出臺的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》規(guī)定了程序啟動的方式、管轄法院、法院審查內(nèi)容、審查方式、執(zhí)行內(nèi)容等多方面的內(nèi)容，增強(qiáng)了該非訟程序的操作性。但在程序啟動、撤回方式以及法院審查內(nèi)容方面的規(guī)定不利于該程序的運行，也不完全符合與調(diào)解有關(guān)的基本理論。目前法律規(guī)定程序啟動方式為必須由雙方當(dāng)事人共同向人民法院申請進(jìn)行確認(rèn)，如果只有一方當(dāng)事人申請或是由人民調(diào)解委員會申請均不予以受理。同時，在人民法院最終作出確認(rèn)決定前，如果當(dāng)事人一方單獨或者雙方共同申請撤回司法確認(rèn)，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許其撤回。這樣規(guī)定過于嚴(yán)格且沒有必要，雙方當(dāng)事人既然已經(jīng)自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議就無需在申請程序上再次體現(xiàn)自愿，而且也明顯違反此次民訴法修改中新確定的誠實信用原則。建議法律應(yīng)當(dāng)允許一方當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議簽字生效后自行向法院提出司法確認(rèn)，同時在雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議時也可以明確申請人民調(diào)解委員會直接將調(diào)解協(xié)議移送法院進(jìn)行審查確認(rèn)。并且，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定一旦提出申請后，就不應(yīng)允許隨意撤回申請。另外，根據(jù)《若干規(guī)定》，對人民調(diào)解協(xié)議的審查從其審查的方式以及審查的內(nèi)容看，法院對在申請確認(rèn)調(diào)解協(xié)議時類似于進(jìn)行實體審查。事實上，司法審查的對象應(yīng)該是調(diào)解協(xié)議，而非案件本身。只要調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，沒有違反法定程序人民法院就應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)，而無需過多審查原糾紛，當(dāng)然也要防止惡意調(diào)解的出現(xiàn)。

（二）先行調(diào)解方式不明確

從委托的時間看，有立案前的委托，也有立案后的委托，即原告向法院起訴后，法院在受理前即征詢原告的意見，經(jīng)原告同意后，把糾紛交給調(diào)解人調(diào)解；有立案后開庭前的委托，即法院受理案件后，在進(jìn)行審前準(zhǔn)備或開庭審理的過程中，法官認(rèn)為案件適合調(diào)解并且有可能通過調(diào)解人調(diào)解解決，在征得當(dāng)事人同意后將案件交付調(diào)解人調(diào)解。從接受委托的對象看，主持調(diào)解工作的組織有人民調(diào)解組織、政府的大調(diào)解組織、工會、婦聯(lián)、交警以及黨委的職能部門。［7］因此，從組織調(diào)解主體的民間性看先行調(diào)解更類似于人民調(diào)解，但從調(diào)解啟動方式和調(diào)解成功后的法律后果又與訴訟調(diào)解有類似之處。有的地方法院在試用委托調(diào)解時創(chuàng)設(shè)了法院附設(shè)的調(diào)解，法官介入程度較深，一旦調(diào)解成功，法官可直接作出調(diào)解書。可見，委托調(diào)解作為一種新的調(diào)解方式其操作模式尚沒有統(tǒng)一，性質(zhì)也尚不明確，還有待于進(jìn)一步在司法實踐中予以總結(jié)確定。同時，相對于法官，受托調(diào)解人在法律知識、糾紛解決技能方面顯然遜色很多。委托調(diào)解更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其程序保障機(jī)制，確保調(diào)解結(jié)果的公正性和可接受性。［8］另外，協(xié)助調(diào)解的效力也因協(xié)助調(diào)解的主體和協(xié)助調(diào)解的時間而有所不同，無法統(tǒng)一。

（三）法院調(diào)解制度改革內(nèi)容甚少，制度本身的弊端仍然存在

由于調(diào)解與審判糅合在同一程序中，調(diào)解法官與審判法官是同一人，而法官由于受錯案追究和案件調(diào)解率指標(biāo)的考核等因素的影響均偏向于調(diào)解方式結(jié)案，這就導(dǎo)致實踐運作過程中經(jīng)常采用的“背靠背”調(diào)解模式實質(zhì)上會損害當(dāng)事人調(diào)解的自愿性，因此很多學(xué)者建議將調(diào)解與審判分開。但這方面的改革內(nèi)容涉及甚少，只有2009年的《若干意見》第16條規(guī)定了在開庭前如果進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解的法官原則上就不再參與該案件的審理過程，除非雙方當(dāng)事人都同意。但這僅僅是政策性原則性的規(guī)定，實踐中仍然會產(chǎn)生變相強(qiáng)制當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的情形。

四、完善調(diào)解制度運行的路徑

（一）明確調(diào)解制度運行的原則

在設(shè)置調(diào)解制度運行尤其是與訴訟的銜接方式和程序時應(yīng)注重自愿原則與誠實信用原則的平衡——在調(diào)解協(xié)議達(dá)成過程中應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，體現(xiàn)自愿原則；在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后則應(yīng)強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人應(yīng)遵循誠實信用原則，以便于當(dāng)事人獲得具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文書，不應(yīng)輕易允許一方當(dāng)事人反悔。調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制完善時還應(yīng)注重權(quán)衡公正與效率原則，在調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制啟動程序設(shè)置上應(yīng)更多體現(xiàn)效率原則，在具體程序?qū)嵤┻^程中應(yīng)更多體現(xiàn)程序的公正性。

（二）不斷完善各種調(diào)解方式的運行制度，細(xì)化其與訴訟的銜接方式

人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度除應(yīng)完善前文所述確認(rèn)程序的啟動和撤回方式以及法院審查方式外，在實際運作過程中還需加大人民調(diào)解委員會工作的宣傳，從而提高通過人民調(diào)解和調(diào)解協(xié)議確認(rèn)機(jī)制解決糾紛的比例。委托調(diào)解是一項正在試行的制度，各地法院做法也各不相同。相比之下，如果能在法院附設(shè)調(diào)解組織，并由該組織進(jìn)行訴前的調(diào)解，應(yīng)當(dāng)是最便于操作一種委托調(diào)解形式。人民調(diào)解組織設(shè)在法院，既便于法院對該組織的指導(dǎo)，又便于當(dāng)事人利用人民調(diào)解，同時也可以用最快捷的方式移送案件材料，節(jié)約案件材料在法院與調(diào)解組織之間轉(zhuǎn)移所需的時間。［7］同時，對于一些簡單民事案件，如交通事故案件、債權(quán)債務(wù)糾紛案件等可以在立案后審理前設(shè)置委托調(diào)解的前置程序。一旦時機(jī)成熟，最高院應(yīng)對委托調(diào)解的具體程序包括法院介入的方式和程度進(jìn)行統(tǒng)一立法，使當(dāng)事人愿意通過委托調(diào)解方式解決糾紛。訴訟調(diào)解仍應(yīng)保留，但建議設(shè)置民事調(diào)解庭，由專門的調(diào)解法官負(fù)責(zé)調(diào)解，主要負(fù)責(zé)主持一審?fù)徶笠约岸徍驮賹徠陂g的調(diào)解。

（三）完善調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制的體系，使得兩者可以緊密結(jié)合

結(jié)合目前法律規(guī)定，建議設(shè)置一些簡單類型案件可以采用審理前委托調(diào)解的前置程序，不經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，法院也可以對立案之前沒有委托調(diào)解的案件直接依其職權(quán)進(jìn)行委托調(diào)解。如果委托調(diào)解能夠成功，法院可以按照調(diào)解協(xié)議直接制作調(diào)解書，當(dāng)事人也可以要求法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，視為當(dāng)事人撤訴。委托調(diào)解不成功的，法院開始審理案件，審理案件后，如果當(dāng)事人同意的，法院可將案件交由調(diào)解庭進(jìn)行訴訟調(diào)解，必要時可請有關(guān)人員協(xié)助調(diào)解，調(diào)解成功的制作調(diào)解書，調(diào)解不成功的做出裁判，在二審及再審中當(dāng)事人同意的，可交由調(diào)解庭進(jìn)行訴訟調(diào)解。這樣可以使得訴訟前、訴訟中當(dāng)事人和法院可以隨時通過各種類型的調(diào)解方式解決糾紛，提高解決糾紛的效率，但各個階段銜接時的具體程序，還有待于在各調(diào)解方式發(fā)展的過程中進(jìn)一步摸索確定。

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