論我國現(xiàn)行醫(yī)保勞動糾紛解決機制的缺陷及完善

李 瑞

（長春工業(yè)大學a.法學研究所；b.人文學院，吉林 長春130012）

醫(yī)保勞動糾紛是指勞動者與用人單位之間因繳納醫(yī)療保險費、支付相關(guān)待遇所引發(fā)的爭議?！渡鐣ｋU法》第83條第3款規(guī)定：個人與所在用人單位發(fā)生社會保險爭議的，可以依法申請調(diào)解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個人社會保險權(quán)益的，個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構(gòu)依法處理。這一規(guī)定為醫(yī)保勞動糾紛確立了“雙軌”解決機制：以勞動爭議程序為一般解決機制，同時輔以行政救濟機制。但總體來看，該機制存在兩處較大缺陷。

一、現(xiàn)行勞動爭議程序無法妥善解決醫(yī)保勞動糾紛

勞動者醫(yī)保權(quán)益的實現(xiàn)離不開醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)的參與。首先，勞動者的參保需要醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)對用人單位申請的核準，不經(jīng)核準，勞動者不能享受醫(yī)保待遇；其次，勞動者的醫(yī)保待遇須由醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)核算；最后，當保險事故發(fā)生后，只有醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)可以決定是否向勞動者支付保險金。但在現(xiàn)行體制下的醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)無法參與勞動爭議程序，使仲裁機關(guān)和人民法院難以查清案情事實，做出的裁決也很難被執(zhí)行。

醫(yī)保保費的應繳數(shù)額是根據(jù)勞動者的月工資總額計算的，近年以來由于企業(yè)工資分配制度的靈活性和勞動者各類勞動報酬（如加班工資、獎金、津貼）的不確定性，使得勞動者每月工資總額經(jīng)常變動，導致勞動者和用人單位每月應繳納的醫(yī)保保費用數(shù)額變化較大。另外，依照現(xiàn)行醫(yī)保制度，醫(yī)保保費應繳數(shù)額的核定權(quán)屬于醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)。當仲裁機關(guān)和人民法院裁決用人單位須為勞動者補辦醫(yī)療保險時，裁決主文難以對每月應補繳的醫(yī)保保費數(shù)額、補繳時間逐一明確具體地表述。如果裁決只是籠統(tǒng)地要求由用人單位為勞動者補交醫(yī)療保險費，而將核定具體補交數(shù)額的工作交由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)進行，又會使裁決主文缺乏明確性、肯定性和具體性。

同時，由于醫(yī)保保費特殊的性質(zhì)，仲裁機關(guān)和人民法院不能將用人單位未繳或少交的醫(yī)保保費直接以裁判的方式給予勞動者，只能在裁決中要求用人單位向醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)履行繳費的義務。但醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)并非勞動爭議案件的當事人，沒有履行裁決的義務。在實踐中，醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)一般以用人單位的全體職工作為參保對象，而不受理勞動者個人所提出的參保申請。在個案中，如果用人單位一直沒有為職工辦理醫(yī)療保險，沒有在醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)設立統(tǒng)一繳費帳戶，即使裁決要求單位為該勞動者辦理醫(yī)療保險，繳納醫(yī)保保費，但在實際履行繳納醫(yī)保保費時，如果用人單位不為勞動者辦理參保、繳費手續(xù)，勞動者又無法向醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)提出申請，仲裁機關(guān)和人民法院的裁決還是很難得到執(zhí)行。如果仲裁機關(guān)和人民法院通過一次性裁決賠償或調(diào)解的方式結(jié)案，則既違反《社會保險法》第23條的規(guī)定，也使勞動者的醫(yī)療保險權(quán)實現(xiàn)完全倒退到權(quán)利的自我救濟和自生自滅狀態(tài)。

現(xiàn)實的困難使得很多地方法院以各種方式拒絕受理此類案件。如廣東省高級人民法院在《關(guān)于勞動者向人民法院起訴要求用人單位為其補繳社會保險費，人民法院應否受理及相關(guān)問題的批復》中就明確規(guī)定：“……征繳社會保險費屬于社會保險部門的職責，社會保險部門征繳不到的，可依法申請人民法院強制執(zhí)行。對于勞動者起訴要用人單位補繳社會保險費的，人民法院應告知其向社會保險部門申請?zhí)幚怼薄＿@類規(guī)定不僅限制了勞動者的訴訟權(quán)利，更為執(zhí)法機關(guān)的不作為提供了借口。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第2條的規(guī)定，醫(yī)保糾紛屬于勞動仲裁機關(guān)的受案范圍。假設勞動者要求用人單位補繳醫(yī)保費用的請求在仲裁時得到了支持，但如果勞動者還有諸如要求加班費等其他請求未被仲裁支持而不服仲裁裁決，起訴到法院或者用人單位不服裁決直接起訴到法院，則一方面支持勞動者醫(yī)保費用請求的仲裁裁決便失去了法律效力，而法院又對這類糾紛不予受理（處理），另一方面，當勞動者將用人單位欠繳社會保險費的問題向勞動保障行政部門反映（投訴）要求解決時，勞動保障行政部門卻又依據(jù)《勞動和社會保障部關(guān)于實施勞動保障監(jiān)察條例若干規(guī)定》第15條的規(guī)定，以該類糾紛已經(jīng)過勞動仲裁或訴訟為由而不予處理（受理），結(jié)果勞動者的醫(yī)保權(quán)益就處于無法救濟的窘境。［1］

由此可見，《社會保險法》第83條雖然重申了勞動者的訴訟權(quán)利，但在上述具體困難得到解決之前，勞動者仍然難以通過勞動爭議程序獲得救濟。

二、現(xiàn)行的行政執(zhí)法和行政救濟制度無法全面保護勞動者醫(yī)保權(quán)益

當勞動者的醫(yī)保權(quán)益受到侵害時，可以請求醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)通過行政執(zhí)法加以救濟；如果后者拒絕履行職責，勞動者可以提起行政復議或行政訴訟。［2］但現(xiàn)行的行政執(zhí)法與行政救濟制度存在一定缺陷，無法全面保護勞動者的醫(yī)保權(quán)益。

（一）醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)無權(quán)確認勞動關(guān)系

勞動關(guān)系的存在與否決定了用人單位是否應為勞動者申辦醫(yī)療保險登記、支付保費。這也是《社會保險法》第23條對醫(yī)保關(guān)系與勞動關(guān)系進行捆綁式安排的主要原因。①《社會保險法》第23條：職工應當參加職工基本醫(yī)療保險，由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納基本醫(yī)療保險費。因此，醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)如果要求用人單位為勞動者辦理醫(yī)保登記、繳納醫(yī)保費用，首先必須確定該勞動者是否與用人單位存在勞動關(guān)系。這一設想既超出了醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)的權(quán)限，也與勞動爭議程序相沖突。假設醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)對勞動關(guān)系進行了確認，那么用人單位是否可以請求仲裁機關(guān)和人民法院確認不存在勞動關(guān)系？如果仲裁機關(guān)和人民法院支持了用人單位的請求，那么因此形成的裁決是否可以取代醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)的執(zhí)法行為？如果可以取代，那么行政行為的確定力如何體現(xiàn)？醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)又應如何彌補用人單位的損失？如何糾正不法后果？如果不能取代，那么勞動爭議程序存在的必要性又如何體現(xiàn)？所以，醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)不能確認勞動關(guān)系是否存在，行政執(zhí)法也無法成為解決醫(yī)保糾紛的主要機制。

（二）醫(yī)保執(zhí)法行為不足以阻止違法行為的發(fā)生

在實踐中，勞動者與用人單位之間的醫(yī)保糾紛多是因用人單位未為勞動者申辦醫(yī)保登記、未為勞動者繳納醫(yī)保費所引起。但現(xiàn)行法規(guī)設定的執(zhí)法行為不足以阻止這種違法行為的發(fā)生。根據(jù)《勞動法》第74條、《社會保險法》第57條的規(guī)定，縣級以上各級人民政府勞動行政部門負責監(jiān)督檢查用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況，醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)則負責醫(yī)療保險的登記與醫(yī)保費用的收繳。根據(jù)上述規(guī)定，勞動行政部門有權(quán)對用人單位在醫(yī)療保險進行的違法行為進行處罰，而醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)則只享有醫(yī)保登記的核定權(quán)與醫(yī)保費用的收繳權(quán)。因此，對于用人單位進行的違法行為，醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)只能進行糾正而不能進行處罰，②需要說明的是，《社會保險法》第62條雖然規(guī)定“用人單位未按規(guī)定申報應當繳納的社會保險費數(shù)額的，按照該單位上月繳費額的110%確定應當繳納數(shù)額”，但并不能由此得出醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)擁有執(zhí)行罰的權(quán)力。這一規(guī)定僅僅是在應繳數(shù)額不明的情況下為了方便醫(yī)保費用的收繳而做出的推定。用人單位幾乎不用付出違法成本。而勞動行政部門雖然可以對用人單位的違法行為進行處罰，但由于現(xiàn)行法規(guī)設定的處罰力度過低，不足以阻止不法行為的發(fā)生。依照《社會保險費征繳暫行條例》第23條、《社會保險費征繳監(jiān)督檢查辦法》第12條的規(guī)定，用人單位若未按照規(guī)定辦理醫(yī)療保險登記、變更登記或者注銷登記，勞動行政部門只能對其負責人處以10000以下的罰款。這一處罰標準對于企業(yè)顯然過低，“按照現(xiàn)行低標準計算，一個企業(yè)每年花在員工身上各項社保費用在7000元左右，一個10人的企業(yè)，一年就要付出7萬元費用。”［3］由于用人單位通過違法行為所得之收益遠大于成本，醫(yī)保執(zhí)法行為不足以阻止違法行為的發(fā)生。

（三）針對醫(yī)保執(zhí)法行為的行政救濟程序不以解決醫(yī)保勞動糾紛為目的

行政救濟程序以對行政行為的審查為核心。行政復議的目的是審查行政行為的合理性與合法性，行政訴訟則只審查行政行為的合法性，至于勞動者的醫(yī)保權(quán)益是否得到救濟，則并不是它們所考慮的主要問題。同時，假設勞動者針對醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)的不作為提起行政復議或行政訴訟，即使勝訴， 其結(jié)果也無非是使醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)要求用人單位補辦手續(xù)、足額繳費。如果用人單位對這一決定不服，是否可以要求行政復議或提起行政訴訟？如果可以，那么勞動者的醫(yī)保權(quán)利又要到何時方能得到救濟？所以，行政救濟程序不能充分解決勞動者與用人單位之間的醫(yī)保糾紛。

三、完善我國醫(yī)保勞動糾紛解決機制的建議

醫(yī)保勞動糾紛涉及勞動者、用人單位與醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)三方主體，既包含勞動關(guān)系，也含有行政法律關(guān)系。要解決醫(yī)保勞動糾紛，就必須同時理順這兩種法律關(guān)系。在現(xiàn)行體制中，由于仲裁機關(guān)和人民法院無權(quán)確認醫(yī)保給付，所以勞動爭議程序不能解決醫(yī)保勞動糾紛；由于醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)無權(quán)確認勞動關(guān)系，也無法全面保護勞動者的醫(yī)保權(quán)益，因此，我國未來的醫(yī)保勞動糾紛機制應當是一種三方參與機制，一種包含勞動者、用人單位與醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)的糾紛解決機制。這種三方機制應以勞動爭議程序為基礎(chǔ)，將醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)列為必要的仲裁、訴訟參加人，并承擔協(xié)助仲裁機構(gòu)、人民法院厘清事實，履行仲裁裁決和法院判決的職責。唯有如此，才能夠充分解決醫(yī)保勞動糾紛，維護勞動者的醫(yī)保權(quán)益。

［1］孫付，刁培峰.社會保險費糾紛該不該由法院管？［J］.人民司法，2007，（9）.

［2］謝德成.勞動者社會保險權(quán)法律救濟程序之探討［J］.河南省政法管理干部學院學報，2010，（3）.

［3］向日葵保險網(wǎng).六成勞動爭議案件為社保糾紛［EB/OL］.http：//www.xiangrikui.com/shehuibaoxian/20110920/143049＿1.html.