灌區(qū)水價(jià)執(zhí)行中亟需解決的幾個(gè)問(wèn)題

韓改紅

(陜西省渭南市洛惠渠管理局，陜西 渭南 715100)

上世紀(jì)90年代后期，隨著灌區(qū)基層管理體制改革的不斷深入，灌區(qū)水價(jià)政策也進(jìn)行了不斷的調(diào)整和變化，逐步形成了現(xiàn)行的終端水價(jià)政策，使灌區(qū)水價(jià)管理水平得到了較大的提高，各種亂加價(jià)、亂搭車(chē)、亂澆人情水的現(xiàn)象得到了有效遏制，灌區(qū)畝均水價(jià)大副下降，群眾用水積極性大大提高，灌溉面積得到有效恢復(fù)，灌區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。但隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，現(xiàn)行水價(jià)政策也暴露出諸多深層次問(wèn)題，嚴(yán)重制約著灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1 現(xiàn)行水價(jià)政策

根據(jù)《陜西省農(nóng)業(yè)供水收費(fèi)管理暫行辦法》、《陜西省國(guó)有大中型灌區(qū)支、斗渠改制工作若干實(shí)施意見(jiàn)》、《陜西省大中型灌區(qū)改制渠道農(nóng)業(yè)用水基層管理費(fèi)、群管費(fèi)開(kāi)支使用管理辦法》、《陜西省大中型灌區(qū)改制渠道供水價(jià)格核定管理辦法》等政策和省物價(jià)局、水利廳相關(guān)配套性文件精神，現(xiàn)行灌區(qū)水價(jià)政策可以概括為:政府定價(jià)、按量計(jì)費(fèi)、水價(jià)公示、水費(fèi)公布、一價(jià)到戶、一票收取。

當(dāng)前，水價(jià)由國(guó)有水電費(fèi)、基層管理費(fèi)、群管費(fèi)三部分構(gòu)成。其中國(guó)有水電費(fèi)是指由灌區(qū)管理單位使用，用于補(bǔ)償國(guó)有資產(chǎn)在運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生的費(fèi)用?；鶎庸芾碣M(fèi)是指由基層管理站使用，用于支付站所屬基層管理組織生產(chǎn)、管理所發(fā)生的費(fèi)用和支渠搶險(xiǎn)費(fèi)。群管費(fèi)是指由站管斗用的費(fèi)用，用于補(bǔ)償改制渠道經(jīng)營(yíng)者的投資本息及管理費(fèi)用。均實(shí)行政府定價(jià)。

2 水價(jià)政策執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題

2.1 末級(jí)渠系管理主體不清，責(zé)任不明

上世紀(jì)八十年代，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地政策的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，原以村社為單位的集體灌溉方式演變?yōu)橐赞r(nóng)戶為單位的灌溉方式，而負(fù)責(zé)灌區(qū)村社集體所有制渠道的村社管水組織逐步演變?yōu)槟┘?jí)渠系管水組織，這些組織由受益村社成立，形式主要以村干部管水或村干部指定私人管水，向群眾收取國(guó)營(yíng)水費(fèi)、基層管理費(fèi)地同時(shí)，對(duì)于在用水過(guò)程中發(fā)生的管理、修渠、清淤等費(fèi)用按照各戶面積向群眾分?jǐn)?。由于農(nóng)村基層組織管理較為混亂，各種加價(jià)、攤派、亂澆人情水現(xiàn)象較為嚴(yán)重。灌區(qū)畝均水費(fèi)較高。出現(xiàn)灌區(qū)專管組織沒(méi)多收，群眾用水沒(méi)少交的現(xiàn)象。

為了解決存在的問(wèn)題，逐步推出以承包、拍賣(mài)、租賃、股份合作制、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等形式的體制改革，出臺(tái)了相應(yīng)的水價(jià)管理辦法和相關(guān)配套制度，逐步對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系管水組織進(jìn)行了規(guī)范和要求，取消了原有的段斗管水組織，人員或組織有保留的逐步轉(zhuǎn)化為管理站的雇傭人員，負(fù)責(zé)配合管理站負(fù)責(zé)干支渠道的管理和運(yùn)行。以村社為單位的管水人員成為斗以下等集體所有制渠道管理主體，對(duì)所在收益村社負(fù)責(zé)，主要形式為承包管理和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，以承包經(jīng)營(yíng)管理居多。水價(jià)管理政策逐步形成了現(xiàn)行的水價(jià)政策。灌區(qū)管理單位和這些管水組織仍實(shí)行斗口計(jì)量，按量結(jié)算，由這些管理組織負(fù)責(zé)送水到戶，收費(fèi)到戶。

改革后的末級(jí)渠系管水組織，水價(jià)政策中統(tǒng)一稱為末級(jí)渠系供水服務(wù)組織或其他經(jīng)營(yíng)者。其使用費(fèi)用為政策中新增加的群管費(fèi)，由灌區(qū)專管組織一票收取到站，由站在每灌季結(jié)束后一次性返還給這些組織。但政策中對(duì)這些組織的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有很明確的提出。且對(duì)于群管費(fèi)的管理和核定過(guò)死，標(biāo)準(zhǔn)偏低。這些組織在灌溉用水過(guò)程中由于費(fèi)用不足，私自或經(jīng)所在村社核定后向群眾加收管理費(fèi)用，特別是2007年以來(lái)，由于社會(huì)整體物價(jià)和人工工資的大幅上漲，原核定的群管費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不足，造成一價(jià)到戶政策實(shí)際難于執(zhí)行，管理站所開(kāi)票據(jù)不能和群眾所交水費(fèi)一致。管理站所能采取的辦法只有限制供水、停止供水或建議所在村社調(diào)整管水組織。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分管水組織所加收的費(fèi)用和管理站返還的群管費(fèi)之和也僅能低標(biāo)準(zhǔn)支付人員工資，基本沒(méi)有利潤(rùn)可言，造成費(fèi)用合理不合規(guī)。如果管理站在用水中對(duì)加價(jià)的村社限制或停止供水，勢(shì)必使村社管水組織癱瘓。灌區(qū)在灌溉緊張時(shí)期大面積停水，勢(shì)必造成嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素和農(nóng)業(yè)減產(chǎn)。而物價(jià)部門(mén)在檢查過(guò)程中，要求灌區(qū)管理單位來(lái)對(duì)這些組織的加收費(fèi)用情況負(fù)責(zé)，替代原來(lái)由村社或集體組織應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但由于灌區(qū)管理單位只是灌區(qū)國(guó)有渠道的管理組織，不是灌區(qū)末級(jí)渠系的所有者和管理者，且人員較少，既無(wú)法對(duì)這些組織進(jìn)行有效制約，也不可能直接管理到戶。從而造成灌區(qū)管理單位有限權(quán)利，無(wú)限責(zé)任的尷尬局面。灌區(qū)管理單位沒(méi)有加價(jià)，還要全部承擔(dān)責(zé)任。嚴(yán)重制約著灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 政策要求的超前性與灌區(qū)硬件的相對(duì)滯后性不配套

在現(xiàn)行的水價(jià)政策中要求灌區(qū)管理單位全面做到送水到戶、計(jì)量到戶、收費(fèi)到戶，微機(jī)開(kāi)票送票到戶，水價(jià)公示、水費(fèi)公布到戶。政策沒(méi)有考慮達(dá)到這些要求和目標(biāo)所需要的成本、灌區(qū)當(dāng)前的設(shè)施現(xiàn)狀和管理現(xiàn)狀、灌區(qū)各級(jí)渠系的所有制和管理主體及我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村管理的復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)性。政策要求的超前性和灌區(qū)硬件設(shè)施的相對(duì)滯后性矛盾較大，短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一要求。

1)在灌區(qū)的輸水、量水設(shè)施上無(wú)法達(dá)到這一要求。特別是斗以下田間工程的配套、襯砌率較差，各種測(cè)水、量水設(shè)施還很不健全，加之農(nóng)作物灌溉要求的短歷時(shí)性和流量的不穩(wěn)定性，使得斗以下根本無(wú)法滿足直接向各戶的長(zhǎng)距離輸水和精確量水要求。僅能基本達(dá)到斗口量水。

2)灌區(qū)渠道所有制形式所決定的結(jié)算方式和政策要求不相一致。目前，灌區(qū)干支等國(guó)有渠道由灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)管理，斗以下等村社集體所有制渠道由末級(jí)渠系供水服務(wù)組織管理，而灌區(qū)管理單位和末級(jí)渠系管理組織根據(jù)國(guó)家文件規(guī)定，只是合作、合同和業(yè)務(wù)關(guān)系，這種所有制形式和關(guān)系決定了灌區(qū)管理單位和末級(jí)渠系管理組織現(xiàn)行的計(jì)量結(jié)算方式只能是斗口計(jì)量、斗口結(jié)算，灌區(qū)管理單位沒(méi)有權(quán)利，也沒(méi)有大量的人力物力達(dá)到和各戶結(jié)算。

3)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村管理和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，決定了灌區(qū)管理單位根本無(wú)法做到管理到戶地要求。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村人口眾多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人均收入較低，管理難度較大，是當(dāng)前我國(guó)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，灌區(qū)管理單位作為一個(gè)業(yè)務(wù)管理單位，根本沒(méi)有權(quán)利，也沒(méi)有能力越過(guò)村社集體組織直接管理到戶。

4)農(nóng)業(yè)灌溉供水的高投入、短歷時(shí)、低收益性質(zhì)決定了當(dāng)前灌區(qū)管理單位根本無(wú)法實(shí)施管理到戶的要求。農(nóng)業(yè)灌溉一般用水流量要求較大，所以輸水、量水設(shè)施斷面較大，一次性投入也較大。但由于農(nóng)作物需水的季節(jié)性要求，造成灌溉設(shè)施全年輸水時(shí)間較短，設(shè)施利用率較低，加之農(nóng)業(yè)供水價(jià)格的不到位，使得農(nóng)業(yè)灌溉供水呈現(xiàn)出明顯的高投入、短歷時(shí)、低收益性質(zhì)，決定了灌區(qū)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，管理難度大，各種管理、監(jiān)測(cè)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，因此，單靠灌區(qū)管理單位根本沒(méi)有能力，也無(wú)法實(shí)施管理到戶。如果拿農(nóng)業(yè)供水和城市供水比較，無(wú)論是從硬件設(shè)施、供水方式、計(jì)量方式、管理監(jiān)測(cè)設(shè)施、人員配備、水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面比較，農(nóng)業(yè)灌溉供水都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市供水，但到目前而言，城市自來(lái)水公司直接管理到戶的寥寥無(wú)幾，大部分針對(duì)小區(qū)、單位或集體，再由小區(qū)、單位、或集體向各戶收費(fèi)。而對(duì)于各種設(shè)施嚴(yán)重滯后的灌區(qū)管理單位要求直接管理到戶，明顯不符合當(dāng)前實(shí)際。

2.3 水價(jià)批復(fù)的不到位與灌區(qū)自收自支的矛盾性

水作為國(guó)家資源型商品，對(duì)于大中型灌區(qū)水價(jià)一直實(shí)行國(guó)家定價(jià)，且水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一直低于成本，從上世紀(jì)90年代以來(lái)，陜西省對(duì)大部分灌區(qū)管理單位特別是省直灌區(qū)的定性雖為事業(yè)性質(zhì)，但一直實(shí)行自收自支管理，在運(yùn)行管理費(fèi)用上灌區(qū)管理單位除過(guò)水費(fèi)收入，沒(méi)有其他任何收入來(lái)源?，F(xiàn)行國(guó)營(yíng)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大部分為1997年批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，十年來(lái)沒(méi)有進(jìn)行任何調(diào)整。造成灌區(qū)管理單位入不敷出，運(yùn)行艱難，職工收入長(zhǎng)期遠(yuǎn)低于其他行業(yè)，根本無(wú)法談起工程改造、維修、和管理設(shè)施更新。特別是2007年以來(lái)，隨著社會(huì)整體物價(jià)和工資調(diào)整，這種矛盾越發(fā)突出，單純以農(nóng)業(yè)灌溉為主的灌區(qū)管理單位職工工資與當(dāng)?shù)仄渌麊挝缓托袠I(yè)差距進(jìn)一步拉大，灌區(qū)管理單位面臨能否正常運(yùn)行的困難。雖然從2005年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施了水管體制改革，但根據(jù)2007年的改革批復(fù)精神，灌溉供水仍為自收自支性質(zhì)。而對(duì)于水價(jià)低于成本部分的來(lái)源仍沒(méi)有明確政策。嚴(yán)重制約著灌區(qū)的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期發(fā)展，勢(shì)必會(huì)影響灌區(qū)的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定工作。

3 對(duì)策及建議

1)明確灌區(qū)末級(jí)渠系管理主體，正確劃分管理單位和末級(jí)渠系供水服務(wù)組織的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)中央近三年來(lái)三個(gè)“一號(hào)文件”和黨的“十七大”關(guān)于大力發(fā)揚(yáng)基層民主政治建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織的精神要求，充分結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，建立灌區(qū)干支渠道等國(guó)有工程以灌區(qū)管理單位管理為主，斗以下等集體所有制渠道以末級(jí)渠系供水服務(wù)組織管理為主的管理體制。明確灌區(qū)管理單位和末級(jí)渠系供水服務(wù)組織的管理權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)。

在末級(jí)渠系管理上以國(guó)務(wù)院辦公廳《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)［2002］45號(hào))和水利部、國(guó)家發(fā)改委、民政部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》(水農(nóng)［2005］502號(hào))文件精神為依據(jù)，大力加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)，積極促進(jìn)灌區(qū)末級(jí)渠系的民主參與、民主管理和民主決策。在改革中承認(rèn)其他末級(jí)渠系供水服務(wù)組織和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在末級(jí)渠系管理的法律主體地位和相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

2)結(jié)合灌區(qū)目前的管理體制和現(xiàn)狀，建立符合實(shí)際的水價(jià)政策管理機(jī)制。從現(xiàn)行的灌區(qū)管理現(xiàn)狀和管理體制出發(fā)，充分結(jié)合水利工程管理體制精神，建立由灌區(qū)管理單位送水、收費(fèi)、開(kāi)票到末級(jí)渠系供水服務(wù)組織(主要形式為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì))，再由末級(jí)渠系供水服務(wù)組織送水、收費(fèi)、開(kāi)票到戶，水費(fèi)收繳、群管費(fèi)使用情況公布到戶的供水、水價(jià)管理機(jī)制。從促進(jìn)末級(jí)渠系的民主化、規(guī)范化運(yùn)行出發(fā)，建立由當(dāng)?shù)厝嗣裾?、灌區(qū)管理單位和收益村社對(duì)末級(jí)渠系的扶持、管理、監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)制。從有利于維護(hù)用水戶利益，同時(shí)確保末級(jí)渠系供水服務(wù)組織正常運(yùn)行的思路出發(fā)，建立群管費(fèi)由末級(jí)渠系供水服務(wù)組織和受益區(qū)村社、用水戶代表共同核定，向受益區(qū)群眾全面公示，報(bào)物價(jià)部門(mén)備案或?qū)彶榈哪┘?jí)渠系管理費(fèi)用核定、調(diào)整機(jī)制，解決目前有關(guān)費(fèi)用合理不合規(guī)的問(wèn)題。

3)加強(qiáng)灌區(qū)水價(jià)改革，建立合理的水價(jià)核定、調(diào)整和補(bǔ)貼機(jī)制，確保灌區(qū)的良性運(yùn)行。

(1)應(yīng)建立合理的水價(jià)核定機(jī)制，明確灌區(qū)運(yùn)行管理的成本。(2)從當(dāng)前確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的角度出發(fā)，將農(nóng)業(yè)灌溉供水納入公共財(cái)政補(bǔ)貼框架，建立農(nóng)業(yè)供水價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)于批準(zhǔn)執(zhí)行水價(jià)低于核定成本的部分水價(jià)，由國(guó)家財(cái)政予以補(bǔ)貼，以確保灌區(qū)工程的良好運(yùn)行。(3)從促進(jìn)節(jié)約用水、提高水的利用率出發(fā)，建立正常的水價(jià)調(diào)整機(jī)制，使灌區(qū)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐步達(dá)到成本。