我國高校教師權利法律保護之立法保護建議

胡 燕

（黃岡職業(yè)技術學院，湖北 黃岡 438002）

高校教師是受過專門教育和訓練，取得高校教師任職資格，在高校實際從事著教育、教學工作的專業(yè)人員，是高校辦學的主體。我國《教師法》賦予了高校教師進行教育教學的權利、參與科學研究權利、管理學生權利、獲取報酬待遇權利、民主管理權利和進行培訓進修權利。但在現(xiàn)實生活中高校教師的法律權利現(xiàn)狀甚為堪憂。

一、我國高校教師權利保護現(xiàn)狀

隨著高校管理體制改革的不斷深化，高校的管理逐步走向了法治化的軌道。但由于我國教育立法還是不算完善，對高校教師權利的保護，無論是在實體法方面，還是在程序法方面都還顯得非常薄弱，教育教學法規(guī)的操作性不強，高校教師權利受損而得不到法律救濟的現(xiàn)象時常出現(xiàn)。

（一）民主管理權流于形式

我國《教師法》明確規(guī)定了教師參與管理的權力，倡導要加強民主法制建設，保護高校教師參與學校的管理積極性?！陡叩葘W校教職工代表大會暫行條例》也明確要求，各高校要讓廣大教職工通過教職工代表大會，民主參與學校決策、管理和民主監(jiān)督，創(chuàng)造條件讓高校教師合法履行參與權、知情權、監(jiān)督權。但現(xiàn)實中，從分析各高校現(xiàn)行的考核評價管理文件看，高校在實施管理過程中，對高校教師的評價，重獎懲性結果，輕考核評價程序及過程，忽視教師民主參與權。從分析管理者的管理理念看，由于學校管理者缺乏民主觀念，往往偏重于對教師的監(jiān)督和管治，忽視了對教師自尊心的愛護和對教師積極性與創(chuàng)造性的激勵。

（二）報酬待遇權沒有落實

高校教師獲得報酬待遇，是其生存和履行權利的基礎和保障。我國《教師法》明確賦予了教師按時獲取勞動工資報酬和享受國家政策規(guī)定的福利待遇權利。但現(xiàn)實中高校教師的報酬待遇沒有得到應有的保障，物質待遇權利沒有得到合理的維護。

一是高校教師的物質待遇落實不到位。工作報酬、住房待遇和高校教師的帶薪年休假和退休、退職等待遇，也都被附之以各種條件，比如帶薪年休假制度，各高校形式上都執(zhí)行寒暑假制度，但教師的寒暑假及各類假期，事實上是被教材編寫、社會實踐活動和科研教研活動占據(jù)。

二是高校教師的身體健康狀態(tài)不斷下降。深圳職業(yè)技術學院技術與職業(yè)教育研究所的研究資料《高校教師身體健康狀況調查》是很好的證明材料。該校于2011年4月對某高職學院教職工進行了抽樣調查。共發(fā)放問卷760份，收回有效問卷681份，占89.6%。調查結果是：患有疾病者占被調查人群的58.3%，亞健康狀態(tài)占22.7%，健康狀態(tài)僅占18.9%。

三是高校教師績效工資制的不完善，也在一定程度上，影響了高校教師工資待遇的落實。2006年人事部、財政部下發(fā)了《關于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》等系列文件,新一輪以崗位績效工資為主體的工資制度改革熱潮再一次在高校掀起。意在通過強化崗位管理,明確崗位職責,打破“鐵飯碗”和平均主義“大鍋飯”,廢除職務“終身制”,形成“能進能出、能上能下”的激勵競爭機制,為優(yōu)秀人才盡快成長和充分發(fā)揮才干創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。但該項制度的執(zhí)行，還處于探索階段，不能有效指導不同類型、不同地區(qū)高校的執(zhí)行。

（三）科研和學術交流權行政干預過度

在高校，科研和學術交流權是教師職業(yè)的特有權利，也是履行職責的必要條件，對教師的職業(yè)發(fā)展來說，至關重要。但科研和學術交流權大都由高校管理者所支配，因此，帶來了教師的該項權利被行政化。

（四）教育培訓權利間接轉移

高校教師的教育培訓權利，是提高國家教育質量和教師自身發(fā)展必須的有效保證。但教師的該項權利在執(zhí)行過程中被轉移。首先教育培訓經(jīng)費被轉移。二是教育培訓形式缺乏有效載體。由于受教學時間的限制，教師培訓一般都是安排寒暑假等節(jié)假日期間，但現(xiàn)實中，高校教師的周末和寒暑假的時間都被各種活動，如課程開發(fā)、科研和教學評估、驗收工作占有，教師根本就沒有時間參加教育培訓。三是教育培訓的內容偏離職業(yè)需求。許多地方把教師培訓與教師的晉職、聘用等聯(lián)系在一起，培訓內容難以實現(xiàn)與個人教學專業(yè)的緊密結合，教師培訓往往是偏離了初衷。

幼兒園在開展一日活動時，基本上已經(jīng)形成了相應的活動模式，內容也基本固定，這使得幼兒參與的活動相對固定，缺乏靈活性和深入性。甚至有些幼兒園教師對保教工作缺乏深入認識，缺乏細化和針對性，只能是簡單、流程化地開展相應的活動，因而無法營造有效的特色人本化的幼兒教育實踐氛圍。同時，家長對幼兒園保育工作也未給予足夠的關注，這也是造成幼兒園不重視保教工作的一大原因。

（五）專業(yè)技術職稱評定權缺乏保障

職稱評定是實行專業(yè)技術職務聘任制度的重要一環(huán)。我國《高等學校教師職務試行條例》第14條、第15條對高校教師職務的評定，制訂了規(guī)范。但目前我國的高校教師職稱評聘制度滯后，與當前教師職稱評定形勢不相適應，在制度運用上，缺少法律規(guī)范保護，到目前為止，我國還沒有一部法律法規(guī)規(guī)范高校教師職稱評定行為。

（六）考核爭議權無制度保障

考核工作一直是我國高校教師管理中的一個難題，也是薄弱環(huán)節(jié)?？己说膬热葜饕獓@工作效率、工作質量、工作效益三個方面進行。但目前許多高?？己斯ぷ髌毡榇嬖诳己酥贫炔唤∪己藘热莶豢茖W，考核方式方法簡單和考核結果運用不當?shù)葐栴}，客觀、公正、公平停留在口頭或文件上。

（七）獲得救濟權缺乏救濟機制

教師權益遭受侵害后的救濟途徑，《教師法》有明確規(guī)定。但在執(zhí)行過程中缺乏操作性，對救濟的程序和受理機構都沒有作出具體規(guī)定，導致各高校內部申訴機關的設置標準不一。當侵害教師合法權益的對象是教育行政部門時，教育主管部門就既是運動員又是裁判員，在處理問題時，教育行政管理部門很難公正客觀地作出處理。當侵害教師合法權益的對象是學校時，按照教育法律法規(guī)的規(guī)定，教師可以向教育行政主管部門提出申訴，而教育行政主管部門與學校存在著千絲萬縷的關系，在處理過程中，同樣存在不公正隱患，實施救濟顯然救濟無力。

二、我國高校教師權利的立法保護建議

要使我國高校教師的法律權利得到保障，首選需要完善立法保護。在完善立法保護方面，需要明確界定教師法定權利，準確定位教師法律地位，注重教師權利申訴程序的正當性，健全教師管理相關制度，如教師資格制度、教師聘用制度、教師編制管理制度、教師考核制度、教師職稱評審行為和高校章程等都需要改革完善，同時要建立教師維權組織，借鑒行業(yè)（職業(yè)）協(xié)會來維護其合法權益，通過各種合法制度下的策略或手段為組織成員謀求應有的福利待遇，維護合法權益。

（一）完善現(xiàn)有立法

完善現(xiàn)有立法，及時修改完善教育法規(guī)，是維護法規(guī)時效性和權威性的必要環(huán)節(jié)，也是是教育立法工作的重要組織部分。國外的許多教育法規(guī)，常?？梢哉业綄δ骋唤逃ㄒ?guī)的補充意見或具體條款內容的法律注釋。關于教師權益保障，雖然有憲法、教育法、教師法等一系列的法律法規(guī)有相應的規(guī)定，但教師權益保障得到法律法規(guī)體系還不完善。其一是法律法規(guī)比較分散，缺乏系統(tǒng)化，不同法規(guī)之間，表述不一，前后缺乏連貫性;其二是缺乏可操作性，指導性不強，有待細化;其三是法律權威性不夠，法律法規(guī)之間有的還存在沖突，尤其是與行政法規(guī)、與改革政策沖突。所以應不斷加緊完善教師權益保護法律法規(guī)體系，通過廢止過時法規(guī)、立法、法律編纂、司法解釋、法規(guī)配套等各種途徑，不斷完善教師合法權益保障法律法規(guī)體系，使其立法系統(tǒng)化、規(guī)范化、配套化，又有很強的操作性，真正使教師權益保障有法可依。

1、明確界定教師法定權利

因此以《教師法》為龍頭的相關法律和法規(guī)中規(guī)定的教師的相關“法定權利”，有待進一步細化。因此建議今后修改《教師法》時，必須明確規(guī)定教師工作時間、加班時限、加班報酬以及休息休假權等與教師身心健康密切相關的內容，明確地以法律法規(guī)的形式賦予教師明白權利，從而減少教師權利履行過程中的權利分歧。

2、準確定位教師法律地位

就目前的教師管理狀況來看，我國高校中教師與學校之間的權利義務關系并不是很明確。各高校內部，教師的管理模式、用工性質不盡相同，有聘用制的，有任命制度，帶來了教師身份不明，地位不定。筆者認為，將高校教師管理納入《勞動合同法》的管理范疇較為合適。教師與學校關系從以往的人事關系轉變?yōu)閯趧雨P系，從行政管理轉變?yōu)楹贤芾怼＿@種合同管理，可以通過合同條款來明確教師和用人單位（高校）之間的權利義務關系。一個方面可以依據(jù)國家相關勞動法規(guī)和教育管理法規(guī)，對教師實施合同管理，在合同中對教師的個別權利，如工資待遇、勞動條件、社會保障、職業(yè)培訓等方面的權利明確寫入合同條款；另一方面在合同中，明晰教師作為勞動者所享有的集體權利，比如參加教代會、學術委員會的權利、參與集體談判和民主管理等方面的權利。對教師實行《勞動合同法》的合同化管理，將有助于解決目前高校教師權利保護中出現(xiàn)的問題。

（二）注重申訴程序正當性

我國的教育法律法規(guī)，對教師申訴的程序上，對申訴受理、審查方法步驟、復核方式、審查時效以及申訴條件等都沒有明確的規(guī)定。另外，對教師不服申訴的救濟，從提起申訴、申訴處理的期限到申訴的具體程序，現(xiàn)行的規(guī)則法律法規(guī)也都沒有做出具體的限定。本文建議要對我國教育申訴的提出程序、審理程序、執(zhí)行程序三個方面著手，規(guī)范教育申訴。

（三）健全教師管理制度

依法治校，依規(guī)管理，是教師權利保護的前提和基礎。目前高校教師權利受侵害，突出表現(xiàn)在教師資格認定、考核錄用、職稱評定、晉升和工資待遇保障等方面。本文認為，作為高校內部，健全高校管理制度，依法依規(guī)治校是教師權利保障有效途徑。

1、完善教師資格制度。教師資格制度是提高教師地位和專業(yè)化程度的重大舉措，也是實施教師聘的前提和基層。因此國家應該繼續(xù)完善教師資格制度，用法律法律法規(guī)的形式予以保障。現(xiàn)行的教師資格制度，在資格認定、考核等方面，還是流于形式，不利教師真正從職業(yè)生涯的角度，提升能力，也不利社會對教師資格的認同。在教師資格認定上，可以借鑒我國醫(yī)生資格或律師資格的認定制度，高門檻、重培訓、嚴考核和規(guī)范管理，維護教師資格認定工作的連貫性和嚴肅性。

2、改革教師聘用制度。教師聘任制可以從根本上解決人才使用和流動困境，實現(xiàn)教師資源的合理配置，可以讓優(yōu)勝劣汰機制發(fā)揮作用，為優(yōu)秀教師的拓寬了選擇和發(fā)展平臺。同時，要完善與教師聘用制度相配套的教師考核辦法和聘用方式，使教師職務聘任的政策杠桿，能真正發(fā)揮調控作用，讓高校教師的才能得到充分發(fā)揮、權益得到合法保障。

3、改革教師編制管理制度。我國正在高校實行崗位管理，嚴格“三定”原則，但應該充分考慮到，在重視編制行政屬性和法規(guī)作用的同時，還要重視編制經(jīng)濟屬性，強化崗位意識和編制管理約束機制，合理編制教師崗位職數(shù)，及時根據(jù)各高校的實際人才需求情況，調整崗位職數(shù)。

4、健全教師考核制度。教師考核制度，直接關系著教師的聘任、晉升、獎懲，進而關系著教師的各種權利的實現(xiàn)。因此，在教師考核制度方面，要積極探索科學、有效的考核方式，把合法性與實效性有機結合起來，把實施管理和調動教師的積極性結合起來，從而實現(xiàn)教師素質提升和權利維護的有機統(tǒng)一。

5、規(guī)范教師職稱評審行為。職稱評定是高校教師職業(yè)生涯中的重要環(huán)節(jié)，與教師的職業(yè)認可度和經(jīng)濟利益密切相關。但我國的教師職稱評審行為不夠規(guī)范。僅僅依照一些部門或地方性規(guī)章，沒有一部由權力機關制定的法律來加以規(guī)范，教師職稱評定的公開、公正、公平無以保障。

6、完善高校章程。高校章程是保證學校工作正常進行而制定的學校管理制度，主要是對辦學宗旨、主要任務、內部管理體制及財務活動等重大的、基本的問題作出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件，是學校自主管理、自律及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)。它是大學的“憲法”。因此，在新的高校章程的制定上，要遵循三個原則：一是合法性原則，要做到內容的合法和程序的合法。二是合理性原則。合理性原則是現(xiàn)代行政法的重要原則之一，也是高校章程制定中應該嚴格遵守的原則。三是權益保障原則。高校章程作為大學的“憲法”，教師和學生使大學的主體，因此高校在制定章程時，要把保護教師和學生的權益作為根本宗旨。

（四）建立教師維權組織

教師維權，可以借鑒行業(yè)（職業(yè)）協(xié)會來維護其合法權益。我國的律師協(xié)會是比較成熟的職業(yè)協(xié)會，借助協(xié)會等維權組織，作為他們維護自身合法權益的重要支援力量。在高校教師中，可以成立教師協(xié)會，通過建立合法組織，探索各種維權方式，讓教師在該組織中，獲取精神上、法律上和專業(yè)上的幫助。教師協(xié)會的職能發(fā)揮上，可以考慮在協(xié)調教師與學校關系、建立完善勞動爭議調解組織以及維護教師合法權方面發(fā)揮作用，通過各種合法制度下的策略或手段為組織成員謀求應有的福利待遇，維護合法權益。

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