江蘇省農機購置補貼政策創(chuàng)新與優(yōu)化探索

朱紅宇

2012年，江蘇省成為全國三個在全省范圍內實施“全價購機、先買后補”“資金縣級結算”“重點機具普惠”等三項措施的創(chuàng)新試點之一，對其政策創(chuàng)新的利弊及對策進行分析，不僅對完善江蘇省農機購置補貼政策具有重要的現實意義，對完善全國農機購置補貼政策也具有極為重要的參考價值。

1 研究背景

近年來，黨中央、國務院以及各級地方政府都高度重視農業(yè)機械化的發(fā)展。2004年以來，在全國范圍內實施的農機購置補貼政策推進了農業(yè)機械化的快速發(fā)展，但政策實施9年來，其深度和廣度都發(fā)生了較大變化。如資金規(guī)模由2004年的7 000萬元增加到2012年的215億元，補貼機具種類由2004年的“六機”擴大到2012年的12大類46個小類180個品目等。隨著農機購置補貼資金規(guī)模的逐年擴大，省級結算工作量成倍增長。為簡化程序，提高效率，使省級農機、財政部門將工作重點轉向監(jiān)督管理，經財政部、農業(yè)部批準，江蘇省2011年在全國率先進行補貼資金結算層級下放到縣的創(chuàng)新試點，2012年率先進行“少數農機品目在省域內滿足所有農民申購需求（重點機具普惠制）”“全價購機后憑發(fā)票領取補貼（全價購機）”的創(chuàng)新試點。

2 江蘇農機購置補貼政策創(chuàng)新內容

農業(yè)部辦公廳、財政部辦公廳《關于印發(fā)〈2012年農業(yè)機械購置補貼實施指導意見〉的通知》（農辦財〔2011〕187號）明確要求，2012年在有條件的地區(qū)開展農機購置補貼創(chuàng)新試點。經農業(yè)部財政部批復同意，江蘇省按照“減少行政權力、加強社會監(jiān)督”的總體思路，開展了農機購置補貼創(chuàng)新試點。試點內容主要包括結算資金層級下放、選擇12種機具滿足省域內所有農民申購需求補貼和實行全價購機憑發(fā)票領取補貼等三項內容，但由于“結算資金層級下放”政策2011年在江蘇已實施，因此，實際上2012年的改革創(chuàng)新內容主要包括“選擇12種機具滿足省域內所有農民申購需求補貼”和“實行全價購機憑發(fā)票領取補貼”兩項內容。根據農辦財〔2011〕187號文件精神，結合江蘇省實際，江蘇省研究制定了《2012年中央和省級財政農機購置補貼實施辦法》，該辦法整體設計安排可歸納為：縮小品目范圍、降低補貼標準、實行全價購機、縣級報賬結算、擴大敞開補貼范圍。該辦法規(guī)定了補貼資金安排原則、實施范圍及補貼資金安排、補貼機具及補貼標準、補貼對象和經銷商的確定、補貼執(zhí)行時間、操作程序、工作職責等內容。

江蘇省2012年農機購置補貼政策創(chuàng)新試點的內容主要有三點：

（1）全價購機，先買后補；

（2）資金縣級結算；

（3）重點機具普惠制。

與之對應的全國其它大多省份的做法是：

（1）差價購機，購買時即享受補貼；

（2）資金省級集中結算；

（3）重點機具補貼指標受限。

其中，第二點是第一點伴生的，從工作量角度考慮，為了保證政策的可行性，全價購機就必須下放資金結算層次到縣級。因此，2012年主要的農機購置補貼制度變革就是：由“差價購機”變?yōu)椤叭珒r購機”，由“有限指標”變?yōu)椤爸攸c機具普惠制”。

3 新政策的實施效果

3.1 新政策各類主體滿意度較高

（1）購機農戶對新政策的認知度、認同度和忠誠度都較高。省農機局2012年的調研數據表明：72%的購機戶了解“差價購機變?yōu)槿珒r購機，補貼資金打入購機者‘一折通’”；31.47%的購機戶了解“普惠補貼機具從3種變成12種”；認為“全價購機比差價購機變差了”或“不清楚兩者孰優(yōu)孰劣”的只占26.3%；對“您對現在國家施行的農機購置補貼政策總體上是個什么態(tài)度”這一問題，選擇“滿意”或“非常滿意”的高達96.99%；對于“是否還會購買享受補貼的農機”這一問題，表示“再也不會購買”和“再購買可能性不大”的只有4.73%；對于“是否向他人因為補貼政策抱怨過”這一問題，表示“抱怨過幾次”或“抱怨過多次”或“經常抱怨”的比例合計僅為6.89%。

（2）縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經銷商、農機企業(yè)等主體對新政策的認知度和認同度也都較高。省農機局2012年的調研數據表明：這幾類主體有96.14%了解“差價購機變?yōu)槿珒r購機，補貼資金打入購機者賬戶”，有79.67%了解“普惠補貼機具從3種變成12種”。

3.2 新政策執(zhí)行基本不走樣

（1）絕大多數購機農戶認為補貼申請按照規(guī)定程序進行。省農機局2012年的調研數據表明：對于“申請過程是否按規(guī)定程序進行”這一問題，選擇“基本按規(guī)定程序進行”或“完全按照規(guī)定程序進行”的比例合計達93.1%。

（2）絕大部分縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經銷商、農機企業(yè)等主體認為補貼工作按照規(guī)定程序進行。省農機局2012年的調研數據表明：對于“所在地的相關主管部門是否嚴格按照2012年中央和省級財政農機購置補貼實施辦法實施”這一問題，選擇“完全嚴格按照該辦法實施”的總體比例高達91.06%，選擇“大部分按照該辦法實施”的比例為8.33%，兩項合計達99.39%。

3.3 政策實施效果較好

（1）經銷商與主管部門利益聯(lián)結打破，經銷商進入新的銷售區(qū)域門檻下降，農機市場競爭變得更加激烈。省農機局2012年的調研數據表明：對于“據您所了解的情況，今年有以下哪些現象”的問題，縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經銷商、農機企業(yè)等主體中，有38.41%選擇了“經銷商與農機部門利益聯(lián)結程度降低”，有32.93%選擇了“同一區(qū)域經銷商數量大大增加”，有31.91%選擇了“農機戶異地購機獲得補貼的比例大大增加”，有29.07%選擇了“經銷商進入新的銷售區(qū)域門檻大大降低”。特別是農機經銷商自己認為“同一區(qū)域經銷商數量大大增加”和“經銷商進入新的銷售區(qū)域門檻大大降低”的比例分別達49.12%和42.11%。

（2）由于新政策導致的市場競爭加劇，價格、質量、服務等替代“與政府關系”成為了新的競爭核心力，經銷商對購機戶的態(tài)度發(fā)生了較大變化。省農機局2012年的調研數據表明：調研購機戶樣本中有59.48%認為經銷商服務態(tài)度變得更好了，認為變得更差的只有5.6%。

（3）全價購機對購機戶造成了一定的資金壓力，但并不嚴重。省農機局2012年的調研數據表明：全價購機雖然會增加農戶暫時的資金壓力，但是影響的群體只有不到購機戶的1/3，認為“有很大幫助，沒有補貼我肯定買不起”的購機戶僅占9.91%；未購機農戶中選擇“打算購買補貼機具，但全價購機后，沒有足夠的資金購買”這一選項的比例也只有4.55%；縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經銷商、農機企業(yè)等主體中，認為2012年“價值5萬元以上的機具銷量有大幅度下降”的比例只有7.93%，其中經銷商和生產企業(yè)贊同該觀點的比例分別僅為8.77%和12.9%。

（4）違規(guī)行為大大減少。省農機局2012年的調研數據表明：2012年，購機農戶認為身邊不存在倒賣補貼機具、套取補貼資金、政府和指定購買特定產品等違規(guī)行為的比例高達80.6%；縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經銷商、農機企業(yè)等主體中，認為“全價購機實施后，套取補貼資金的現象比以前減少”的整體比例高達90.04%，選擇“和以前一樣多，只是換了套取方式”的整體比例為9.35%，選擇“比以前增多了”的只有0.61%。

4 存在問題及原因分析

在新政策實施過程中，個別地區(qū)存在補貼信息公開不夠、補貼資金到位不及時、配套金融扶持政策缺乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼政策落實條件亟待改善等問題。2012年補貼政策實施窗口前移后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農機部門作為購置補貼政策實施主體，起著至關重要的作用。而調研發(fā)現，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農機、財政兩部門機構不全，人員流動性大，缺乏辦公設備，辦公經費緊張，這些都嚴重影響了相關工作人員的積極性和農機購置補貼政策的最終實施效果。

此外，調研中發(fā)現，在小機具的補貼中，雖然補貼額度較低，但補貼程序同樣繁瑣，既增加了農機部門的工作量，又影響了農戶的購機積極性；因此補貼方式、程序應做相應調整。

5 進一步優(yōu)化江蘇省農機購置補貼相關制度的措施

5.1 優(yōu)化實施范圍及補貼資金安排

針對一些地區(qū)反映的因為省級補貼資金分批下?lián)?，而縣級財政資金又不足，不能預先墊付導致補貼工作中斷，從而影響補貼政策的連續(xù)實施和政府聲譽等問題，考慮到一些縣級財政資金墊付困難，今后補貼政策應明確強調“各地不得以省以上財政資金不足為由中斷農機購置補貼工作，補貼資金有缺口的，在審核無誤后及時向省財政廳、省農機局提出正式申請?！辈辉僖罂h級財政墊付補貼資金。同時，不再設置補貼申領的截止時間，當年因為中央農機購置補貼辦法未及時出臺或補貼資金執(zhí)行完畢的原因補貼資金不能及時撥付的滾動到下一年撥付。

5.2 優(yōu)化補貼機具及補貼標準

（1）縮小補貼機具范圍，繼續(xù)堅持普惠制。對補貼機具范圍進行進一步的動態(tài)調整，將非普惠范圍中銷量小、作業(yè)效果不好、補貼資金帶動作用差的機具剔除補貼范圍，對保留在目錄中的機具實行全普惠。

（2）調整補貼標準，禁止累加補貼。對享受財政補貼額度相對較高而且推廣應用水平也較高的機具，降低補助標準。同時，禁止市縣財政對省補機具實行累加補貼，鼓勵市縣將累加補貼資金用于補貼省補目錄外、適合本地特色產業(yè)發(fā)展的小機具。

5.3 優(yōu)化補貼對象和經銷商確定程序

（1）為適應現代農業(yè)生產組織形態(tài)的變化，應研究擴大補貼對象范圍的可行性。一方面，要對原有補貼對象在補貼過程中遇到的身份識別障礙進行破除；另一方面，為了適應現代農業(yè)規(guī)?；?、標準化、專業(yè)化生產的需要，適應現代農業(yè)生產組織形態(tài)的變化，鼓勵農機合作化和規(guī)模化生產經營，要盡快研究將補貼對象擴大到從事農業(yè)生產經驗的非農業(yè)戶口個人、工商企業(yè)等主體的可行性。

（2）取消經銷商銷售區(qū)域劃定，并進一步破除跨縣購機障礙。

5.4 優(yōu)化農機購置補貼操作程序

（1）拓寬農機購置補貼政策告知確認表申領渠道，政策告知確認表蓋章、上交與申請補貼資金同時進行，全面簡化補貼程序。通過在公共場所和經銷商銷售點張貼政策宣傳資料、多渠道提供農機購置補貼政策告知確認表，消除影響補貼申請的條件限制，農戶無需登記注冊，僅在購機后憑政策告知確認表、發(fā)票、人機合影等，按照相關要求申領購機補貼。

（2）強化信息化技術的應用，提高補貼政策執(zhí)行效率和透明度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣級報結算材料時，應實時報送電子檔案。紙質檔案可一月報一次，以減少基層農機人員的往返次數，提高辦事效率。應允許所有人瀏覽各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的購機補貼執(zhí)行進度、補貼對象等非涉密信息或公共信息，條件許可的地方應在辦事大廳設置信息查詢平臺，以便于社會監(jiān)督。

5.5 優(yōu)化農機購置補貼政策運行機制

農機購置補貼既是強農惠農富農政策，也是一項產業(yè)促進政策。各級農機主管部門、財政部門要進一步提高思想認識，加強組織領導，建立工作責任制。要在補貼申請與辦理、公示與核實、監(jiān)管與督查、檔案管理等方面，建立“誰辦理、誰負責，誰核實、誰負責”的責任追究制度。

縣級農機、財政部門是實施農機購置補貼政策的責任主體，應著力加強政策宣傳和培訓、補貼資金計劃安排和結算、信息報送、監(jiān)督檢查等工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農機、財政部門是農機購置補貼政策的操作主體，要著重加強補貼政策宣傳、補貼對象資格審核、補貼機具核實與監(jiān)管、購機信息公示、補貼資金結算審核和補貼檔案管理等工作。

5.6 嚴肅紀律，加強監(jiān)管

各級農機主管部門、財政部門要加強對農機購置補貼工作的監(jiān)管，把國務院“三個嚴禁”和農業(yè)部“四個禁止”“八個不得”及《農業(yè)部關于加快推進農機購置補貼廉政風險防控機制建設的意見》（農機發(fā)〔2011〕4號）等要求落到實處。深入開展農機購置補貼政策落實績效管理工作，建立以結果為導向的監(jiān)測與評價體系，認真完成各項任務指標，并逐級做好延伸績效管理；要注重績效考核評估，及時通報考核結果；要加強對購機者和供貨單位的監(jiān)管，加強對補貼機具的核實。各市、縣財政要確保農機購置補貼資金專款專用，嚴禁挪作他用。

5.7 加強宣傳，做好服務

要提高農機購置補貼政策知曉率，通過報紙、廣播、電視、網絡等渠道，切實加大對農機購置補貼政策的宣傳力度，讓農民了解農機購置補貼政策內容、程序和要求?？h、鄉(xiāng)農機、財政部門要將補貼額一覽表、經銷商名單等補貼政策信息在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示欄張貼上墻，讓農民了解農機購置補貼政策內容、操作程序和要求，為農機購置補貼政策的陽光操作創(chuàng)造環(huán)境?？h級農機部門要把農機購置補貼政策的宣傳與新機具新技術的推廣有機結合起來，努力做到農機購置補貼的規(guī)范實施與完成農機化發(fā)展目標任務相互協(xié)調、相互促進。