淺析跨境人民幣貿(mào)易結(jié)算對外匯管理政策的影響及相關(guān)建議

張愛玲

（國家外匯管理局山西省分局，山西 太原 030001）

近年來，人民幣跨境結(jié)算迅速發(fā)展，并逐步向涉外直接投資、離岸金融市場開放等方面推進(jìn)。人民幣跨境結(jié)算在支持經(jīng)濟(jì)金融對外開放、促進(jìn)對外貿(mào)易穩(wěn)定增長方面發(fā)揮了重要作用，但在目前歐債危機(jī)不斷擴(kuò)散蔓延、進(jìn)出口貿(mào)易利潤降低、境內(nèi)外利率差異較大的背景下，也存在著不少企業(yè)通過人民幣跨境結(jié)算套利的情況，同時(shí)跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算政策與現(xiàn)行外匯管理政策在執(zhí)行中也存在著許多互不銜接的問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)與完善。

一、研究背景：跨境人民幣結(jié)算管理與外匯管理政策差異分析

自我國2009年7月跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)正式啟動(dòng)以來，跨境人民幣結(jié)算范圍與品種不斷擴(kuò)大，跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)快速增長。2011年跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)累計(jì)發(fā)生2.58萬億元，人民幣對外直接投資總額達(dá)1109億元，其中人民幣FDI總額達(dá)907億元?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算對促進(jìn)企業(yè)貿(mào)易便利化起到了一定的積極作用，但由于外匯監(jiān)測體系和跨境人民幣監(jiān)測體系不完善以及外匯管理政策和跨境人民幣管理政策存在差異，給跨境人民幣結(jié)算監(jiān)管帶來了困難，亟需采取有效措施加以解決。

在現(xiàn)行政策環(huán)境下，本外幣跨境結(jié)算監(jiān)管職能分屬人民銀行和外匯局，也就是“本幣歸人民銀行管理、外匯歸外匯局管理”，兩者監(jiān)管思路總體上是一致的。但是，由于我國長期處于外匯管制階段，人民幣管理和外匯管理基本上處于割裂狀態(tài)，本外幣的法規(guī)體系、統(tǒng)計(jì)體系、交易體系、清算體系等都自成一派，互無交集?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算法規(guī)制度很多與外匯管理制度存在沖突，人民幣由于參與了跨境交易而嵌入了現(xiàn)有的涉外收支體系，法規(guī)制度上的沖突就直接造成了監(jiān)管上的沖突。本外幣監(jiān)管的區(qū)別根本上來源于貨幣的不同，即由于貨幣的負(fù)債主體不同而導(dǎo)致的不同。但從跨境交易的角度看，假設(shè)流動(dòng)條件沒有差別，那么對于本幣與外幣的監(jiān)管應(yīng)該趨于一致，特別是在我國當(dāng)前推動(dòng)資本項(xiàng)下自由化以及人民幣國際化進(jìn)程的背景下，本外幣在境內(nèi)外的兌換越來越趨向自由，對于本外幣監(jiān)管的重點(diǎn)在于貨幣在跨境流出入過程中產(chǎn)生的涉及經(jīng)濟(jì)金融安全的利益套取甚至惡意的利益侵害。因此，客觀上本外幣協(xié)調(diào)監(jiān)管首先所面臨的最大問題就是如何將兩個(gè)完全不同的貨幣運(yùn)行體系進(jìn)行有機(jī)整合，面對互相割裂的系統(tǒng)，統(tǒng)一的監(jiān)管框架很難形成。例如，由于兩個(gè)體系互相割裂，往往出現(xiàn)當(dāng)涉嫌可疑交易的外幣兌換成本幣或轉(zhuǎn)存或提現(xiàn)或進(jìn)行再交易時(shí)，外匯部門的相關(guān)檢查進(jìn)程戛然而止，在缺乏本幣監(jiān)管體系的有效支撐下難以進(jìn)一步深入查處。

二、跨境人民幣結(jié)算監(jiān)管面臨的問題

隨著跨境人民幣業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這種同業(yè)務(wù)、不同幣種、兩種監(jiān)管要求的模式不可避免地帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。除了微觀操作方面的，本外幣監(jiān)管差異所帶來的問題更重要的在于難以對監(jiān)管目標(biāo)和政策的統(tǒng)一形成有效輔助。主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

（一）兩者監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)不一致、不配套

人民幣跨境結(jié)算主要通過跨境人民幣收付信息管理系統(tǒng)（簡稱RCPMIS系統(tǒng)）進(jìn)行業(yè)務(wù)管理。與人民幣跨境結(jié)算相關(guān)的人民幣同業(yè)往來、報(bào)關(guān)、收付、出口人民幣資金留存境外、貿(mào)易項(xiàng)下人民幣對外負(fù)債、銀行人民幣保函等均需要銀行在RCPMIS系統(tǒng)進(jìn)行信息登記、報(bào)送。外匯管理則通過國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)系統(tǒng)、外匯賬戶管理系統(tǒng)、外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)、直接投資外匯業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、結(jié)售匯系統(tǒng)等進(jìn)行信息的采集和監(jiān)管。由于本外幣管理職能部門和監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)不一致，決定了兩者在具體政策操作方面必然存在差異。RCPMIS系統(tǒng)和外匯局的各系統(tǒng)分別進(jìn)行操作，各系統(tǒng)在開發(fā)理念、功能需求、系統(tǒng)設(shè)置等方面存在不配套性，客觀上給政策套利行為提供了空間。

（二）兩者貿(mào)易投資便利程度不一致

在具體制度設(shè)計(jì)上，人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算監(jiān)管相對于外匯管理更為寬松、便利。在賬戶管理方面，人民幣跨境結(jié)算賬戶視同境內(nèi)人民幣結(jié)算賬戶管理，不區(qū)分資金用途，無論用于跨境貿(mào)易、其他經(jīng)常項(xiàng)目還是資本項(xiàng)目的人民幣收支均可使用同一賬戶；而外匯賬戶區(qū)分經(jīng)常賬戶和資本賬戶按用途分類管理。在資金用途管理方面，跨境人民幣資金境內(nèi)用途不受限。跨境貿(mào)易人民幣資金匯入后，即可直接進(jìn)入人民幣結(jié)算賬戶，進(jìn)入人民幣結(jié)算賬戶之后的資金用途不受限制。而外匯在境內(nèi)不能自由流通，外匯管理部門對進(jìn)入外匯賬戶的外匯資金通過匯兌環(huán)節(jié)對其結(jié)匯后的用途進(jìn)行監(jiān)測，如資本金結(jié)匯實(shí)行支付結(jié)匯制管理，外債提款結(jié)匯需要登記核準(zhǔn)等，個(gè)人結(jié)售匯實(shí)行年度限額管理并嚴(yán)格控制分拆結(jié)售匯行為。

（三）資金流動(dòng)性管理不一致，使跨境資金流動(dòng)監(jiān)管效率大打折扣

跨境資金流動(dòng)數(shù)據(jù)的割裂使監(jiān)管部門無法對貨物流與資金流進(jìn)行有效的比對與監(jiān)管，不利于了解與掌握跨境資金流動(dòng)全貌，監(jiān)管效率與有效性大打折扣。譬如：交叉幣種業(yè)務(wù)不易監(jiān)督管理?？缇橙嗣駧艠I(yè)務(wù)推出后，企業(yè)以交叉幣種方式辦理進(jìn)出口業(yè)務(wù)，如以外匯報(bào)關(guān)而以人民幣對外支付，將增加外匯管理系統(tǒng)的貿(mào)易收付匯系統(tǒng)中進(jìn)口報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)；反之，將增加出口收結(jié)匯系統(tǒng)中企業(yè)可收匯額度，從而對外匯管理貿(mào)易收付匯總量核查的準(zhǔn)確性造成較大影響，導(dǎo)致貿(mào)易總量偏離度的加大。

（四）貿(mào)易真實(shí)性審查要求不一致，給異常資金流入創(chuàng)造了缺口。由于本外幣結(jié)算在貿(mào)易真實(shí)性審查方面采用兩套系統(tǒng)，在發(fā)生報(bào)關(guān)計(jì)價(jià)環(huán)節(jié)與實(shí)際結(jié)算環(huán)節(jié)幣種錯(cuò)配的情形下，易形成監(jiān)管“盲點(diǎn)”，增加外匯局、銀行和企業(yè)的工作量，弱化外匯管理主體監(jiān)管的效果。如企業(yè)以外幣報(bào)關(guān)人民幣結(jié)算，海關(guān)電子口岸系統(tǒng)會(huì)向相關(guān)外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)導(dǎo)入報(bào)關(guān)信息，而企業(yè)進(jìn)行人民幣結(jié)算時(shí)，銀行又可依據(jù)企業(yè)提供的報(bào)關(guān)單將報(bào)關(guān)信息錄入RCMPIS系統(tǒng)，如此造成外幣監(jiān)管平臺(tái)中虛增貨物流數(shù)據(jù)，需要外匯管理部門按照出口企業(yè)報(bào)告在外匯監(jiān)管系統(tǒng)予以刪除并通知銀行，增加了三方工作量；若企業(yè)未主動(dòng)報(bào)告，有可能出現(xiàn)企業(yè)利用虛增的貨物流信息，進(jìn)行外幣資金多收付。企業(yè)以人民幣報(bào)關(guān)外幣結(jié)算的情形下，海關(guān)電子口岸系統(tǒng)會(huì)向RCPMIS導(dǎo)入海關(guān)報(bào)關(guān)信息，若企業(yè)和銀行未及時(shí)向外匯局報(bào)告，加大企業(yè)總量核查不匹配程度，也可能為不法企業(yè)利用兩個(gè)監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行重復(fù)收付款制造機(jī)會(huì)。

（五）本外幣結(jié)算模式的差異影響國際收支申報(bào)數(shù)據(jù)質(zhì)量

由于跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)不同于外匯結(jié)算，其匯路通過人民銀行大額支付系統(tǒng)完成，直接進(jìn)入客戶賬戶，銀行只能人工逐筆識(shí)別跨境人民幣收支業(yè)務(wù)并手工錄入國際收支申報(bào)系統(tǒng)，易出現(xiàn)漏申報(bào)現(xiàn)象。而國際收支申報(bào)系統(tǒng)和人民銀行RCPMIS系統(tǒng)中的資金流數(shù)據(jù)無法共享，使得外匯局在對此類業(yè)務(wù)進(jìn)行國際收支現(xiàn)場核查時(shí)，對數(shù)據(jù)的比對難以進(jìn)行，缺乏行之有效的檢查程序和方法。金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)申報(bào)規(guī)則不同，RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)入相對國際收支申報(bào)系統(tǒng)滯后，為國際收支核查數(shù)據(jù)比對造成技術(shù)難度。

三、解決思路和相關(guān)建議

在當(dāng)前階段，涉外經(jīng)濟(jì)和跨境人民幣形勢的發(fā)展面臨許多復(fù)雜的不確定因素。為盡可能減小本外幣政策差異對外匯管理的不利影響，進(jìn)一步推動(dòng)跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對異?？缇沉鲃?dòng)的監(jiān)管，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，特提出以下政策建議：

（一）完善跨境人民幣相關(guān)的信息共享和監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建以跨境交易參與者為主體的本外幣協(xié)調(diào)監(jiān)管框架

外匯局與人民銀行應(yīng)加強(qiáng)溝通與合作，建成一個(gè)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，增進(jìn)與經(jīng)貿(mào)、工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門的聯(lián)系與合作，實(shí)現(xiàn)跨境人民幣信息和數(shù)據(jù)共享。一是針對跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，建立起一整套系統(tǒng)的資金監(jiān)管制度，對各環(huán)節(jié)的跨境人民幣資金流動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)測。二是明確外匯局對跨境人民幣資金的管理和檢查權(quán)限，避免監(jiān)管盲區(qū)。三是做好“推改革”與“控風(fēng)險(xiǎn)”的措施配套，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、操作指南等業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，遏制跨境人民幣結(jié)算中的投機(jī)套利活動(dòng)。四是協(xié)調(diào)好跨境人民幣結(jié)算管理與外匯管理政策，積極研究在資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程中，人民幣跨境投融資行為對外匯收支的影響，統(tǒng)籌制定管理措施?？傮w來說，以國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)和跨境交易的真實(shí)性為監(jiān)管目的，不論跨境交易使用外匯還是人民幣，對其實(shí)行主體監(jiān)管。

（二）加強(qiáng)跨境本外幣一體化管理，堵塞監(jiān)管漏洞

一是加強(qiáng)本外幣真實(shí)性審核平臺(tái)的信息共享，梳堵本外幣真實(shí)性審核平臺(tái)差異產(chǎn)生的監(jiān)管漏洞。人民銀行、外匯局和各銀行應(yīng)加強(qiáng)信息共享、業(yè)務(wù)溝通和事后跟蹤監(jiān)測。要求各銀行或外匯局在為企業(yè)辦理本外幣結(jié)算業(yè)務(wù)前，均要通過系統(tǒng)核實(shí)企業(yè)報(bào)關(guān)單是否存在重復(fù)收款情況。也可建立外匯局系統(tǒng)與RCPMIS系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一平臺(tái)，徹底梳堵重復(fù)收匯（款）漏洞，實(shí)現(xiàn)本外幣監(jiān)管一體化。二是建立RCPMIS系統(tǒng)與相關(guān)外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交流機(jī)制，確保相關(guān)信息完整性、真實(shí)性與準(zhǔn)確性。通過加強(qiáng)外匯金宏系統(tǒng)與人民銀行RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的核對機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民幣國際收支數(shù)據(jù)比對以達(dá)到核查目的。

（三）建立人民幣結(jié)算產(chǎn)品審核備案制，防止銀行利用產(chǎn)品創(chuàng)新規(guī)避管理

一是建立結(jié)算產(chǎn)品報(bào)備制度。銀行在推出新的人民幣表外融資產(chǎn)品之前，除向銀監(jiān)會(huì)報(bào)備外，也要向人民銀行進(jìn)行報(bào)備，使人民銀行對各產(chǎn)品的業(yè)務(wù)流程、范圍、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)、資金流動(dòng)特征等進(jìn)行全面的掌握，并進(jìn)行梳理和評估，在此基礎(chǔ)上建立銀行表外融資業(yè)務(wù)監(jiān)測制度。二是持續(xù)完善監(jiān)控指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債管理的動(dòng)態(tài)預(yù)警。人民幣資金跨境產(chǎn)品創(chuàng)新是一個(gè)涉及到多方面因素和環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，要建立對全過程跟蹤管理的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。對于開發(fā)或試行中的人民幣資金跨境產(chǎn)品，應(yīng)由專門小組定期校正產(chǎn)品創(chuàng)新業(yè)務(wù)和資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目變動(dòng)的關(guān)鍵模型、假設(shè)條件和模型參數(shù)，擬定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，最大限度減輕金融產(chǎn)品創(chuàng)新可能產(chǎn)生的負(fù)面影響；對于相對成熟的人民幣資金跨境產(chǎn)品業(yè)務(wù)流程，應(yīng)該針對每個(gè)環(huán)節(jié)、步驟細(xì)致地進(jìn)行分析，根據(jù)不確定性的大小、危害性的嚴(yán)重程度等，明確關(guān)鍵的業(yè)務(wù)、程序、人員和崗位，確定風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵點(diǎn)，并制定措施重點(diǎn)管控風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和現(xiàn)場檢查，推進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)均衡發(fā)展

一是加強(qiáng)對國內(nèi)銀行在境內(nèi)外系統(tǒng)內(nèi)有償調(diào)撥資金的管理，強(qiáng)化境外人民幣的流動(dòng)監(jiān)測機(jī)制。根據(jù)銀行信貸擴(kuò)張速度及社會(huì)融資總量，合理引導(dǎo)境外人民幣回流的節(jié)奏和規(guī)模。二是擴(kuò)大人民幣流出渠道，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣境外直接投資、對外債務(wù)等資本項(xiàng)下業(yè)務(wù)均衡發(fā)展。此外，應(yīng)定期開展跨境人民幣業(yè)務(wù)開辦情況的現(xiàn)場檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行歸納總結(jié)，探索解決方法，提出有效的政策建議。三是加強(qiáng)貿(mào)易人民幣資金收付的流動(dòng)監(jiān)測和預(yù)警工作。建立異常資金流動(dòng)監(jiān)測指標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注人民幣資金收付明顯不匹配、收支規(guī)模異常波動(dòng)的企業(yè)，結(jié)合貿(mào)易進(jìn)口付匯改革制度，對企業(yè)實(shí)行分類監(jiān)管。四是在推進(jìn)跨境人民幣交易的同時(shí)，急需建立相應(yīng)的對違規(guī)資金的處罰辦法。否則，即使發(fā)現(xiàn)了違法違規(guī)行為，也會(huì)因?yàn)槿狈φ咭罁?jù)而無法進(jìn)行相應(yīng)的檢查處罰工作，無法對異常資金形成打擊。

（五）健全外債統(tǒng)計(jì)制度，形成對跨境人民幣的系統(tǒng)管理體系

不分外債幣種，只要構(gòu)成對外負(fù)債都納入我國外債管理范圍。將人民幣貿(mào)易融資產(chǎn)品、人民幣貿(mào)易信貸、境外機(jī)構(gòu)人民幣負(fù)債等人民幣形式的對外負(fù)債，統(tǒng)一納入外債統(tǒng)計(jì)范疇，以便于準(zhǔn)確掌握外債數(shù)據(jù)，防范跨境資金流動(dòng)帶來的國家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在完善人民幣貿(mào)易信貸統(tǒng)計(jì)方面，可通過細(xì)化分幣種的貿(mào)易信貸調(diào)查項(xiàng)目，或?qū)崿F(xiàn)與RCPMIS系統(tǒng)中人民幣貿(mào)易信貸數(shù)據(jù)共享。明確“擦邊球”外債、投資性公司的人民幣再投資管理辦法。投資性公司的人民幣再投資問題由于涉及到實(shí)際操作，建議盡管出臺(tái)相關(guān)操作規(guī)程。

（六）加大對跨境人民幣資金的分析研判力度，將其作為跨境資金監(jiān)測的重要組成部分

跨境人民幣交易使得企業(yè)在經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目交易下資金的選擇性增加，內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)安排更為靈活。為掌握跨境資金流動(dòng)的動(dòng)向、企業(yè)內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)如何配置以及銀行在跨境資金流動(dòng)所起到的作用，就需要外匯局對整個(gè)跨境資金流動(dòng)進(jìn)行更加全面、深入的監(jiān)測和分析?？纱_定若干家重點(diǎn)企業(yè)，對企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、外貿(mào)等情況跟蹤監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法資金流動(dòng)苗頭。對業(yè)務(wù)數(shù)量不斷增長、操作手法不透明的企業(yè)，適時(shí)開展專項(xiàng)檢查，及時(shí)打擊非法資金流動(dòng)行為。同時(shí)，在直接投資管理系統(tǒng)中增加人民幣資本金的備案功能，要求銀行對企業(yè)人民幣資本金的支付使用進(jìn)行備案登記。同樣，對外債管理系統(tǒng)進(jìn)行升級，增加銀行端系統(tǒng)，要求銀行對于所有外債資金的使用均反饋給外匯局，以為外匯局非現(xiàn)場核查提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（七）完善人民幣跨境流通的制度建設(shè)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系

建立一套統(tǒng)一規(guī)范的結(jié)算管理規(guī)章制度，統(tǒng)一對銀行的內(nèi)控要求，統(tǒng)一結(jié)算工具、結(jié)算流程等相關(guān)操作要求，從源頭上控制結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。明確對不正當(dāng)競爭行為的制裁依據(jù)，防止開辦銀行為了拓展業(yè)務(wù)而不顧客戶準(zhǔn)入條件和結(jié)算條件等違規(guī)經(jīng)營和惡意競爭行為的發(fā)生，引導(dǎo)商業(yè)銀行公平合法競爭，使監(jiān)管者有監(jiān)管依據(jù)，執(zhí)行者有規(guī)范依據(jù)。人民銀行等國內(nèi)相關(guān)部門應(yīng)與境外銀行加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，及時(shí)了解和掌握人民幣在境外流動(dòng)、兌換和沉淀量的信息，通過與境外銀行的協(xié)作與代理關(guān)系，對人民幣進(jìn)出境和在境外流通進(jìn)行監(jiān)控、疏導(dǎo)和利用。

（八）搭建以支付結(jié)算體系為核心的金融服務(wù)平臺(tái)，完善金融服務(wù)功能

人民銀行應(yīng)充分利用國內(nèi)人民幣支付結(jié)算平臺(tái)，與周邊國家協(xié)商構(gòu)建人民幣跨境結(jié)算支付體系的具體做法，搭建一個(gè)跨境金融結(jié)算服務(wù)平臺(tái)和一個(gè)跨境金融信息交流平臺(tái)。積極推動(dòng)電子支付工具的延伸運(yùn)用，建立高效、便捷的銀行支付網(wǎng)絡(luò)，疏通境內(nèi)外銀行之間安全、便捷、合法的結(jié)算渠道，提升正規(guī)金融跨境結(jié)算的競爭力，降低人民幣境外的金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門還應(yīng)積極創(chuàng)造條件，通過多種方式提升金融服務(wù)質(zhì)量和水平，滿足人民幣貿(mào)易結(jié)算的需求。