淺析海關(guān)行政執(zhí)法中的依法行政原則

蘆 琳

（山西國際商務職業(yè)學院，山西 太原 030031）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，國家行政機關(guān)的職權(quán)范圍也大范圍地擴張，行政權(quán)力的急劇膨脹導致其觸角觸及的范圍也隨之擴展并且已經(jīng)深入到我們普通人生活的方方面面。我國現(xiàn)階段正處于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變的大變革時期。變革的過程是艱辛而漫長的，在這一過程中對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約就成為了極其必要和迫切的。對于國家重要的行政機關(guān)之一的海關(guān)應如何提升自己在海關(guān)行政相對人面前的公信力，實現(xiàn)依法行政、責權(quán)對等就是本文重點討論的內(nèi)容。海關(guān)在依法行政方面表現(xiàn)出不少問題，本文結(jié)合海關(guān)現(xiàn)實行政執(zhí)法現(xiàn)狀，剖析了目前海關(guān)行使行政權(quán)中依法行政原則適用不盡如人意的原因，最后就如何有效實現(xiàn)在海關(guān)行政執(zhí)法中更好地實現(xiàn)依法行政原則做了論述。

一、依法行政

胡錦濤總書記指出，全面推進依法行政、弘揚社會主義法治精神，是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是推動科學發(fā)展、促進社會和諧的必然要求。依法行政是依法治國建設(shè)對行政機關(guān)提出的根本要求，是行政機關(guān)在行使權(quán)力的過程中的基本準則，是維護行政機關(guān)形象，贏得公眾信任的保障。所謂依法行政是在行政機關(guān)的憲法地位和行政權(quán)的來源方面所做的表述。根據(jù)中華人民共和國憲法的規(guī)定，行政機關(guān)由國家權(quán)力機關(guān)選舉任命產(chǎn)生，屬于國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。國家權(quán)力機關(guān)最基本的意志表達途徑就是制定法律，而國家執(zhí)行機關(guān)的任務就是執(zhí)行法律，因此行政機關(guān)的執(zhí)行法律行為就必須在法律的授權(quán)范圍內(nèi)依法進行。依法行政是現(xiàn)代政治文明的最重要標志。貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國執(zhí)政的理念和方式的革命性變革。更具現(xiàn)實積極意義的是：依法行政是從根源上遏制腐敗的根本性方法。腐敗既是歷史的產(chǎn)物也是現(xiàn)實的產(chǎn)物。我國封建社會的歷史和中國共產(chǎn)黨90年的經(jīng)驗告訴我們：沒有制約的權(quán)利及其容易被個別人或小團體濫用，最終導致政權(quán)的旁落或國家的動蕩不安。依法行政本質(zhì)上就是運用一套科學嚴密的法律規(guī)范規(guī)制權(quán)力的運行，讓權(quán)力的運行透明、規(guī)范并且科學，一旦權(quán)力超出法律的框架或范圍就會有相應的懲治措施來懲戒違規(guī)行為主體，實現(xiàn)對權(quán)力運行的事前規(guī)范、事中制約和事后懲治，因此依法行政對于反腐的重要性可見一斑。

二、海關(guān)依法行政原則適用存在的問題

（一）法律體系構(gòu)建不夠完善

首先，法律的制定缺乏協(xié)調(diào)，立法工作滯后的問題仍然沒有得到解決。這主要體現(xiàn)在國務院與海關(guān)總署、海關(guān)總署與各直屬和隸屬海關(guān)在制定相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章的過程中缺乏溝通和協(xié)調(diào)，導致規(guī)范性文件的銜接、互補性差，甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。這直接導致執(zhí)法工作的難度加大，對同一問題不同部門的處理是存在較大差異的，并且還有可能出現(xiàn)職責不明的問題，導致問題不是大家都來處理就是沒有人處理，最后是問題無法得到妥善的解決，損害了國家行政機關(guān)的形象和政府行政的公信力。其次，上位法的規(guī)定過于粗略，缺乏可操作性，導致下位法無權(quán)制定相關(guān)配套規(guī)范性文件，最后的結(jié)果就是該上位法成了費時費力后的漂亮擺設(shè)。再次，各級海關(guān)在行政執(zhí)法的過程中仍然存在大量不受限制的自由裁量權(quán)，極其容易為腐敗埋下隱患。最后，我國行政法律制度不健全的問題也深深影響著海關(guān)系統(tǒng)的立法執(zhí)法工作。行政機關(guān)執(zhí)法長期重實體輕程序的思想，極大地損害了行政機關(guān)的公信力和程序法的立法步伐，嚴重阻礙了依法行政原則的實施。

（二）海關(guān)公務人員執(zhí)法意識沒有完全轉(zhuǎn)變

我國的歷史造就了我國行政機關(guān)普遍的官本位的思想，行政機關(guān)的工作人員法治意識淡薄，執(zhí)法不夠嚴謹，越權(quán)執(zhí)法的情況屢見不鮮。在行政執(zhí)法的過程中，屢屢出現(xiàn)“人治”高于“法治”的現(xiàn)象。這樣就造成了權(quán)力得不到應有的規(guī)范，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象就會發(fā)生，官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、濫用行政權(quán)力的腐敗案件就會不斷發(fā)生。海關(guān)由于享有法律賦予的行政權(quán)力，具有了天然的優(yōu)勢地位，這也為一些官員搞政績工程漠視人民福祉和公眾利益創(chuàng)造了條件，最終的結(jié)果就是相對人對海關(guān)的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

（三）權(quán)力在行使過程中仍缺乏有力的監(jiān)督

海關(guān)的業(yè)務特點使其具有很強的專業(yè)性，致使對海關(guān)的監(jiān)督要比其他行政機關(guān)的難度大很多。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然會被濫用，海關(guān)在內(nèi)部監(jiān)督機制上由于受復雜情況和關(guān)系等因素的影響，監(jiān)督力度沒有達到預期的效果，仍然存在很多亟待改進的方面，尤其在當前海關(guān)業(yè)務信息化的背景下如何對相互關(guān)聯(lián)又相互獨立的業(yè)務流程進行有效的監(jiān)督值得深入的探討。另外，除了內(nèi)部監(jiān)督，如何加大外部監(jiān)督，也是保證海關(guān)依法行政的一個重要方面。海關(guān)現(xiàn)行的行政執(zhí)法監(jiān)督體系并不能滿足對行政權(quán)力的監(jiān)督需要。溫家寶曾指出“權(quán)力過于集中而又得不到有效監(jiān)督，是各種腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生蔓延的重要原因。必須把加強監(jiān)督制約權(quán)力的制度建設(shè)擺在突出位置。這是從源頭上防治腐敗的重要保證?！?/p>

對于海關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督除了法律規(guī)定的人大監(jiān)督、國務院監(jiān)督外，針對現(xiàn)階段的現(xiàn)實情況，發(fā)掘更直接、更見實效的監(jiān)督方式顯得尤為重要。因為實踐中各級人大及其常委會的監(jiān)督多流于形式，實際效果并不理想；行政相對人的監(jiān)督名不副實，監(jiān)督的效力很低。并且監(jiān)督的機制還存在很多缺陷，經(jīng)常會出現(xiàn)同為“運動員和裁判員”的情況。

（四）基層執(zhí)法重實體輕程序的問題嚴重

海關(guān)基層機關(guān)行政執(zhí)法是否公開公平公正地依法行政，直接關(guān)系到行政相對人合法權(quán)益的保障和海關(guān)的法制建設(shè)，更關(guān)系到我國建設(shè)社會主義法治國家方略的實現(xiàn)，也影響到我黨和政府在人民心中的威信和形象。基層海關(guān)由于人員不足、人員素質(zhì)差異等原因，在實際執(zhí)法的過程中只重執(zhí)法結(jié)果，輕視執(zhí)法過程的問題一直比較突出。

三、完善海關(guān)依法行政的對策

海關(guān)行政執(zhí)法能否保證公開、公平和公正地原則依法行政，最直接的關(guān)系到行政相對人的合法權(quán)益，并直接影響法治型海關(guān)的建設(shè)，更關(guān)系到依法治國建設(shè)和社會主義法治國家方略的實現(xiàn)。海關(guān)行政執(zhí)法是否依法行政，對建設(shè)和諧社會有著深遠的意義。

（一）健全完善海關(guān)行政法律制度，是依法行政的必要條件

制度建設(shè)對于提高海關(guān)行政權(quán)力實施的效果和預防腐敗有著極其重要的作用。第一，提高現(xiàn)有體制下海關(guān)行政立法的質(zhì)量。避免立法上的管轄空白和相互交叉問題，系統(tǒng)地整理現(xiàn)有海關(guān)行政法律規(guī)范，明確各權(quán)力主體的職責范圍和權(quán)力界限，鏟除權(quán)力濫用的土壤。誠如胡錦濤總書記所強調(diào)的：“全面推進依法行政，要認真落實依法治國基本方略，以建設(shè)法治政府為目標，以事關(guān)依法行政全局的體制機制創(chuàng)新為突破口，以增強領(lǐng)導干部依法行政意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運行、保證法律法規(guī)嚴格執(zhí)行為著力點，為保障經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大作用?！敝挥袕母旧贤晟平∪撕ｊP(guān)的行政法律體系，才能真正有效地依法行政，才為海關(guān)的依法行政創(chuàng)造了可能。第二，完善配套的法律解釋制度和合理的實施系統(tǒng)及科學的審查監(jiān)督機制。光有了高質(zhì)量的立法，如果得不到有效的實施也是枉然，因此對于立法的解釋工作就顯得尤為重要，海關(guān)總署作為海關(guān)系統(tǒng)的最高行政機關(guān)在法律的解釋方面應負有更加重要的責任，應保證完善后的法律規(guī)范得以真正落實。

（二）弘揚法治精神，提高海關(guān)關(guān)員依法行政的自覺性

我們都學習過物質(zhì)與意識的關(guān)系，知道物質(zhì)是第一性的，意識是第二性的，也清楚物質(zhì)決定意識，意識對物質(zhì)具有能動的反作用。在依法行政中將“法治”精神全面地落實，深深植根于行政人員的頭腦中，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，才是從根源上遏制權(quán)力被濫用。對于各級海關(guān)來講，權(quán)力和責任是高度統(tǒng)一的。海關(guān)做出的行政行為既是行使權(quán)力的過程也是履行職能承擔責任的過程。海關(guān)公務人員要牢固樹立“職責本位”的觀念，切實回應行政相對人的各種正當訴求，做到履職盡責。要將業(yè)務知識學習納入議事日程，并且把業(yè)務知識學習與考核、福利等方面進行掛鉤，最大限度地調(diào)動和激勵海關(guān)行政執(zhí)法主體的學習積極性，滿足服務型海關(guān)建設(shè)的需要。

（三）強化監(jiān)督機制，提高海關(guān)依法行政的能力

按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，我國逐步建立健全了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，積極推進權(quán)力運行程序化和公開透明化，并加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督等方面的力度，且已經(jīng)取得長足的進步。我國現(xiàn)階段已經(jīng)初步形成中國特色的權(quán)力監(jiān)督體系包括：權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、審判機關(guān)的監(jiān)督、檢察機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論以及人民群眾、各民主黨派、社會團體等方面的社會監(jiān)督。但由于行政違法難以追究或行政處罰不合理等問題，這些監(jiān)督在實際工作中的乏力也是眾所周知的。因此，筆者認為要針對不同的監(jiān)督主體采取不同的方法。首先，更加準確地制定人大監(jiān)督中切實可行的法律規(guī)范，使監(jiān)督的對象、內(nèi)容及程序和后果更加清晰，有較強的可操作性，這樣就可以保證人大的監(jiān)督能夠有效地落實。其次，重視輿論和群眾的監(jiān)督，從2013年4月19日開始實施的門戶網(wǎng)站“網(wǎng)絡舉報監(jiān)督專區(qū)”措施，就是一項很具有操作性的嘗試，但是在這個過程中群眾的監(jiān)督質(zhì)量、人身權(quán)益如何保證，以及受理機關(guān)的處理結(jié)果是否能夠做到依法及時地向社會公布仍需我們拭目以待。

（四）進一步明確程序正當?shù)闹匾?，將?quán)力關(guān)進制度的籠子里

法治進程的實踐已經(jīng)證明了程序的正義是保障實體正義的關(guān)鍵，也是保障行政效率和行政公信力的關(guān)鍵所在。因此我們必須將程序的合法性放在與實體合法性同等重要的位置上。這就要求海關(guān)及其工作人員應該在日常工作中形成一套以業(yè)務流程為主線，兼顧海關(guān)工作操作系統(tǒng)的，按照崗位設(shè)置的業(yè)務標準。只有規(guī)范作業(yè)，將工作職責、操作流程、技能方法等落實到每個環(huán)節(jié)上才能最大限度避免海關(guān)在不同區(qū)域執(zhí)法程序出現(xiàn)較大差異的問題。

另外，加強對海關(guān)公務員的法制培訓，堅持領(lǐng)導干部和普通干部定期學習定期考核制度，并且將考核和部門考評、個人績效考核相掛鉤。及時總結(jié)一段時間內(nèi)的考核情況，交流經(jīng)驗，查找問題，明確改進措施。并且對依法行政工作先進的海關(guān)和個人進行表彰，不斷地提高海關(guān)人員的法治意識，保證中國海關(guān)在監(jiān)管、人力資源增加極其有限的情況下，加快改革創(chuàng)新步伐，優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務，不斷提高便利化服務水平。

[1]孟楊.海關(guān)法律概論[M].北京:中國海關(guān)出版社，2008.

[2]吳高慶，齊培君.全面推進依法行政是反腐倡廉的重要保障——建黨90年來反腐倡廉的基本經(jīng)驗[J].廉政文化研究，2012，（2）.

[3]溫家寶.推進廉政和反腐敗制度建設(shè)加強對權(quán)力監(jiān)督制約[EB/OL].[2011-08-10].http//politics.people.com.cn/GB/1026/7044005.html.