綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下的金融監(jiān)管變革研究

武 鈺 趙 然

金融綜合化經(jīng)營(yíng)是國(guó)際金融業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)。加入WTO后，隨著全能型外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度成了國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的嚴(yán)重桎梏，綜合經(jīng)營(yíng)成為我國(guó)金融發(fā)展的內(nèi)在需求。我國(guó)雖未明確調(diào)整“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制，但隨著綜合經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的積極穩(wěn)步推進(jìn)，加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管已成為完善金融監(jiān)管體系的共識(shí)，本文通過(guò)比較研究國(guó)際金融監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)金融監(jiān)管問(wèn)題，探索我國(guó)的金融監(jiān)管變革需求，試對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下我國(guó)金融監(jiān)管變革問(wèn)題做深入研究。

一、綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下國(guó)際金融監(jiān)管的改革經(jīng)驗(yàn)分析

世界各國(guó)的金融監(jiān)管模式各有特色，多數(shù)國(guó)家對(duì)銀行業(yè)采取單獨(dú)監(jiān)管，其金融監(jiān)管模式大致可分3類:1.多重機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管，通常由兩個(gè)或兩個(gè)以上多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對(duì)金融機(jī)構(gòu)按照業(yè)務(wù)類型進(jìn)行監(jiān)管，如美國(guó)的“雙線多頭”“傘”式監(jiān)管;2.單一全能機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，即由一家全能監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)的各類金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，如英國(guó)金融服務(wù)局、意大利銀行、荷蘭銀行、比利時(shí)銀行委員會(huì)、日本金融監(jiān)督廳、新加坡貨幣管理局、印度儲(chǔ)備銀行等;3.建立在協(xié)調(diào)制下的分業(yè)監(jiān)管，即在保持各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，促進(jìn)監(jiān)管合作，實(shí)現(xiàn)綜合性監(jiān)管。

(一)多重機(jī)構(gòu)，分業(yè)監(jiān)管——美國(guó)“雙線多頭”的“傘”式監(jiān)管

1.次貸危機(jī)前美國(guó)的金融監(jiān)管

美國(guó)1999年通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，打破了金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)堅(jiān)冰，宣告正式實(shí)行金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)。在允許金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，該法案還對(duì)傳統(tǒng)的金融監(jiān)管框架進(jìn)行了改革。規(guī)定聯(lián)邦儲(chǔ)備體系(FED)作為上層綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是“傘”式監(jiān)管人。法案規(guī)定各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融服務(wù)功能不同歸口監(jiān)管。對(duì)金融控股公司，由聯(lián)邦儲(chǔ)備體系對(duì)其全部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施整體性綜合監(jiān)管，并對(duì)涉及銀行、證券、保險(xiǎn)等限制性監(jiān)管事務(wù)時(shí)，享有必要情況下的裁決權(quán)。聯(lián)邦儲(chǔ)備體系作為“傘”式監(jiān)管人，應(yīng)與按職能劃分的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)互通信息，加強(qiáng)綜合監(jiān)管者與分業(yè)監(jiān)管者之間的聯(lián)系與合作。由此建立了金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)下，混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的“雙線多頭”“傘”式監(jiān)管①。(1)銀行的監(jiān)管。聯(lián)邦儲(chǔ)備體系(FED)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)三大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和分設(shè)在50個(gè)州的銀行廳共同實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，即任何一家美國(guó)銀行均受兩家或兩家以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。其中，聯(lián)邦儲(chǔ)備體系負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，對(duì)會(huì)員銀行和銀行控股公司進(jìn)行監(jiān)管;貨幣監(jiān)理署對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，主要對(duì)銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管;聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在為商業(yè)銀行的存款提供保險(xiǎn)的同時(shí)，也行使一定的監(jiān)管職能。中央與地方的監(jiān)管職能劃分，則以銀行注冊(cè)為劃分依據(jù)，各州和聯(lián)邦分別對(duì)在州和聯(lián)邦注冊(cè)的銀行進(jìn)行監(jiān)管。(2)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。根據(jù)分業(yè)原則，對(duì)保險(xiǎn)、證券、基金、期貨等非銀行金融機(jī)構(gòu)分別由證券監(jiān)督委員會(huì)(SEC)、聯(lián)邦保險(xiǎn)署(SIC)及期貨交易委員會(huì)(CFFC)監(jiān)管。(3)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管。法案規(guī)定由聯(lián)邦儲(chǔ)備體系負(fù)責(zé)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的審定，證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)創(chuàng)新證券產(chǎn)品的審定，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品的審定。

2.美國(guó)金融監(jiān)管的變革

混業(yè)經(jīng)營(yíng)下分業(yè)監(jiān)管的“雙線多頭”的“傘”式監(jiān)管體制，造成美國(guó)金融監(jiān)管的錯(cuò)位與滯后，且其監(jiān)管體系機(jī)構(gòu)眾多，權(quán)力分散，監(jiān)管職能重疊。由于金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新往往涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下各類金融業(yè)務(wù)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)中又存在相互交織，致使看似每一業(yè)務(wù)領(lǐng)域都有專職機(jī)構(gòu)監(jiān)管的表象下，很多業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域卻易出現(xiàn)監(jiān)管真空?？此品止っ鞔_的監(jiān)管體制下，由于混業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致金融監(jiān)管真空和交叉監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，直接導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，增加了金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致監(jiān)管缺失和監(jiān)管效率低下。次貸危機(jī)的爆發(fā)某種程度上可以說(shuō)是美國(guó)式金融監(jiān)管問(wèn)題的爆發(fā)。次貸危機(jī)后，美國(guó)政府著手推進(jìn)金融監(jiān)管改革，成立金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)，增加了對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管;同時(shí)，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)同和跨部門合作;加強(qiáng)美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)，在銀行控股公司外，將對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司、等納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍，使其監(jiān)管擴(kuò)大到所有可能威脅到金融穩(wěn)定的機(jī)構(gòu);成立全國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一了對(duì)擁有聯(lián)邦執(zhí)照銀行的監(jiān)管，規(guī)定對(duì)沖基金和其他私募資本機(jī)構(gòu)應(yīng)在證券交易委員會(huì)注冊(cè)，并增加了對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

此次監(jiān)管改革無(wú)疑極大地提高了美國(guó)金融監(jiān)管的效率和安全性，但改革仍存缺憾，如在最近幾次危機(jī)中興風(fēng)作浪的對(duì)沖基金的監(jiān)管雖有所加強(qiáng)，雖要求對(duì)沖基金和其他私募資本機(jī)構(gòu)需在證券交易委員會(huì)注冊(cè)，但實(shí)際上由于對(duì)沖基金本身的特點(diǎn)，監(jiān)管措施很難有效實(shí)施，且監(jiān)管主體仍不夠明晰。另外，監(jiān)管和創(chuàng)新的博弈是金融業(yè)永恒的主題，而對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不力也極易導(dǎo)致大面積金融風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的監(jiān)管方式和手段均期待更加靈活。此外，對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管亦成為此次危機(jī)爆出的問(wèn)題，但顯然目前尚無(wú)合理的方式解決這一問(wèn)題。根據(jù)美國(guó)的《金融監(jiān)管改革藍(lán)圖》規(guī)劃，下一步有望改制當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管部門改制，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)同性，雙線制監(jiān)管或逐步改變?yōu)橹醒虢y(tǒng)一監(jiān)管，并最終建立起以三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主的“目標(biāo)導(dǎo)向型”監(jiān)管模式，即市場(chǎng)穩(wěn)定性監(jiān)管機(jī)構(gòu)、審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

(二)單一全能機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管

在金融綜合化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，除美國(guó)之外多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家亦改革了其金融監(jiān)管體系，將原來(lái)分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合組建成統(tǒng)一的金融監(jiān)管者，2008年以來(lái)金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，統(tǒng)一金融監(jiān)管不僅更有利于金融創(chuàng)新和對(duì)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的監(jiān)管，也更利于金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。

1.英國(guó)——“單線多頭式”金融監(jiān)管

英國(guó)的金融監(jiān)管模式是典型的單線多頭式②監(jiān)管，1997年成立的金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)是由英格蘭銀行監(jiān)管部、證券與投資理事會(huì)合并成立，并融合了原個(gè)人投資管理局、投資管理監(jiān)管組織、住房信貸機(jī)構(gòu)委員會(huì)、互助金融機(jī)構(gòu)委員會(huì)、互助金融機(jī)構(gòu)登記處、證券期貨管理局以及保險(xiǎn)局7個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。2000年6月，英國(guó)通過(guò)了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》(FSMA)，以法律形式確定FSA是英國(guó)唯一的、獨(dú)立的、對(duì)金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。FSA下設(shè)大金融集團(tuán)處、吸收存款處、保險(xiǎn)公司處、投資公司處、市場(chǎng)與交易所處。根據(jù)FSMA規(guī)定，F(xiàn)SA集對(duì)商業(yè)銀行、投資銀行、證券經(jīng)紀(jì)、資產(chǎn)管理、期貨、保險(xiǎn)、信托、租賃等各種金融監(jiān)管功能于一身，對(duì)英國(guó)境內(nèi)所有從事銀行及非銀行金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。經(jīng)過(guò)上百年的發(fā)展及并購(gòu)，英國(guó)銀行業(yè)集中和壟斷程度均非常高，其實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管體制也采取單線多頭式監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管不僅節(jié)約了人力和技術(shù)投入，還通過(guò)共享監(jiān)管信息降低監(jiān)管成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。其他如意大利、荷蘭、比利時(shí)等也均采取了統(tǒng)一監(jiān)管模式。

2.日本——“一線多頭式”金融監(jiān)管

二戰(zhàn)后，日本逐漸形成了以大藏省為主體，由大藏省和日本銀行共同行使監(jiān)管權(quán)的“一線多頭”式金融監(jiān)管體制。“一線”是指日本對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)高度集中于中央政府一級(jí)，由大藏省和日本銀行共同行使，且大藏省居于絕對(duì)主導(dǎo)地位?！岸囝^”是指對(duì)各類金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)由大藏省所屬的銀行局、證券局、國(guó)際金融局和日本銀行協(xié)商共同行使。隨著世界金融一體化、金融自由化的進(jìn)程，日本的監(jiān)管體制暴露出了許多問(wèn)題，危及了日本金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，促使日本政府對(duì)其監(jiān)管體系進(jìn)行改革。

1990年日本金融監(jiān)管體系經(jīng)歷了一次改革。1998年6月，日本政府最終將銀行局、證券局、金融檢查部、證券交易等監(jiān)督委員會(huì)從大藏省中分離出來(lái)，組建了金融監(jiān)督廳。金融監(jiān)督廳負(fù)責(zé)對(duì)大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，由總理府直接管轄，是總理府的外設(shè)局。此次權(quán)力剝離后，大藏省只負(fù)責(zé)金融政策制定，金融企業(yè)財(cái)務(wù)制度檢查，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等職責(zé)。同年12月，日本政府又組建了旨在整頓金融秩序、重組金融組織、再造金融體系的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)——金融再生委員會(huì)，負(fù)責(zé)執(zhí)行金融再生法、早期健全法及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和危機(jī)管理等方面的案件，及日本長(zhǎng)期信用銀行等幾家大型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件的處置，并將金融監(jiān)督廳劃至金融再生委員會(huì)下，原監(jiān)督職能不變。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)改由大藏省與金融再生委員會(huì)共同監(jiān)管，大藏省其他監(jiān)管職能不變。至此，大藏省的金融監(jiān)管職能已被大幅削減。2000年，日本金融監(jiān)管體系經(jīng)歷了再次改革。首先，將原由地方政府對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)收歸中央政府機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督廳行使，并以金融監(jiān)督廳為基礎(chǔ)成立為金融廳，大藏省除存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管權(quán)，及參與破產(chǎn)處置和危機(jī)管理的制度性決策權(quán)外，其余監(jiān)管權(quán)如金融政策制定、企業(yè)財(cái)務(wù)制度檢查等，劃至金融廳。2001年金融再生委員會(huì)被撤銷，對(duì)瀕臨破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置權(quán)也劃歸金融廳。金融廳也由總理府的外設(shè)局升級(jí)為內(nèi)閣府的外設(shè)局，獨(dú)立全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)管。原金融監(jiān)管的集權(quán)機(jī)構(gòu)大藏省改革為財(cái)務(wù)省，保留對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管職能，財(cái)務(wù)省下屬各地方財(cái)務(wù)局接受金融廳委托行使對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。

(三)建立在協(xié)調(diào)制下的分業(yè)監(jiān)管——澳大利亞“雙峰式”監(jiān)管

受20世紀(jì)90年代國(guó)際金融體系動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素影響，為增強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的控制，澳大利亞在1998年變革了其金融監(jiān)管體系，形成了獨(dú)立于英、美模式的“雙峰式”監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式依據(jù)監(jiān)管目標(biāo)不同，設(shè)立兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu):一類負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);另一類機(jī)構(gòu)針對(duì)不同金融業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管。澳大利亞的監(jiān)管模式通常被稱為“雙峰式”監(jiān)管，是一種根據(jù)職責(zé)功能，而非按金融機(jī)構(gòu)類型設(shè)立的監(jiān)管體系。

“一峰”是澳大利亞審慎監(jiān)管局(the Australian Prudential Regulation Authority，APRA)，APRA 成立于1998年7月1日，承接了原澳聯(lián)儲(chǔ)、保險(xiǎn)和退休金委員會(huì)及州監(jiān)管部門的監(jiān)管職能。負(fù)責(zé)對(duì)儲(chǔ)蓄存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、友好協(xié)會(huì)、養(yǎng)老基金等的監(jiān)管。其通過(guò)制定和完善監(jiān)管政策、許可制度、制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方式進(jìn)行監(jiān)管，主要目標(biāo)是保障上述機(jī)構(gòu)的安全性、高效性和競(jìng)爭(zhēng)性?！傲硪环濉笔鞘袌?chǎng)行為和信息披露的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(the Australian Securities and Investment Commission，ASIC)。ASIC是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，成立于1991年，負(fù)責(zé)對(duì)金融市場(chǎng)、金融中介機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品等的監(jiān)管，同時(shí)還負(fù)責(zé)消費(fèi)者在領(lǐng)取退休金、保險(xiǎn)金、保證金及社會(huì)信用方面維權(quán)。澳大利亞儲(chǔ)備銀行(the Reserve Bank of Australian，RBA)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施貨幣政策，通過(guò)扮演“最后貸款人”維持金融體系穩(wěn)定性，監(jiān)管并維持支付清算體系的安全性和高效性。以此為基礎(chǔ)，由財(cái)政部牽頭，聯(lián)合RBA、ASIC和APRA一起組建了監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制——金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)理事會(huì)(the Council of Financial Regulators)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間簽訂雙邊諒解備忘錄，明確彼此的職責(zé)，促進(jìn)信息交流，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作，避免重疊交叉或出現(xiàn)真空，以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。作為一個(gè)非正式主體，監(jiān)管理事會(huì)為其成員提供服務(wù)，組織各種論壇，探討金融監(jiān)管議題，成員之間經(jīng)常交換金融監(jiān)管信息，密切關(guān)注金融體系的變化趨勢(shì)，尤其是科技發(fā)展、金融服務(wù)、全球化對(duì)金融體系產(chǎn)生的影響，避免各種職責(zé)之間的重疊;降低監(jiān)管成本，有效促進(jìn)金融監(jiān)管改革。

根據(jù)監(jiān)管職能不同，澳大利亞的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還包括澳大利亞交易報(bào)告和分析中心(AUSTRAC)、澳大利亞公司與金融服務(wù)委員會(huì)(ACFSC)、澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)(ACCC)澳大利亞股票交易所(ASX)、澳大利亞外國(guó)投資復(fù)審委員會(huì)(FIRB)等。其監(jiān)管特點(diǎn)是，根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)各負(fù)其責(zé)，并對(duì)系統(tǒng)性、綜合性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管和對(duì)各類金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)既保持在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性，又能形成不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互制約，還通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制保持了監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，降低了多重機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)成本和難度，避免形成重復(fù)監(jiān)管或出現(xiàn)監(jiān)管真空。

二、綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，我國(guó)金融監(jiān)管體制面臨的問(wèn)題

源于金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的“一行三會(huì)”制分業(yè)監(jiān)管格局在我國(guó)運(yùn)行10年來(lái)，通過(guò)對(duì)各類金融業(yè)務(wù)的專業(yè)化監(jiān)管，對(duì)金融穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)，但隨著金融綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展，其對(duì)我國(guó)金融發(fā)展的制約性日益凸顯，分業(yè)監(jiān)管體制開始面臨前所未有的問(wèn)題，簡(jiǎn)述如下。

1.金融綜合經(jīng)營(yíng)下的分業(yè)監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管成本大幅增加。監(jiān)管成本增加主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是金融綜合經(jīng)營(yíng)，而監(jiān)管分業(yè)致使監(jiān)管的運(yùn)行成本，包括監(jiān)管的人員成本、技術(shù)成本等均有所增加。二是由于分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，各類監(jiān)管政策協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的制度成本明顯增加。由于各監(jiān)管部門相互獨(dú)立難以對(duì)各類具體監(jiān)管達(dá)到共識(shí)，且各類金融監(jiān)管政策各異，監(jiān)管技術(shù)、指標(biāo)、手段、措施等不統(tǒng)一，使金融企業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的制度成本大幅增加。

2.易形成本位主義監(jiān)管。一方面，分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制訂本領(lǐng)域監(jiān)管政策時(shí)，受監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門利益制約，很難從全局出發(fā)考慮金融體系整體利益，往往以自身本位利益為先;另一方面，在金融交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間又存在爭(zhēng)奪監(jiān)管利益，推卸監(jiān)管責(zé)任的激勵(lì)，從而降低監(jiān)管效率。

3.易形成監(jiān)管真空。根據(jù)分業(yè)監(jiān)管相關(guān)規(guī)則，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別對(duì)相應(yīng)行業(yè)行使監(jiān)管權(quán)，這種看似歸口清晰的分業(yè)監(jiān)管制度，卻極易形成監(jiān)管真空。一是目前我國(guó)的監(jiān)管立法尚不完善，分業(yè)監(jiān)管制度決定了監(jiān)管立法行業(yè)屬性明顯，難以避免立法的漏洞與空白。二是無(wú)論分業(yè)監(jiān)管制度如何詳盡，都難以囊括各類機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)歸屬。三是綜合經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的新型監(jiān)管問(wèn)題監(jiān)管權(quán)歸屬不明。如對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，根據(jù)分業(yè)監(jiān)管制度對(duì)其集團(tuán)公司根據(jù)主營(yíng)業(yè)務(wù)性質(zhì)，確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)則采取分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管原則，但由于一些以產(chǎn)業(yè)資本為基礎(chǔ)形成的金融控股公司，因其市場(chǎng)主體身份不明確，致使出現(xiàn)監(jiān)管真空。四是創(chuàng)新金融產(chǎn)品往往綜合了各類金融功能，涉及多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，難以明確歸口，也易出現(xiàn)監(jiān)管真空。

4.缺乏對(duì)綜合性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管，使得各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏綜合統(tǒng)計(jì)，易導(dǎo)致個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范下的總體風(fēng)險(xiǎn)失控和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇。分業(yè)監(jiān)管制度決定了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的制定僅考慮其監(jiān)管權(quán)所屬領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，而缺乏全盤性綜合考量，難以對(duì)綜合性，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控。

綜上述可見(jiàn)，金融綜合下的分業(yè)監(jiān)管，要么存在交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象，不可避免地會(huì)造成監(jiān)管沖突，導(dǎo)致監(jiān)管成本增加;要么出現(xiàn)三不管地帶，形成監(jiān)管真空;加上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管指標(biāo)、管理技術(shù)等各異，又缺少監(jiān)管協(xié)作和監(jiān)管信息共享機(jī)制，不能形成監(jiān)管合力;且各監(jiān)管機(jī)構(gòu)又易各自為政，使得綜合性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺失，因此，金融綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，分業(yè)監(jiān)管不利于監(jiān)管效率的提高，不利于金融穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管改革策略建議

綜合國(guó)外金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，考慮到建立一套與綜合經(jīng)營(yíng)相配套的金融監(jiān)管體系，往往需要耗費(fèi)數(shù)年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，而當(dāng)前的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)金融綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，監(jiān)管弊病頻頻暴露，筆者認(rèn)為我國(guó)的金融監(jiān)管改革可考慮分“三步走”。

1.第一步，不改“一行三會(huì)”制監(jiān)管結(jié)構(gòu)的前提下，盡快確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管的改變

“一行三會(huì)”在我國(guó)發(fā)展10多年來(lái)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)均積累了不少本領(lǐng)域的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，形成了較為成熟的監(jiān)管模式。鑒于金融監(jiān)管體系改革非一日之功，為適應(yīng)我國(guó)金融綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展，較簡(jiǎn)單易行的辦法是在不改變當(dāng)前監(jiān)管體系架構(gòu)，不新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，可盡快建立一套金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。具體可由國(guó)務(wù)院牽頭，人民銀行，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同參與，建立一種定期和不定期的監(jiān)管協(xié)調(diào)會(huì)議制度，加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中的協(xié)調(diào)，增進(jìn)各類監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)性。確立監(jiān)管信息的有限共享，降低監(jiān)管成本。明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利，避免監(jiān)管沖突，減少重復(fù)監(jiān)管，彌補(bǔ)監(jiān)管空白，提高監(jiān)管效率，并對(duì)系統(tǒng)性、綜合性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別，提出監(jiān)管方案。在金融綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，同一金融監(jiān)管往往同時(shí)開展多種金融業(yè)務(wù)，我國(guó)現(xiàn)行的以機(jī)構(gòu)屬性劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的做法已遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)內(nèi)的金融發(fā)展的監(jiān)管需求，有必要重新根據(jù)功能來(lái)劃分金融監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

2.第二步，作為過(guò)渡，對(duì)目前的“一行三會(huì)”制監(jiān)管體系進(jìn)行微調(diào)

建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式，為多元化監(jiān)管向一元化監(jiān)管過(guò)渡，功能性監(jiān)管向目標(biāo)式監(jiān)管過(guò)渡做鋪墊。綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，隨著國(guó)際金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇，為適應(yīng)未來(lái)金融機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營(yíng)的全面放開，金融風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步復(fù)雜化，改革現(xiàn)有“一行三會(huì)”制金融監(jiān)管體系將是我國(guó)金融監(jiān)管的必然選擇。建立一元化綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，既能對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)中的系統(tǒng)性、綜合性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，又能保障各類監(jiān)管之間的密切配合。但類似機(jī)構(gòu)的建立既需要多方調(diào)研，又需要充分的實(shí)踐以證明其在我國(guó)的可行性。

為此，可借鑒澳大利亞的金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前的“一行三會(huì)”式監(jiān)管體系進(jìn)行微調(diào)，在國(guó)務(wù)院下設(shè)一個(gè)綜合性監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)金融監(jiān)管工作。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家宏觀監(jiān)管政策的制定，及對(duì)系統(tǒng)性、綜合性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，建立中國(guó)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，匯總各類監(jiān)管信息，形成監(jiān)管信息共享機(jī)制，促進(jìn)協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率，推動(dòng)“一行三會(huì)”調(diào)整其現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)式監(jiān)管向功能式監(jiān)管過(guò)渡，加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際化合作，以適應(yīng)金融全球化的深入發(fā)展，及人民幣國(guó)際化步伐的邁進(jìn)。作為分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一行三會(huì)”仍各自獨(dú)立地負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域監(jiān)管政策制定及金融監(jiān)管的實(shí)施，與以往不同的是，各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制訂監(jiān)管政策應(yīng)經(jīng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)批準(zhǔn)或向其備案。

同時(shí)，借鑒美國(guó)金融改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步調(diào)整功能性監(jiān)管框架，提高監(jiān)管技術(shù)水平，逐步向目標(biāo)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，為下一步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一金融監(jiān)管打好基礎(chǔ)。

3.第三步，建立統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)施基于目標(biāo)的統(tǒng)一金融監(jiān)管

積累綜合性監(jiān)管協(xié)調(diào)下各機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)可考慮建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。具體可在國(guó)務(wù)院下設(shè)立金融監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)的監(jiān)管，形成“一行一會(huì)”制金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

金融監(jiān)管委員會(huì)下可分設(shè)宏觀局、銀監(jiān)局、證監(jiān)局和保監(jiān)局，宏觀局負(fù)責(zé)制訂宏觀性金融監(jiān)管政策，對(duì)綜合性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局分別行使目前三會(huì)的監(jiān)管職能。對(duì)金融控股公司所屬子公司的監(jiān)管，由相應(yīng)監(jiān)管局根據(jù)該公司的主營(yíng)金融業(yè)務(wù)類別，分別歸口監(jiān)管;對(duì)金融控股公司母公司則由母公司主營(yíng)業(yè)務(wù)所屬行業(yè)的監(jiān)管局實(shí)施并表綜合監(jiān)管，母公司主營(yíng)業(yè)務(wù)非金融業(yè)務(wù)的，由委員會(huì)綜合考慮母公司旗下金融業(yè)務(wù)情況指定并表綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

完成功能性監(jiān)管向目標(biāo)式監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，由金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)確立總體監(jiān)管目標(biāo)，制定并協(xié)調(diào)各類監(jiān)管政策，并以此為依據(jù)確立各分類監(jiān)管目標(biāo)，并由各監(jiān)管局分別實(shí)施、相互協(xié)調(diào)，共同保障總體金融監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

注釋

①雙線多頭式，又稱“二元多頭”式監(jiān)管指中央和地方都對(duì)金融機(jī)構(gòu)有監(jiān)管權(quán)，每一級(jí)又有若干機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)管的職能。②又稱一元多頭式金融監(jiān)管，這種金融監(jiān)管權(quán)力集中于中央，但在中央一級(jí)又分別由兩家或兩家以上機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)金融業(yè)的監(jiān)督管理。

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