連片特困地區(qū)扶貧中的跨域治理路徑研究*

劉筱紅 張 琳

改革開放30年以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量大幅下降。按世界銀行的統(tǒng)計(jì)口徑，1990-2002年我國(guó)貧困人口的減少數(shù)量達(dá)到1.95億人，占同期全球減貧總量的90％以上。截至2006年，我國(guó)提前成為聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中使貧困人口比例減半的國(guó)家。在新的歷史時(shí)期，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱新扶貧綱要）要求，將貧困人口的減少與區(qū)域發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步統(tǒng)籌兼顧，集中力量進(jìn)行14個(gè)連片特困地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)。這需要我國(guó)在既有經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善區(qū)域扶貧的實(shí)施路徑。

一、路徑突破：我國(guó)扶貧進(jìn)程中的跨域治理需求分析

1.我國(guó)扶貧制度的特點(diǎn)

（1）以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橄葘?dǎo)的資源驅(qū)動(dòng)。貧困形成的原因是多方面的，涵括自然、社會(huì)、民族、宗教、歷史、文化等諸多因素，但其外在表現(xiàn)形式都是在人均GDP、人均財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上低于國(guó)家整體的平均水平。因而我國(guó)自20世紀(jì)80年代中期開始大規(guī)模扶貧開發(fā)，其主題優(yōu)先著眼于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一方面，集中解決貧困人口的暫時(shí)性生活困難，著力夯實(shí)貧困區(qū)縣的基礎(chǔ)性發(fā)展設(shè)施，增強(qiáng)其自身經(jīng)濟(jì)資源的市場(chǎng)增值能力，大力提升經(jīng)濟(jì)收入水平。另一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)稟賦較好地區(qū)實(shí)施政策傾斜的“先富”戰(zhàn)略，給予其國(guó)家層面財(cái)政資源的大力支持，擴(kuò)大對(duì)扶貧地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使涓流效應(yīng)惠及貧困人群，同時(shí)大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資源輻射帶動(dòng)，配套進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)布局的有序轉(zhuǎn)移，有效改善了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

（2）以政府主導(dǎo)為重點(diǎn)的政策取向。區(qū)域扶貧開發(fā)作為當(dāng)代各國(guó)重要的公共治理領(lǐng)域，不僅是政府的重要職能，也是保持社會(huì)均衡、和諧、持續(xù)發(fā)展，克服市場(chǎng)失靈的必要手段。伴隨改革開放的進(jìn)程，我國(guó)逐步建立了“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的大扶貧工作格局。為落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)“七五”計(jì)劃中的扶貧任務(wù)而成立的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，參與了扶貧政策的制定與執(zhí)行、扶貧資源的決策與運(yùn)用的全部流程。在財(cái)力上，中央財(cái)政撥款以及地方政府財(cái)政配套、政策性扶貧信貸成為扶貧開發(fā)的主要財(cái)力支持，其中政府對(duì)貧困地區(qū)的扶貧投資歷年占比高達(dá)八成。與此同時(shí)，各級(jí)政府依靠其強(qiáng)大的資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)大力推動(dòng)直屬部門和企業(yè)、事業(yè)單位對(duì)貧困地區(qū)的定點(diǎn)扶貧、對(duì)口扶貧等，積極引導(dǎo)社會(huì)公益組織對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目幫扶。

（3）以目標(biāo)瞄準(zhǔn)為抓手的機(jī)制運(yùn)行。我國(guó)扶貧政策實(shí)施伊始，即確定了以貧困人口集中的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橥黄瓶诘姆结?，?994年實(shí)施的國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃就確定了592個(gè)貧困縣作為主要工作對(duì)象。隨著扶貧效果的顯現(xiàn)、貧困范圍和人口的縮減，我國(guó)2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》及時(shí)調(diào)整了扶貧政策，將扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)的單位口徑縮小為14.8萬個(gè)貧困村。作為大規(guī)模減貧的運(yùn)行機(jī)制，目標(biāo)瞄準(zhǔn)反映了我國(guó)貧困人口相對(duì)集中的現(xiàn)實(shí)景況，這種操作方式不僅提高了政策工具的針對(duì)性，同時(shí)以基層行政組織來承接具體的政策執(zhí)行無疑大大減少了扶貧的管理成本。

2.我國(guó)扶貧跨域治理的現(xiàn)實(shí)需求

（1）扶貧資源規(guī)?；枨蟆?duì)于地方政府而言，盡管現(xiàn)有扶貧的絕對(duì)范圍大幅縮減，但連片地區(qū)扶貧的實(shí)施難度和成本大幅提升。當(dāng)前貧困集中地區(qū)，以新扶貧綱要明確的14個(gè)連片特困地區(qū)來看，在自然地理態(tài)勢(shì)上以高原、沙（石）漠、群山為主，并夾雜少數(shù)民族聚居區(qū)與革命老區(qū)、邊疆地區(qū)等。這些地區(qū)的貧困與以前一些貧困、欠發(fā)達(dá)地區(qū)因缺乏政策扶植、資金支持的制度外緣型成因而導(dǎo)致的貧困有所不同，它們屬于資源缺乏型貧困，如武陵山和大巴山地區(qū)人均可耕地嚴(yán)重不足，生計(jì)資本極度缺乏，往往這些地區(qū)又是國(guó)家主體功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)，是被禁止或者限制開發(fā)的地區(qū)。這種資源極度缺乏型的貧困使得在單個(gè)縣域管轄范圍內(nèi)僅依靠傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目帶動(dòng)勞動(dòng)報(bào)酬率、常規(guī)資金利用增進(jìn)農(nóng)民收入的扶貧路徑難以持續(xù)。這就迫使貧困地區(qū)在更大的場(chǎng)域內(nèi)突破行政藩籬的束縛，主動(dòng)與周邊地區(qū)進(jìn)行相融互動(dòng)，尋求資源的綜合開發(fā)與規(guī)模利用，共享經(jīng)濟(jì)資源，保證區(qū)域扶貧發(fā)展的能力聚集。

（2）扶貧對(duì)象精準(zhǔn)化需求。經(jīng)過近30年的大規(guī)模減貧，我國(guó)貧困人口分布呈現(xiàn)“小集中，大分散”的特征。隨著戶籍制度的改革、勞動(dòng)力的流動(dòng)，我國(guó)貧困人群的分散化已成主導(dǎo)性趨勢(shì)，甚至一些大、中城市也存在為數(shù)不少的貧困人口。與此同時(shí)，貧困人口相對(duì)聚集程度較高的地區(qū)依然存在，只不過在分布上逐步退縮到以村、鄉(xiāng)、縣、市甚至省的邊界結(jié)合部。貧困人口已經(jīng)不像改革之初那樣在較小空間范圍內(nèi)聚集，也不同于所在地區(qū)的貧困狀況呈現(xiàn)完全一致的性狀分布，而是在偏遠(yuǎn)的村落或者主要在成片狀、成特殊經(jīng)濟(jì)地理帶狀分布的行政毗鄰區(qū)域上存在?？缧姓^(qū)劃呈片區(qū)狀分布的貧困狀況，導(dǎo)致完全按行政區(qū)劃扶貧的目標(biāo)瞄準(zhǔn)難以奏效，遠(yuǎn)離行政資源核心的邊界地區(qū)和群體難以獲得更大的扶貧支持。而這些跨域片區(qū)對(duì)內(nèi)、對(duì)外的扶貧運(yùn)作聯(lián)系多年來未能有效建立，扶貧項(xiàng)目的申報(bào)獲得和資金的運(yùn)用都存在困難。對(duì)此，扶貧措施安排必須與片區(qū)扶貧的現(xiàn)實(shí)需求相互配合，針對(duì)扶貧對(duì)象跨片區(qū)分布狀況在政策配套上進(jìn)行點(diǎn)面結(jié)合，保障扶貧效果的最優(yōu)化。

（3）公共服務(wù)統(tǒng)籌化需求?，F(xiàn)實(shí)中特困地區(qū)主要的狀態(tài)是地域偏遠(yuǎn)、交通閉塞、資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡劣，缺乏生存條件，容易因?yàn)?zāi)致貧。這些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面也存在區(qū)域社會(huì)事業(yè)滯后、公共服務(wù)欠缺、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏、可持續(xù)發(fā)展能力不足等問題。這種深度貧困、特殊困難的狀態(tài)僅憑一地縣鄉(xiāng)政府的努力很難得到改善，而且扶貧項(xiàng)目難度較大、投入成本高昂。如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是跨區(qū)域項(xiàng)目，具有極強(qiáng)的公共服務(wù)“外溢性”，本地財(cái)力無法全部滿足，需要省級(jí)乃至國(guó)家統(tǒng)籌計(jì)劃；支柱產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；残枰苓吙h市的協(xié)同設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)規(guī)?；季值男Ч?。對(duì)于一些特困地區(qū)因自然因素必須整體搬遷異地安置扶貧的情況，更是需要建立移民安置新區(qū)的地方政府的配合，這是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重層面的跨域政府合作的系統(tǒng)工程。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生事業(yè)的投入與轉(zhuǎn)移支付，具體的操作性問題要上升到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面上予以設(shè)計(jì)，進(jìn)行區(qū)域性公共服務(wù)整體規(guī)劃，形成整合資源的有效的跨域治理扶貧路徑。

經(jīng)過近30年的扶貧運(yùn)作，我國(guó)原有的扶貧路徑從建立到逐漸成熟，取得了舉世矚目的成績(jī)，但在新的時(shí)代背景和發(fā)展條件下也表現(xiàn)出一些制度性缺陷，無法滿足貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，亟須打破固有的路徑依賴。

二、制度變遷：我國(guó)扶貧實(shí)施中的跨域治理政策安排

1.我國(guó)扶貧制度變遷的原點(diǎn)分析

我國(guó)扶貧制度在建立初始是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。在20世紀(jì)80年代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過渡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為薄弱，區(qū)縣之間從經(jīng)濟(jì)合作到社會(huì)事務(wù)聯(lián)系較少，甚至處于相互競(jìng)爭(zhēng)的博弈關(guān)系，這就造成了基于行政區(qū)劃、地域邊界為基礎(chǔ)的內(nèi)向型地方政府治理方式。特別是我國(guó)受單一制傳統(tǒng)的影響較深，地方之間的橫向關(guān)系長(zhǎng)期以來變革進(jìn)程緩慢，無法建立有效機(jī)制來處理扶貧等區(qū)域公共事務(wù)中形成的交易費(fèi)用問題。在這種情況下，優(yōu)勢(shì)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的主動(dòng)輻射很難實(shí)現(xiàn)，貧困地區(qū)之間通過協(xié)同合作來達(dá)到利益互補(bǔ)也很難實(shí)行。地方經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)、管理的內(nèi)向型、機(jī)制的不健全，使得區(qū)域關(guān)系完全依靠中央行政權(quán)力結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生，形成所謂“全國(guó)一盤棋”的管理體制。由此，扶貧開發(fā)的實(shí)施必然需要中央統(tǒng)籌全部資源，建立對(duì)上百個(gè)貧困縣的單向性制度供給。即使在90年代之后，對(duì)口支援方式在扶貧開發(fā)中廣為使用，也多為中央或上級(jí)政府的行政性制度安排。

隨著改革開放進(jìn)程的加快和地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中央不斷向地方下放權(quán)力，尤其是1994年分稅制改革之后，地方政府逐步成為具有相對(duì)獨(dú)立的利益主體，在地方治理方式上逐步顯示能動(dòng)性特點(diǎn)。不僅在經(jīng)濟(jì)上地區(qū)之間的主動(dòng)聯(lián)系得到加強(qiáng)，而且政府不斷嘗試改變行政實(shí)踐的運(yùn)作方式和主導(dǎo)內(nèi)容，打破區(qū)域本位主義的掣肘，積極面對(duì)本地民眾的社會(huì)公共需求。在地方政府扶貧開發(fā)實(shí)施過程中，市場(chǎng)層面對(duì)資源要素和民眾層面對(duì)公共服務(wù)的區(qū)域整合需求凸顯，需要在中央常規(guī)性、一般性的幫扶優(yōu)惠政策之外進(jìn)行因地制宜的路徑設(shè)計(jì)。而我國(guó)現(xiàn)有的扶貧政策明顯存在對(duì)特殊困難地區(qū)整體性脫貧的制度需求滿足不夠的問題，不能發(fā)揮地方政府的自主參與性、統(tǒng)籌互動(dòng)性來應(yīng)對(duì)區(qū)域扶貧事務(wù)的共同治理，缺乏區(qū)域整體協(xié)作能力。此時(shí)，上級(jí)政府固有的某些強(qiáng)制性制度安排，以及對(duì)口支援、物質(zhì)調(diào)撥等扶貧措施，在一定程度上違背了區(qū)域地方政府的利益訴求和行為偏好，從扶貧運(yùn)作上也不是最優(yōu)的資源配置形式，其邊際效益遞減。①因此，現(xiàn)行扶貧制度與社會(huì)發(fā)展的不相適應(yīng)，必然會(huì)發(fā)生制度的變遷。

2.我國(guó)扶貧制度變遷的政策設(shè)計(jì)

基于片區(qū)進(jìn)行扶貧的政策設(shè)計(jì)始于扶貧開發(fā)的中期。由于當(dāng)時(shí)跨域治理的需求并不迫切，這種政策設(shè)計(jì)主要是作為一種統(tǒng)計(jì)層面的地理區(qū)位分類。20世紀(jì)90年代后，地方政府管理轉(zhuǎn)向善治理念，政府不僅重視內(nèi)部管理技巧的改進(jìn)，更重視對(duì)管理外部環(huán)境變化的回應(yīng)。地方政府從過去面對(duì)單一行政區(qū)域內(nèi)的問題，轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸?duì)復(fù)雜多面的跨部門、跨區(qū)域事務(wù)。貧困問題，尤其是部分深度貧困地區(qū)的問題，呈現(xiàn)跨域治理的特征：一是貧困問題在多個(gè)行政區(qū)域間高度滲透且不可分割，如烏蒙山片區(qū)覆蓋了云貴川38個(gè)縣市，秦巴山片區(qū)涉及了周邊6個(gè)省的行政區(qū)劃；二是貧困問題牽涉多個(gè)行政區(qū)域利益主體，在跨區(qū)域的扶貧實(shí)施中，只有跨域治理的扶貧政策才能解決目前行政架構(gòu)下不同行政主體對(duì)資源聚集中心爭(zhēng)奪和產(chǎn)業(yè)布局銜接的問題?；谄瑓^(qū)進(jìn)行跨域治理的扶貧策略已經(jīng)成為扶貧開發(fā)現(xiàn)實(shí)需求的化解手段，迫切需要從制度層面進(jìn)行整體安排。

基于片區(qū)進(jìn)行跨域治理的扶貧政策設(shè)計(jì)成為我國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)程中的一項(xiàng)重大制度變遷，將會(huì)從實(shí)踐上提升扶貧的成效。2011年11月，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出“著力推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)”，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金新增部分主要用于連片特困地區(qū)。其后新扶貧綱要也進(jìn)一步確定扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象是連片特困地區(qū)，以縣為瞄準(zhǔn)工作對(duì)象的扶貧機(jī)制，將逐步淡化，直至取消。片區(qū)扶貧跨域治理是我國(guó)扶貧制度變遷過程中新的戰(zhàn)略安排，雖然當(dāng)前國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的支持政策仍被保留，規(guī)模也維持為592個(gè)，但不難發(fā)現(xiàn)，連片特困地區(qū)有340個(gè)縣，占到一半以上，覆蓋了我國(guó)絕大部分貧困地區(qū)和深度貧困群體。這充分體現(xiàn)了國(guó)家一方面總結(jié)了以往以區(qū)域開發(fā)帶動(dòng)項(xiàng)目扶貧進(jìn)而促進(jìn)人口脫貧的成功經(jīng)驗(yàn)，另一方面把相鄰地理區(qū)域貧困縣連接起來，統(tǒng)籌進(jìn)行片區(qū)層面扶貧規(guī)劃，既照顧了自然、人文、社會(huì)等相似成因的貧困地區(qū)采用基本相同的扶貧措施，實(shí)現(xiàn)扶貧資源跨域共享，節(jié)約扶貧開發(fā)成本，也可使其在扶貧舉措上相互協(xié)同配合，解決制約片區(qū)扶貧開發(fā)的共性問題，實(shí)現(xiàn)扶貧的整體推進(jìn)，加快國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同富裕的步伐。

連片特困地區(qū)扶貧跨域治理的政策體系有效保障了我國(guó)扶貧制度演進(jìn)過程中制度變遷的價(jià)值與效率。第一，從公共事務(wù)的跨域性、完整性出發(fā)進(jìn)行制度安排，以公共事務(wù)作為其價(jià)值導(dǎo)向，最終增強(qiáng)了主體間的合作效果。每個(gè)特困連片區(qū)域兼顧實(shí)際困難類型和貧困成因，選擇一個(gè)業(yè)務(wù)針對(duì)性強(qiáng)的中央部委負(fù)責(zé)具體聯(lián)系，進(jìn)行跨省統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如國(guó)家民委聯(lián)系多民族聚居的武陵山區(qū)，水利部聯(lián)系缺水的滇桂黔石漠化區(qū)，能夠督促、指導(dǎo)片區(qū)跨省規(guī)劃的有效實(shí)施。第二，打破行政分割，發(fā)揮區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大治理范圍，促進(jìn)了區(qū)域扶貧與社會(huì)協(xié)同發(fā)展的綜合效益。從重慶片區(qū)出臺(tái)的扶貧規(guī)劃來看，一方面鼓勵(lì)省域內(nèi)12個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣突破縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃界限，以交通為紐帶，加強(qiáng)與周邊省市經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作，以利于形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化；另一方面利用“各省（自治區(qū)、直轄市）可自行確定若干連片特困地區(qū)，統(tǒng)籌資源給予重點(diǎn)扶持”的國(guó)家政策，把萬州、涪陵、南川、開縣、忠縣納入武陵山片區(qū)、秦巴山片區(qū)的省級(jí)規(guī)劃，促進(jìn)扶貧資源的科學(xué)配置，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，體現(xiàn)對(duì)三峽后續(xù)工作的規(guī)劃和增強(qiáng)萬州中心城市輻射的功能。第三，參與主體多元化，鼓勵(lì)在原有行政體制的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制等，整合非政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公眾的扶貧資源，共同參與片區(qū)扶貧跨域治理，達(dá)到了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三位一體的扶貧成效。

三、制度創(chuàng)新：我國(guó)扶貧戰(zhàn)略中的跨域治理路徑構(gòu)建

連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)跨域治理，需要進(jìn)一步完善和創(chuàng)新扶貧制度的實(shí)施路徑，保障人口脫貧與區(qū)域發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的統(tǒng)籌兼顧。

1.優(yōu)化區(qū)域扶貧跨域治理的組織耦合

在片區(qū)扶貧跨域治理中，首要問題是使新型扶貧制度的價(jià)值與效率落實(shí)在地方政府的組織架構(gòu)之中。威廉姆森的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一項(xiàng)制度的重要性在于降低交易費(fèi)用，“將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構(gòu)以一種能夠?qū)⒔灰踪M(fèi)用最小化的方式區(qū)別地組合起來”②。在地方治理的傳統(tǒng)研究中，市場(chǎng)與科層制被視為兩種有效的治理制度，但實(shí)踐的結(jié)果往往證明市場(chǎng)失靈與科層壁壘對(duì)效率造成損害。為了解決該問題，組織間網(wǎng)絡(luò)理論被廣泛運(yùn)用于公共行政治理中，成為一種集體行動(dòng)的邏輯，“行為主體之間在長(zhǎng)期的交易過程中所形成的一種互相依賴的聯(lián)系，通過這種建立在互相依賴基礎(chǔ)上的資源傳遞、知識(shí)技術(shù)擴(kuò)散等，最終實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置”③。

從我國(guó)地區(qū)跨域治理組織合作形式看，當(dāng)前主要有首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議（如東北四城市市長(zhǎng)峰會(huì)）、區(qū)域委員會(huì)（如西南協(xié)調(diào)會(huì)）、區(qū)域策略伙伴協(xié)作（如長(zhǎng)株潭城市群）、超級(jí)城市體（如珠三角都市圈）、同城化（如廣州、佛山）等類型，其分類標(biāo)準(zhǔn)主要基于組織耦合的程度，如聯(lián)系的頻次、合作的級(jí)別、協(xié)作的內(nèi)容、區(qū)劃的調(diào)整等。一般而言，地方政府組織間的耦合會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系向政治、社會(huì)等方面逐漸加深，并有可能涉及區(qū)劃整合的事項(xiàng)，漸進(jìn)完善合作的常態(tài)性法律規(guī)制框架。在集中連片地區(qū)扶貧跨域治理中，可以借鑒在經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域合作的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)以跨省片區(qū)為組織單元進(jìn)行大規(guī)模扶貧的治理模式。第一，在各個(gè)片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的制定中，建立由負(fù)責(zé)聯(lián)系部委牽頭的首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，完善跨域扶貧治理決策層面的橫向互動(dòng)平臺(tái)。第二，在各個(gè)省級(jí)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的推進(jìn)中，建立由部委派駐片區(qū)聯(lián)絡(luò)員、具體業(yè)務(wù)職能部門、縣區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)、毗鄰區(qū)域協(xié)調(diào)員組成的區(qū)域委員會(huì)，優(yōu)化跨域扶貧治理管理層面的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。第三，在各縣區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的實(shí)施中，積極推動(dòng)相鄰區(qū)縣直接建立跨域扶貧治理業(yè)務(wù)層面的區(qū)域策略協(xié)作，共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)接公共服務(wù)與統(tǒng)籌社會(huì)保障。

2.推動(dòng)區(qū)域扶貧跨域治理的規(guī)劃整合

區(qū)域扶貧跨域治理中的規(guī)劃整合是在兩個(gè)以上地方政府之間進(jìn)行的發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接，包括整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、政府公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。由于貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、城市化水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，各區(qū)縣地方政府雖然一直努力爭(zhēng)取更多的發(fā)展資源以及優(yōu)惠的政策扶持，但單個(gè)行政單位的獨(dú)立扶貧運(yùn)作受制于區(qū)位環(huán)境與規(guī)模總量，無法產(chǎn)生支持可持續(xù)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。而招商引資、市場(chǎng)管理中“以鄰為壑”的地方保護(hù)政策直接導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的局面，使區(qū)域發(fā)展在零和博弈中付出極大的成本代價(jià)。連片貧困地區(qū)的區(qū)縣之間客觀上存在著各自的優(yōu)勢(shì)和不足，規(guī)劃上的整合可以實(shí)現(xiàn)彼此之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置有限的扶貧資源，避免內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)所帶來的無效耗損。因此，扶貧跨域治理以提升區(qū)域整體脫貧能力為目標(biāo)，統(tǒng)一的區(qū)域整合規(guī)劃就成為打破行政區(qū)劃界限、提升區(qū)域?qū)嵙Φ闹匾ＷC。國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)均證明了這點(diǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，美國(guó)曾經(jīng)建立了橫跨7個(gè)州的“田納西流域管理局（TVA）”，并授予其全面規(guī)劃、開發(fā)、利用該流域地區(qū)內(nèi)各種資源的權(quán)力，這在一定程度上改善了區(qū)域民眾整體生活質(zhì)量，優(yōu)化了社會(huì)綜合發(fā)展水平。從國(guó)內(nèi)實(shí)踐來看，滬蘇浙25個(gè)城市2010年共同制定了我國(guó)首個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》保證了城市間差異化定位和區(qū)域整體實(shí)力增強(qiáng)。

在片區(qū)扶貧跨域治理中，跨區(qū)域規(guī)劃整合需要從整個(gè)片區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一分工協(xié)作、統(tǒng)一要素市場(chǎng)，從而在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整體脫貧。具體來看，第一，著力解決規(guī)劃整合的先導(dǎo)領(lǐng)域。貧困地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域的差別定位和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，謀求經(jīng)濟(jì)協(xié)作以創(chuàng)造合作基礎(chǔ)，優(yōu)先以增強(qiáng)地方協(xié)作能力為主導(dǎo)方向，逐步拓展規(guī)劃整合領(lǐng)域，解決單個(gè)地方政府無法承擔(dān)的公共責(zé)任，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化向管理協(xié)同化、服務(wù)均等化等縱深領(lǐng)域發(fā)展，進(jìn)而形成區(qū)域自主治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的協(xié)同整合。第二，注重規(guī)劃整合的協(xié)同能力。一般來說，跨越行政邊界的行為在較低的行政層級(jí)相對(duì)容易，而到省級(jí)以上則會(huì)遭遇較多規(guī)制和程序的規(guī)范化束縛，協(xié)同規(guī)劃的能力受到明顯的行政流程影響。特別是在當(dāng)前一些深度貧困區(qū)域，區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)沒有形成，對(duì)行政執(zhí)行中碎片化問題缺乏以經(jīng)濟(jì)效率為動(dòng)力的化解機(jī)制，在此情況下，有必要先從省域內(nèi)的規(guī)劃整合入手，積累合作經(jīng)驗(yàn)，以便使基層政府較容易獲得上級(jí)政策支持來推動(dòng)合作的開展。當(dāng)然，有些貧困地區(qū)雖然跨越省域，但由于地理分布、文化傳統(tǒng)等方面與周邊區(qū)域更為接近，也能夠增強(qiáng)協(xié)同能力，提升規(guī)劃整合的可行性。第三，約束規(guī)劃整合的主體數(shù)量。區(qū)域規(guī)劃整合主體間的前期調(diào)研和科學(xué)論證會(huì)導(dǎo)致時(shí)間成本的耗費(fèi)，充分溝通、交流及談判會(huì)增加交易的成本，后期的監(jiān)督制約也需要管理成本。因此，在我國(guó)扶貧制度轉(zhuǎn)變初期，不能過于擴(kuò)大合作區(qū)域的邊界范圍，應(yīng)當(dāng)逐步嘗試縣級(jí)之間的雙邊合作規(guī)劃，漸次拓展到多邊的區(qū)域整體合作。

3.完善區(qū)域扶貧跨域治理的運(yùn)作流程

（1）應(yīng)當(dāng)在各個(gè)地方政府之間進(jìn)行利益整合。個(gè)人之間、組織之間或者其他主體之間只有具備利益的相容性，集體共同行動(dòng)才具有合理的動(dòng)因和合作的基礎(chǔ)。目前，在貧困區(qū)域面臨扶貧制度變遷的現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府間關(guān)系受到地方層面緊抓發(fā)展機(jī)遇的誘致性動(dòng)因和國(guó)家層面優(yōu)化扶貧效果的強(qiáng)制性動(dòng)因的雙重影響。在區(qū)域扶貧開發(fā)中地方政府越來越意識(shí)到彼此間的依存關(guān)系和協(xié)同的必要性，逐步從利益共識(shí)強(qiáng)化為利益整合，最終實(shí)現(xiàn)跨域治理協(xié)同行動(dòng)。為此，在區(qū)域扶貧中需要強(qiáng)化三大類型的利益整合：一是互助型利益。由于連片特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展資源稀缺，扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)是各地共同強(qiáng)化現(xiàn)有資源保護(hù)，這種利益的實(shí)現(xiàn)既要求行動(dòng)的一致性，也應(yīng)當(dāng)注意給“弱勢(shì)”地方以必要支援，采取政府間轉(zhuǎn)移支付來增強(qiáng)合作能力，避免因?yàn)檫^度追求本位主義導(dǎo)致“公地悲劇”。二是共享型利益。貧困地區(qū)政府間必須通過資源整合來共享基礎(chǔ)設(shè)施和溝通發(fā)展信息，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，促成雙方共同福利的帕累托最優(yōu)。因此在對(duì)區(qū)域扶貧項(xiàng)目中的重大問題進(jìn)行決策時(shí)，地方政府需要積極利用協(xié)商民主的治理形式，“進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，既體現(xiàn)民主、保證效率，又注重公平、避免內(nèi)耗和惡斗”④，政府間要通過自由平等對(duì)話來化解矛盾、消除沖突，消除信息的不對(duì)稱，降低盲目競(jìng)爭(zhēng)的可能，保證公共理性和普遍利益的實(shí)現(xiàn)。三是交易型利益。在區(qū)域扶貧過程中兩個(gè)地方的政府可以打破行政區(qū)劃界限，讓渡自身優(yōu)勢(shì)資源，從而獲得對(duì)方其他利益補(bǔ)償來促進(jìn)自身發(fā)展，如我國(guó)的移民外遷安置、水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及最近幾年許多地方扶貧中采用的區(qū)域間“飛地經(jīng)濟(jì)”形式。在對(duì)連片貧困區(qū)域的整體開發(fā)中，需要對(duì)地方擁有區(qū)域資源權(quán)益進(jìn)行制度層面的確權(quán)保護(hù)，通過資源稅等法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則來保障貧困地區(qū)對(duì)資源使用與收益的權(quán)利，努力減少國(guó)家強(qiáng)制性計(jì)劃在區(qū)域間進(jìn)行資源配置，更多通過區(qū)域政府間產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的形式進(jìn)行利益整合與行政協(xié)作，推進(jìn)水資源使用、建設(shè)用地配額、污染物排放等方面權(quán)利的有償流轉(zhuǎn)與開發(fā)，充分激活貧困地區(qū)可支配的交易型利益，實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)和區(qū)域整體效率。

（2）應(yīng)當(dāng)構(gòu)建各個(gè)地方政府之間議題協(xié)商機(jī)制。美國(guó)學(xué)者羅伯特·阿格拉諾夫和邁克爾·麥圭爾認(rèn)為，面向未來的區(qū)域政府治理應(yīng)當(dāng)摒棄過去那種對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則，讓位給以利益共享、共同責(zé)任和互相尊重為基礎(chǔ)的區(qū)域發(fā)展模式，即在地方政府之間形成一種共同進(jìn)行政策制定的橫向協(xié)作性公共管理活動(dòng)，“這樣的安排不僅僅是協(xié)調(diào)機(jī)制，也是解決單個(gè)組織不能解決的問題的方式”⑤。當(dāng)前我國(guó)連片特困地區(qū)跨域扶貧的工作大多停滯于合作協(xié)議或者規(guī)劃意向的簽訂階段，除了各地未能形成有效的利益整合之外，其主要原因是運(yùn)作流程中缺乏預(yù)設(shè)的協(xié)商機(jī)制，未能妥善解決合作過程中管理和操作層面的細(xì)節(jié)問題。在區(qū)域扶貧跨域治理中，建立議題協(xié)商機(jī)制應(yīng)從幾個(gè)方面著手：一是在內(nèi)容上，解決區(qū)域扶貧項(xiàng)目中成本分?jǐn)?、利益補(bǔ)償、資源互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)的問題。二是在方法上，通過談判、磋商，甚至適當(dāng)妥協(xié)，對(duì)合作方案進(jìn)行可行性調(diào)適，積極尋求合作戰(zhàn)略的實(shí)施辦法。三是在形式上，可借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立由非政府組織或者地區(qū)商會(huì)主導(dǎo)的區(qū)（流）域委員會(huì)來協(xié)調(diào)政府間的立場(chǎng)，并由這一具有準(zhǔn)政府色彩的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行相關(guān)項(xiàng)目。當(dāng)然也可以采用我國(guó)地方以往的實(shí)踐模式，在參與合作的地方政府層級(jí)之上建立一級(jí)虛化的管理委員會(huì)來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，這需要注意由此而產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)膨脹和體制固化所帶來的效率低下。湖南省龍山縣與湖北省來鳳縣采取了一種較少依賴上級(jí)政府而直接形成跨省域雙邊協(xié)商機(jī)制：在協(xié)商制度層面，明確了縣域負(fù)責(zé)人為成員的龍鳳先行區(qū)合作共建領(lǐng)導(dǎo)小組，簽訂了《關(guān)于推進(jìn)龍山來鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)發(fā)展合作框架協(xié)議》。在協(xié)商運(yùn)行層面，規(guī)定了每季度召開一次副縣級(jí)以上聯(lián)席會(huì)議，落實(shí)各階段區(qū)域協(xié)商項(xiàng)目的推進(jìn)。在協(xié)商內(nèi)容層面，提出了治理酉水河環(huán)境污染、統(tǒng)籌毗鄰城區(qū)建設(shè)規(guī)劃、推進(jìn)公共服務(wù)一體化等事項(xiàng)。在協(xié)商保障層面，兩縣人大、政協(xié)調(diào)研呼吁，宣傳部門形成輿論氛圍，專家顧問團(tuán)編寫合作總體規(guī)劃，爭(zhēng)取兩省上級(jí)部門的政策支持，最終獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)將龍山來鳳一體化建設(shè)上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。⑥該機(jī)制已成為發(fā)揮下級(jí)政府自主性協(xié)同互動(dòng)的成功范式。

4.建立區(qū)域扶貧跨域治理的執(zhí)行保障

（1）注重制度創(chuàng)新，以政策支持來化解區(qū)域合作的體制障礙，保障合作機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行。我國(guó)地方政府之間關(guān)于區(qū)域合作的行政協(xié)議，包括區(qū)域扶貧中的合作問題，都缺乏法律層面的明確指引，“往往會(huì)使得地方政府注重走‘上級(jí)路線’而忽視同級(jí)政府間的合作……這種制度安排的缺失往往使得地方政府間難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的磋商，政府間協(xié)助也受到嚴(yán)重限制”⑦。因此，在實(shí)踐中制定相關(guān)法律，明確區(qū)域扶貧合作中各方主體責(zé)權(quán)利，為區(qū)域扶貧跨域治理提供執(zhí)行保障十分必要。我國(guó)應(yīng)借鑒西方國(guó)家允許地方政府間自主簽訂“州際協(xié)定”的經(jīng)驗(yàn)，中央要應(yīng)對(duì)地方間越來越頻繁的區(qū)域間立法需求，規(guī)范地方間協(xié)定的訂立主體、程序、效力等方面的問題，為即將大范圍實(shí)施的連片區(qū)域扶貧提供政策依據(jù)。

（2）建立高層次跨域治理仲裁制度，解決區(qū)域合作協(xié)議或者區(qū)域規(guī)劃得不到有效執(zhí)行或者選擇性執(zhí)行問題。通過成立一個(gè)中央層面對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的裁決機(jī)關(guān)，可以解決區(qū)域協(xié)調(diào)組織權(quán)威性不夠、所形成的方案往往形同虛設(shè)而得不到有效遵守的問題。⑧有必要修改完善《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，允許相關(guān)利害關(guān)系人對(duì)區(qū)域扶貧執(zhí)行中違反合作協(xié)定和政策規(guī)范的抽象行政行為進(jìn)行行政訴訟，通過責(zé)任追究來制約行政行為的隨意性，減少?zèng)Q策失誤造成的區(qū)域發(fā)展損失。

（3）增強(qiáng)區(qū)域政府間以信任和互惠規(guī)范為核心的社會(huì)資本，推動(dòng)地方政府扶貧合作行為有效協(xié)調(diào)。“社會(huì)資本能夠增進(jìn)交易的可重復(fù)性，減少機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)；能夠形成社會(huì)互相信任的機(jī)制，為政治和經(jīng)濟(jì)交易提供便利；能夠擴(kuò)大信息交流，建立和傳遞信譽(yù)?！雹嵬ㄟ^地區(qū)間多元、多維的信息溝通機(jī)制，增強(qiáng)政府以及公眾對(duì)區(qū)域合作的了解，減少合作中由于信任缺失而導(dǎo)致的重復(fù)無效決策以及單方行為產(chǎn)生的惡意競(jìng)爭(zhēng)，減少區(qū)域扶貧跨域治理制度執(zhí)行中的阻礙和代價(jià)。

注釋

①許源源、李小飛：《論地方政府合作扶貧的構(gòu)建》，《農(nóng)業(yè)考古》2008年第3期。②O.E.Williamson，"The Institution of Governance"，A-merican Economics Review，Vol.88，No.2，1998.③張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第23頁(yè)。④唐忠義、張英：《協(xié)商民主在區(qū)域一體化建設(shè)中的地位與作用——以武漢城市圈建設(shè)為例》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。⑤［美］羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，鄞益奮、李玲玲譯，北京大學(xué)出版社，2007年，第74頁(yè)。⑥李志強(qiáng)：《龍山來鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)第三次聯(lián)席會(huì)議在湖北來鳳召開》，http://www.iwuling.com/column/yaowenjujiao/jingji/xiezuodongtai/2012/0330/2159.html，2012年3月30日。⑦何淵：《中國(guó)特色的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，上海人民出版社，2010年，第158頁(yè)。⑧劉亞平：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第255頁(yè)。⑨郭熙保、張克中：《社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2003年第2期。