論逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化*

李太淼

近些年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，土地資源越來越短缺，成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要“瓶頸”。如何破解土地供應(yīng)難題，如何深化農(nóng)村土地制度改革，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了深入探討，實踐中也進(jìn)行了大膽探索。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革的一個很重要方面，就是要逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化。這里所講的農(nóng)村建設(shè)用地，既包括符合規(guī)劃、經(jīng)國家依法批準(zhǔn)由農(nóng)民和農(nóng)村集體組織自用的建設(shè)用地，也包括在保持基本耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的前提下，根據(jù)國家土地利用總體規(guī)劃需要通過占用農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化而來的非農(nóng)建設(shè)用地。本文擬就逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化的理論原理依據(jù)、現(xiàn)實依據(jù)、基本路徑等問題進(jìn)行探討，以就教于方家。

一、逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化的理論原理依據(jù)

如何改革和創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地制度，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容和重要組成部分，是目前理論界、實踐界亟待破解的難題。隨著工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村建設(shè)用地的所有制形式、權(quán)能安排面臨著挑戰(zhàn)。原有的農(nóng)村建設(shè)用地集體所有、集體建設(shè)用地不允許進(jìn)入土地市場等諸多制度安排遭遇困境。

制度變遷必須符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律。進(jìn)行制度創(chuàng)新，必須依據(jù)歷史唯物主義基本原理。歷史唯物主義基本原理是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律的科學(xué)揭示。推行農(nóng)村建設(shè)用地國有化，這是一場重大的制度創(chuàng)新。農(nóng)村集體所有制能不能改、為什么改、如何改，我們必須首先在理論上找到依據(jù)，在思想上弄個明白。

理論原理依據(jù)之一：生產(chǎn)資料所有制制度是最基本最基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度，是構(gòu)建和調(diào)節(jié)人們之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的最基本、最關(guān)鍵、最重要的制度工具。之所以如此，是因為：其一，生產(chǎn)資料所有制是作為社會生產(chǎn)得以正常進(jìn)行的前提條件而發(fā)揮對分配關(guān)系的調(diào)節(jié)作用的，因而它是長久的、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)杠桿。所有制不同于政治手段和暴力手段。政治手段和暴力手段雖然也能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，但卻是和生產(chǎn)過程相對分離的，因而是和財富的增殖過程相對分離的。而生產(chǎn)資料所有制是與生產(chǎn)、與財富創(chuàng)造和增殖過程緊密結(jié)合在一起的。其二，與其他經(jīng)濟(jì)手段相比，生產(chǎn)資料所有制是最基本的經(jīng)濟(jì)手段，更具有根本意義。其他經(jīng)濟(jì)手段，如國家的宏觀調(diào)控，如企業(yè)內(nèi)部的微觀調(diào)節(jié)，也會調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，但對經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系最大力度、最深刻、最有決定意義的調(diào)整是對生產(chǎn)資料所有制關(guān)系的調(diào)整。

改革開放以來，我們不斷進(jìn)行所有制結(jié)構(gòu)改革和調(diào)整，形成并確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了巨大動力，取得了巨大的制度績效。但同時我們也要看到，所有制結(jié)構(gòu)的改革和調(diào)整并未完結(jié)，如何堅持“兩個毫不動搖”，堅持并完善基本經(jīng)濟(jì)制度，特別是如何處理好國有制、集體所有制、非公有制之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，處理好不同階層之間的利益關(guān)系，充分發(fā)揮好不同所有制不同的功能優(yōu)勢，形成所有制結(jié)構(gòu)合力，依然是我們當(dāng)前面臨的一個重要問題。推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，就是從總體上對所有制結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，從全局上、長遠(yuǎn)上重新構(gòu)建農(nóng)民集體與國家之間、農(nóng)民階層之間、農(nóng)民階層與其他階層之間相對合理、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

理論原理依據(jù)之二：導(dǎo)致所有制改革和演變的最終決定力量是社會生產(chǎn)力的發(fā)展趨勢和發(fā)展要求。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在生產(chǎn)力的作用下，一切所有制關(guān)系都經(jīng)歷著經(jīng)常的歷史更替、經(jīng)常的歷史變更——這是馬克思主義的一條基本原理。所有制的改革和演變，最終受制于社會生產(chǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律，是社會生產(chǎn)客觀規(guī)律所使然。社會生產(chǎn)的發(fā)展總是處于人與自然的矛盾和人與人的矛盾的錯綜交織狀態(tài)，從而構(gòu)成社會發(fā)展的基本矛盾——生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾。在這一矛盾體中，生產(chǎn)力主要反映人與自然的關(guān)系，是矛盾的主要方面；生產(chǎn)關(guān)系主要反映人與自然變換過程中人與人的關(guān)系，是矛盾的次要方面。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動推動社會生產(chǎn)的不斷發(fā)展進(jìn)步，這就是社會生產(chǎn)發(fā)展的一般規(guī)律。

正是由于生產(chǎn)力的發(fā)展要求，改革開放以來我們才不斷改革和調(diào)整所有制關(guān)系。近些年來，由于科技進(jìn)步、生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會條件的發(fā)展變化，原有的一些國有制、集體所有制、私人所有制等所有制結(jié)構(gòu)、形式以及相關(guān)內(nèi)容也需要與時俱進(jìn)，不斷改革和深化，以便更好地適應(yīng)社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求。推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，更深刻的原因是現(xiàn)在的農(nóng)村建設(shè)用地集體所有已不能更好地適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，只有實行國有化，才能適應(yīng)社會生產(chǎn)力的發(fā)展趨勢和發(fā)展要求。

理論原理依據(jù)之三：人和人的利益關(guān)系是所有制演變的社會條件。所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革，無疑是人們之間重大的利益調(diào)整。生產(chǎn)力對所有制關(guān)系的演變起著最終的決定作用，而所有制關(guān)系的現(xiàn)實演變過程卻表現(xiàn)為人與人利益關(guān)系矛盾、博弈的結(jié)果。其中，牽涉到國家利益、全民利益、階層利益、群體利益、個人利益等多層次的利益矛盾和博弈。

原理啟示我們，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地國有化，牽涉到國家利益、全民利益、農(nóng)民集體利益、農(nóng)民個體利益、土地開發(fā)經(jīng)營者利益等不同利益主體之間的利益博弈，如何搞好利益平衡、實現(xiàn)利益共享，是農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地國有化能否平穩(wěn)推進(jìn)、順利進(jìn)行的關(guān)鍵。我們既要認(rèn)清土地制度改革方向，又要協(xié)調(diào)好各方利益穩(wěn)步推進(jìn)；既要有頂層設(shè)計、目標(biāo)計劃，又要分步驟、分階段實施。

二、逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化的現(xiàn)實依據(jù)

土地是人類在地球上賴以生存、生產(chǎn)、發(fā)展的最重要的自然資源和生產(chǎn)資料，因而土地問題是所有民族、國家、階層都關(guān)注的問題，土地制度是最基礎(chǔ)、最重要的經(jīng)濟(jì)制度。長期以來，我國實行的是城鎮(zhèn)土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制二元結(jié)構(gòu)。這種土地所有制制度在保證國家的宏觀調(diào)控能力、充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性方面，發(fā)揮了重要作用。但隨著時間的推移和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土地制度的二元結(jié)構(gòu)也暴露出許多矛盾和問題。特別是城鎮(zhèn)土地國有與農(nóng)村建設(shè)用地集體所有之間存在著深刻矛盾，已經(jīng)對土地的合理開發(fā)利用、節(jié)約集約利用構(gòu)成了障礙。逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化已是大勢所趨。

1.我國土地資源的極端緊缺性

（1）我國國土資源基本狀況是人多地少、人地矛盾突出。主要表現(xiàn)在四個方面：第一，土地人均占有數(shù)量小。中國國土陸地面積960萬平方公里，僅次于俄羅斯與加拿大，居世界第3位。然而，中國最大的一個基本國情就是人口眾多，有13億人口，是世界上第一人口大國，占世界人口的1/3，接近2個歐洲，是美國的6倍。中國人均占有土地資源僅及世界人均占有量的1/3，相當(dāng)于澳大利亞的1/58、加拿大的1/48、俄羅斯的1/15、巴西的1/7、美國的1/5。①第二，耕地比重小。中國有65％的國土面積為山地丘陵，33％的國土面積為干旱荒漠區(qū)，35％的國土面積經(jīng)受土壤侵蝕和荒漠化，30％的耕地面積為PH值小于5的酸性土壤，20％的耕地面積存在不同程度的鹽漬化或海水入侵，70％的國土面積每年受東亞季風(fēng)強(qiáng)烈影響，17％的國土面積構(gòu)成了世界屋脊。②中國沙質(zhì)荒漠、戈壁占國土總面積的12％以上，耕地僅占10％多一些。目前，中國耕地面積約為18.26億畝，僅為世界平均水平的40％。③第三，人均耕地面積小。我國耕地面積列世界第4位，但人均只有0.1公頃，為世界人均耕地的27.7％，為美國的12.8％、印度的45.5％。目前，中國人口有13億左右，如果以18億畝耕地為底線，人均耕地僅1.38畝。全國已有1/3的省市人均耕地不足1畝，666個縣（區(qū)）人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線。④第四，人地矛盾的區(qū)域性特征明顯。中國東半部半濕潤、濕潤地區(qū)集中了90％以上的人口，每平方公里密度225人，特別在沿海和平原地區(qū)，生存空間狹小。⑤

（2）近些年來耕地減少，建設(shè)用地需求增加，供求矛盾突出。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求在快速增長，工業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地矛盾、城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村用地矛盾、城鄉(xiāng)人均用地矛盾等問題異常突出。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國耕地面積是19.5億畝，到2002年底這個數(shù)字降至18.89億畝。據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，2003年中國耕地面積減少了3800多萬畝，其中僅建設(shè)占用耕地就達(dá)343.7萬畝，比2002年增長17％。⑥受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)墾耕、自然災(zāi)害損毀和非農(nóng)建設(shè)占用等影響，耕地資源逐年減少。2007年，全國耕地面積為18.26億畝，比1996年減少1.25億畝，年均減少1100萬畝。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地仍將連續(xù)減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴(kuò)大糧食播種面積的空間極為有限。⑦

土地資源是有限的，并不是取之不盡、用之不竭的自然資源；土地資源是短缺的，目前在中國存在著嚴(yán)重的供求矛盾；土地資源具有天然的公益性，土地是財富之母，是人類與自然進(jìn)行物質(zhì)變換、賴以繁衍生息的重要物質(zhì)載體，在目前的科技條件下，人類還不能離開土地而生存，無論貧富貴賤，人們都要在土地上居住生活；土地資源具有強(qiáng)烈的外部性，某一個地方土地的使用常常會給相鄰地方帶來或有利或不利的影響。土地資源的有限性、短缺性、公益性、外部性等特征，決定了中國要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步，必須破解土地制約難題，走土地節(jié)約集約利用之路；決定了土地資源不適宜操控在私人手里，因而不適宜采取私有制，而更應(yīng)該采取國有制，輔之以集體所有制；決定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地必須作為一個整體統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)籌開發(fā)利用。因而，現(xiàn)實要求我們必須打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地分別所有、分別管理的二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一國有、統(tǒng)一管理。

2.農(nóng)村建設(shè)用地集體所有的歷史局限性

（1）建設(shè)用地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的要求已突破農(nóng)村集體所有制的原有功能設(shè)計。改革開放之前，我國農(nóng)村長期實行的是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地集體所有制形式。在這一歷史時期，國家完全禁止農(nóng)民的宅基地、社隊公益用地以及社隊企業(yè)用地等集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)。改革開放后，自1978-1995年，隨著農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的推行，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民個人建房所需土地量大增，因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn)漸至相當(dāng)活躍，尤其是在那些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)和地理位置相對優(yōu)越的小城鎮(zhèn)以及城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。同時，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了多樣化的流轉(zhuǎn)形式，比如抵押、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等，形成了比較大的“地下土地市場”。自1996年以后，全國各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈日益擴(kuò)大之勢，許多地方政府開始探索對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理，國家也出臺了不少規(guī)定。但流轉(zhuǎn)中遇到的所有制問題、產(chǎn)權(quán)問題、管理問題依然很多，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上仍沒有得到完全認(rèn)同，法律依然對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制。⑧各地紛紛出現(xiàn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象表明，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，因此是一種必然趨勢，而我國的一些所有制制度、產(chǎn)權(quán)制度、管理制度以及法律法規(guī)已不適應(yīng)這一要求。原有的農(nóng)村建設(shè)用地集體所有制，其主要的制度功能是由村集體組織（通常是村委會）代行所有權(quán)，規(guī)制本村村民宅基地的使用和村集體組織自身所需建設(shè)用地的使用。來自村莊外部的建設(shè)用地要求和大規(guī)模的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需求，已經(jīng)突破農(nóng)村建設(shè)用地集體所有原有的功能設(shè)計，農(nóng)村集體組織既缺乏對外大規(guī)模流轉(zhuǎn)建設(shè)用地的法理依據(jù)，又缺乏合理行權(quán)的能力。

（2）不利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃。在土地供應(yīng)相對寬松的歷史時期，建設(shè)用地集體所有，由集體組織如村委會代行所有權(quán)，負(fù)責(zé)村莊的設(shè)計規(guī)劃、宅基地的審批，這也可以算是村莊自治管理的一個重要內(nèi)容，符合當(dāng)時的歷史條件。國家和政府沒能力也沒必要對原子化的、分散的、星羅棋布的鄉(xiāng)村建設(shè)用地進(jìn)行直接規(guī)劃和直接管理。然而，隨著科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，建設(shè)用地需求急劇增加，工業(yè)建設(shè)要用地，城鎮(zhèn)建設(shè)要用地，農(nóng)村建設(shè)要用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、合理開發(fā)利用建設(shè)用地已是必然要求。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃，才可能促進(jìn)城鄉(xiāng)土地的合理開發(fā)利用。但目前的建設(shè)用地集體所有不利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃。一些城中村、城郊村存在的規(guī)劃混亂、私搭亂建、污水遍地、道路泥濘、管理混亂、缺乏公共服務(wù)設(shè)施等臟、亂、差現(xiàn)象，一些農(nóng)村存在的有新房、無新村現(xiàn)象，都是典型的例證。

（3）不利于集約節(jié)約用地。集約節(jié)約用地是形勢所迫、大勢所趨。但在實行建設(shè)用地集體所有情況下，土地浪費(fèi)現(xiàn)象難以根本遏制。比如：土地利用缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和科學(xué)規(guī)劃，速拆速建、亂拆亂建現(xiàn)象嚴(yán)重；宅基地審批無序、混亂，審批標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格、不科學(xué)，宅基地占用面積過大，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重；缺乏公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。所有這些建設(shè)用地使用中的亂象，均同建設(shè)用地集體所有有內(nèi)在聯(lián)系，盡管我國已經(jīng)實行了嚴(yán)格的土地管控，集體所有權(quán)權(quán)能受到嚴(yán)格規(guī)制，但這種亂象依然難以根除。

（4）不利于土地資本收益的合理分配和貫徹按勞分配為主體的原則。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)土地的使用價值和市場價值發(fā)生了巨大變化。土地資本化已是大勢所趨，土地資本收益的公平分配、合理分配已成為全民關(guān)注的一個焦點、熱點問題。近些年來，一些地方政府通過征地批地、經(jīng)營土地，獲得大量收入，被人稱為“土地財政”；一些城中村、城郊村的農(nóng)民通過賣地?fù)Q地，一夜暴富；還有一些城中村、城郊村的農(nóng)民通過經(jīng)營房產(chǎn)、出租房屋、出售小產(chǎn)權(quán)房等，已然成為日進(jìn)斗金的土地食利者。當(dāng)然，也有個別地方的農(nóng)民因為土地被低價征收，沒有獲得應(yīng)有補(bǔ)償，而受到一定經(jīng)濟(jì)利益損失。近些年來圍繞著農(nóng)村土地征收、流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾不斷增多。如何公平分配土地資本收益，是目前政府、當(dāng)事者階層、廣大公民都十分糾結(jié)的問題。長期以來，理論界對農(nóng)村土地增值收益的分配存在著“溢價歸農(nóng)”與“溢價歸公”的爭論?！耙鐑r歸農(nóng)”理論認(rèn)為，土地是農(nóng)民的，農(nóng)民擁有對土地的占有、使用、收益、處分以及土地非農(nóng)開發(fā)權(quán)?！耙鐑r歸公”理論認(rèn)為，農(nóng)村土地的增值是由于政府參與投資以及土地的稀缺引起的，而并不是農(nóng)民對土地的投資和勞動形成的，進(jìn)而農(nóng)民獨享土地的全部增值收益必然不妥。⑨筆者以為，要從根本上解決這個問題，必須從改變土地所有制關(guān)系上入手。否則，集體所有制與國有制的矛盾沖突會越來越廣泛、越來越深刻，不公平分配的亂象會更加嚴(yán)重，坐地生財、不勞而獲的土地食利者群體會越來越龐大，不同群體之間不合理的貧富差距會越拉越大，這既不符合“溢價歸公”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也不符合社會主義以按勞分配為主體的原則，不利于充分調(diào)動人們參加社會生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，因而不利于社會整體的發(fā)展進(jìn)步。

（5）不利于統(tǒng)籌開發(fā)利用農(nóng)村土地市場。目前，我國城鄉(xiāng)的房地產(chǎn)市場處于二元分割狀態(tài)。一方面是國家明確規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地、房屋，不得進(jìn)入房地產(chǎn)市場進(jìn)行買賣；另一方面，農(nóng)村集體和農(nóng)民個體違規(guī)租賃建設(shè)用地、違規(guī)建售“小產(chǎn)權(quán)房”、違規(guī)租賃房屋的現(xiàn)象嚴(yán)重存在，嚴(yán)重沖擊著房地產(chǎn)市場。目前，全國范圍內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房已遍地開花，2012年2月29日，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會旗下的REICO工作室對外發(fā)布了《我國小產(chǎn)權(quán)房問題研究：問題與出路》的報告。該報告估算，1995年-2010年我國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計約為7.6億平方米，房地產(chǎn)相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8％。國土資源部多次強(qiáng)調(diào)，小產(chǎn)權(quán)房是指占用農(nóng)村集體土地建設(shè)，并向農(nóng)村集體組織以外的成員銷售的商品住宅，不受法律保護(hù)。但從根本上看，小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地制度未改革之下，自發(fā)尋求土地的市場收益的產(chǎn)物。⑩二元分割的房地產(chǎn)市場導(dǎo)致城市房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的市場價值未能合理開發(fā)，從而也導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源未能更高效、更合理的開發(fā)利用。農(nóng)村建設(shè)用地不能很好進(jìn)入市場，客觀上使少數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商形成自然壟斷地位，籍以抬高房價、牟取超額利潤，在使少數(shù)房地產(chǎn)經(jīng)營者變成暴富者階層的同時，卻使廣大中低收入階層淪為“房奴”、“蟻族”，既加劇了分配不公，也加重了住房這一基本生活保障問題。

3.推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化的必然性

（1）推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地一體化規(guī)劃。加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、把基本公共服務(wù)延伸到農(nóng)村的必然趨勢。推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有，可突破集體所有制的種種局限，從全局、長遠(yuǎn)利益來謀劃來規(guī)劃土地利用，從而避免目前事實上存在的各村自行規(guī)劃、規(guī)劃不科學(xué)、規(guī)劃不長遠(yuǎn)等問題。

（2）推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于緩解人地矛盾，適當(dāng)滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)用地需求。推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，是以國家（政府）為農(nóng)民提供必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、提供城鄉(xiāng)一體的基本社會保障等為基本前提的。國家要推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，必須對城中村、城郊村按照科學(xué)合理的規(guī)劃進(jìn)行改造；必須通過土地整治、“空心村”治理，進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，集約建設(shè)和利用公共基礎(chǔ)設(shè)施，并由此節(jié)約建設(shè)用地來增加建設(shè)用地供應(yīng)絕對量。引導(dǎo)農(nóng)民集中建房、集中居住，有利于推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸；有利于農(nóng)村居住從自然松、散、亂形態(tài)向科學(xué)規(guī)劃布局轉(zhuǎn)變，減少農(nóng)民重復(fù)建房的浪費(fèi)；有利于穩(wěn)定耕地面積和保糧增糧；有利于盤活農(nóng)村存量土地，節(jié)約集約利用土地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地、人口和生產(chǎn)力布局，有效解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展用地等資源制約，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁。

近些年來，四川成都、河南等地為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，都對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了積極探索。四川省成都市從2003年開始，特別是被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，積極引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中。2003到2011年，有上百萬農(nóng)民有序進(jìn)入城鎮(zhèn)、新型社區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，也為土地的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。［11］河南最近幾年把新型農(nóng)村社區(qū)納入現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。盡管許多農(nóng)村的建設(shè)用地并未實行整體轉(zhuǎn)制，但集約利用公共資源、節(jié)約土地的成效已明顯顯現(xiàn)。截至2012年底，河南全省2300多個新型農(nóng)村社區(qū)試點已經(jīng)建成500個。［12］據(jù)河南省國土資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人計算，河南4.7萬個村莊總面積占全省城鄉(xiāng)居民住宅用地和工礦用地總面積的3/4。目前農(nóng)村實際人均住宅建設(shè)用地約248平方米，按照國家確定的人均150平方米標(biāo)準(zhǔn)，河南通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)范宅基地使用，可騰出900多萬畝建設(shè)用地的空間。［13］

（3）推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于土地資本化并實現(xiàn)土地收益的公平分配。土地資本化是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，也是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的必然要求。既然土地資本化是必然趨勢，那么，土地如何資本化，資本化帶來的收益如何分配，就成了問題的關(guān)鍵。在以往的土地資本化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)國有土地已基本市場化，政府控制著土地一級市場并獲得一定的地租收益；農(nóng)村土地中，部分土地被政府征用改為國有土地后進(jìn)入市場，部分農(nóng)業(yè)用地在經(jīng)營過程中引入了市場機(jī)制，如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、土地入股等，開始了資本化，部分農(nóng)村建設(shè)用地通過土地出租、土地入股、小產(chǎn)權(quán)房出售、房屋租賃等也開始了資本化。但農(nóng)村建設(shè)用地的資本化很不規(guī)范，且收益分配非常混亂，造成了嚴(yán)重的分配不公。導(dǎo)致這種分配狀況的關(guān)鍵在于土地的二元所有制。如何解決這種分配不公？最根本的路徑就是把建設(shè)用地集體所有改制為國有，由國家和政府來主導(dǎo)土地收益的分配。

（4）推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場一體化。農(nóng)村建設(shè)用地的分散管理、自主使用，不僅影響著城鄉(xiāng)土地的合理規(guī)劃、高效利用，而且也影響著城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場形成，目前嚴(yán)重存在的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象、農(nóng)民私拆亂建現(xiàn)象就是例證。有學(xué)者主張以明確集體所有權(quán)來強(qiáng)化集體、農(nóng)民在集體建設(shè)用地中的主體地位，保障農(nóng)民的權(quán)益。然而，強(qiáng)化集體所有權(quán)只能進(jìn)一步固化城鄉(xiāng)土地分割管理、使用的二元化格局，進(jìn)一步分割城鎮(zhèn)和農(nóng)村的房地產(chǎn)市場，進(jìn)一步加劇土地收益的分配不公。只有把符合條件的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國家所有，實行統(tǒng)一管理，才能從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場的有效對接。

三、逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化的主要路徑及需要注意問題

改革開放以來，我國通過土地直接征收、村改居、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減雙掛鉤等措施不斷增加工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地。農(nóng)村部分土地國有化事實上在不斷進(jìn)行著。只不過，這種國有化存在著計劃性不強(qiáng)、規(guī)劃性不強(qiáng)、路徑單一等問題。逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求所使然，我們必須搞好頂層設(shè)計，拓展合適路徑，并注意解決相關(guān)問題。

1.推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化的主要路徑

一是繼續(xù)通過土地征用，實現(xiàn)土地改制。這是已實行多年的農(nóng)村土地國有化的一個重要措施，以后仍將是農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地國有化的重要途徑。對一些城中村、城郊村等要繼續(xù)通過土地征用，實現(xiàn)土地改制。土地征用有兩個基本要求，一是要符合公共利益原則，確實需要征用；二是要給被征地農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并保障他們以后的生活生產(chǎn)。黨的十八大報告中明確提出要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，2013年中央一號文件又再次強(qiáng)調(diào)了這一點。到底對被征地農(nóng)民應(yīng)如何補(bǔ)償？有學(xué)者提出的思路很有啟發(fā)意義：“第一，首先要借鑒國際經(jīng)驗，確定一個合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二，要確定給農(nóng)民多少補(bǔ)償，才能做到眼前生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障；第三，建議補(bǔ)償款發(fā)放不要發(fā)放太多現(xiàn)金，盡可能通過改善居住條件、完善社會保障來進(jìn)行補(bǔ)償?！保?4］

二是通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地整體轉(zhuǎn)制。凡具備公共服務(wù)條件，符合用地標(biāo)準(zhǔn)要求的農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)用地，可依照一定程序改制為國有土地。這是未來一些年農(nóng)村建設(shè)用地國有化的又一重要路徑。河南竹林村的改制對我們有所啟示。改革開放后，竹林村獲得了飛速發(fā)展，逐步探索出了一條有竹林特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新路子。隨著竹林二三產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，1994年實行建鎮(zhèn)，1996年實行整建制戶籍改革，把13個自然村6700名農(nóng)民的身份統(tǒng)一改為居民戶口，把建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有。近年來，河南省許多地方正在探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有的村在合村并城、合村并鎮(zhèn)過程中，實現(xiàn)了集體建設(shè)用地的國有轉(zhuǎn)制。但更多的新型農(nóng)村社區(qū)目前仍然保留著建設(shè)用地集體所有制。建設(shè)用地轉(zhuǎn)制依然是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中面對的一個問題，需要創(chuàng)造條件，積極而又慎重地加以解決。

2.推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化需要注意的問題

（1）要為農(nóng)村建設(shè)用地國有化創(chuàng)造必要的條件。必要條件很重要。實行農(nóng)村建設(shè)用地國有化，是有重要的社會條件附加其上的，并不是隨意為之。農(nóng)村建設(shè)用地國有化的主要社會條件是：為農(nóng)民提供必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提供城鄉(xiāng)一體的基本社會保障，農(nóng)民獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償和利益分享。為此，一是要用城市標(biāo)準(zhǔn)、城市理念建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化新農(nóng)村社區(qū)。重點是政府要提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。二是要實行村改居。村民改為社區(qū)居民，享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)有基本待遇。三是要實行土地利益補(bǔ)償。政府通過一定程序變社區(qū)土地集體所有為國家所有，與此同時，要對原來的村民進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，對新型的社區(qū)居民實行土地溢價利益分享。

（2）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中建設(shè)用地國有化應(yīng)及時跟進(jìn)。在過去的城鎮(zhèn)化過程中，有的地方由于未及時改變建設(shè)用地集體所有制，由于允許農(nóng)民以土地所有者身份進(jìn)行房地產(chǎn)經(jīng)營，以致形成了早期城中村社會病——規(guī)劃混亂、管理無序、公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、大量土地食利者產(chǎn)生，并給后來的土地規(guī)劃利用帶來很大麻煩。目前依然有城中村農(nóng)民以土地所有者的身份、以土地作股份主導(dǎo)或參與當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)經(jīng)營。這必須引起我們的高度注意。理論上講，農(nóng)民在變?yōu)樯鐓^(qū)居民、享受城鎮(zhèn)居民基本的公共服務(wù)待遇的同時，其集體建設(shè)用地就應(yīng)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，由國家（政府）來主導(dǎo)建設(shè)用地的規(guī)劃、使用及收益分配。當(dāng)然，這并不是說社區(qū)居民不再有建設(shè)用地收益權(quán)，而是說，社區(qū)建設(shè)用地的規(guī)劃、使用和收益分配應(yīng)以國家（政府）為主導(dǎo)進(jìn)行，社區(qū)居民可以參與土地增值的利益分享，可以優(yōu)先獲得符合規(guī)劃的社區(qū)社會建設(shè)用地使用權(quán)并從中受益。因此，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)時，國有化要及時跟進(jìn)，以免出現(xiàn)早期的城中村社會病。

（3）要逐步推進(jìn)，示范帶動。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地理位置不一樣、歷史文化傳統(tǒng)影響、傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式影響等，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化需要逐步推進(jìn)、示范帶動。既不搞一刀切，也不能不作為。要積極引導(dǎo)、逐步推進(jìn)。凡建設(shè)用地實行國有化的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民在保留農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的同時，可享受諸多公共服務(wù)，同時可以分享地產(chǎn)增值利益。要通過讓社區(qū)農(nóng)民得到實實在在的利益、過上更加美好的生活來充分調(diào)動更多農(nóng)民理解、支持、參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)制。

（4）要搞好建設(shè)用地國有與農(nóng)地農(nóng)民承包經(jīng)營的制度銜接。建設(shè)用地國有，但農(nóng)業(yè)用地依然實行集體所有，農(nóng)民擁有長期的承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)后，原有的隊、組建制會打亂。可成立社區(qū)土地管委會代行集體農(nóng)地所有者職能。社區(qū)建設(shè)用地如何開發(fā)利用、社區(qū)所屬的集體農(nóng)地如何管理，需要更深入探討，需要實踐探索。

（5）要嚴(yán)格土地用途管制，厲行集約節(jié)約用地。在推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化的同時，要配以更加科學(xué)的土地規(guī)劃制度、土地供應(yīng)制度、土地集約節(jié)約利用制度和更加嚴(yán)格的土地用途管制等制度。要在總體上確保建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的合適比例，確保18億畝耕地紅線。在實行建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、耕地占補(bǔ)平衡的同時，要嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，為農(nóng)業(yè)發(fā)展留足空間。要貫徹集約節(jié)約用地原則，通過立法和行政手段，對農(nóng)村社區(qū)用地面積、城鎮(zhèn)用地面積、工業(yè)用地面積、城鄉(xiāng)人均用地面積等進(jìn)行最嚴(yán)格的管理和控制，最大限度地提高單位建設(shè)用地的使用效益。

（6）要適時放開農(nóng)村社區(qū)房地產(chǎn)市場。要以“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”為原則，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。目前，河南個別地方為調(diào)動農(nóng)民在社區(qū)購房的積極性，實行了“地方糧票”，規(guī)定農(nóng)民所購社區(qū)住房的房產(chǎn)權(quán)在本地區(qū)可買賣流通。如新鄉(xiāng)市出臺社區(qū)房產(chǎn)證辦理辦法，為社區(qū)住房確權(quán)發(fā)證，保證農(nóng)民房產(chǎn)保值、增值，增加農(nóng)民的財政性收入。舞鋼市為社區(qū)居民發(fā)放了房產(chǎn)證，允許農(nóng)民以房產(chǎn)作抵押貸款，允許房產(chǎn)權(quán)在本社區(qū)流通。這固然是一種進(jìn)步，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們必須在宏觀上明確一個大思路，適時放開農(nóng)村房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場一體化。凡已改制的農(nóng)村社區(qū)可依法開展房地產(chǎn)市場經(jīng)營。社區(qū)居民可獲得與城市居民一樣的可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的房產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)，可分享土地增值帶來的利益。新型農(nóng)村社區(qū)宅基地和住房，由縣級人民政府根據(jù)土地性質(zhì)，依法核發(fā)土地使用證和房屋所有權(quán)證，進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)，允許以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、互換等多種形式流轉(zhuǎn)。

（7）要搞好農(nóng)村宅基地和住房的審批。搞好宅基地和住房的審批，直接關(guān)系到建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。要限制原有農(nóng)村的建設(shè)用地使用。凡是達(dá)不到公共服務(wù)要求標(biāo)準(zhǔn)、未納入新農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的農(nóng)村建設(shè)用地，不得進(jìn)入房地產(chǎn)市場，不允許房地產(chǎn)經(jīng)營和房產(chǎn)買賣。對不符合建設(shè)規(guī)劃、不符合建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)的宅基地申請和住房申請，應(yīng)該不予審批，對按規(guī)劃確實需要撤并的村莊，應(yīng)該停止審批宅基地，禁止重建、擴(kuò)建住宅。

四、逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化需要正確認(rèn)識的幾個問題

正確的理論認(rèn)識是理清我國土地制度改革思路的關(guān)鍵。目前，在有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地制度改革上需要正確認(rèn)識以下幾個問題。

1.正確認(rèn)識土地所有制改革問題

在土地所有制改革問題上，長期以來存在著一些糊涂的甚至錯誤的認(rèn)識。這里僅剖析兩種觀點。

一是不能正確認(rèn)識所有制的功能作用，看不到建設(shè)用地所有制改革的必要性。所有制是一種經(jīng)濟(jì)制度，是一種工具，它雖然決定著社會形態(tài)的社會性質(zhì)，但更是一種制度杠桿，是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化、依據(jù)社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求而不斷演變的。對土地采取什么樣的所有制更有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在不同歷史時期不同地域是不一樣的。雖然從目前我國法律上看，城鎮(zhèn)土地屬國有，農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，但從哲理上看，全國的土地首先是屬于全國公民的，每個公民都有在國土上生存發(fā)展的權(quán)利，擁有基本的地權(quán)。如果土地集體所有制影響和制約了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，那么，要改變的只能是集體所有制，只能是國家的法律。這里不存在對農(nóng)民的土地剝奪問題，其實質(zhì)是社會成員以不同的身份、不同的方式與土地結(jié)合的問題。如農(nóng)民不再是以農(nóng)民的身份，而是以以公民、以社區(qū)居民、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的身份與土地相結(jié)合。

二是主張土地私有制，不僅主張農(nóng)業(yè)用地私有化，而且主張農(nóng)村建設(shè)用地也私有化。倘若說在生產(chǎn)力發(fā)展極其落后、土地資源相對富裕的歷史時期，倘若說在土地資源非常富裕的國家，實行部分土地私有制尚有其一定合理性的話，那么，在土地資源異常短缺、人口非常多、人地矛盾異常突出的中國實行土地私有制是根本不可行的，也是根本行不通的。一旦實行私有化，將導(dǎo)致三種嚴(yán)重后果：后果一，土地使用特別是建設(shè)用地使用會更加分散，土地的統(tǒng)一規(guī)劃、集約使用會難以進(jìn)行。這不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本需要。后果二，土地監(jiān)管難以進(jìn)行。面對分散而眾多的所有者，國家和政府難以嚴(yán)格監(jiān)管。那么，亂墾亂挖、亂拆亂建等現(xiàn)象會嚴(yán)重存在，土地會完全在市場機(jī)制作用下，在私人追逐暴利的驅(qū)動中，投入暴利行業(yè)，進(jìn)而影響國家的糧食安全。后果三，土地兼并、貧富分化將不可避免。一些所有者會通過各種手段收買土地、囤積土地，變?yōu)橥恋貕艛嗾?、大地主，變?yōu)橥恋厥忱?，而更多的人會在兼并過程中失去土地，導(dǎo)致貧富兩極分化，這在總體上會剝奪相當(dāng)一部分人公平享有土地的權(quán)利，產(chǎn)生明顯的地權(quán)不公。而地權(quán)不同于其他產(chǎn)權(quán)，是一種基本生存性權(quán)利，地權(quán)不公必將導(dǎo)致群體利益嚴(yán)重沖突，進(jìn)而引發(fā)社會動亂。

2.正確認(rèn)識城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化

2011年，黨的十七屆三中全會就提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，已是共識，也是必然趨勢。但有不少學(xué)者主張在不改變農(nóng)村建設(shè)用地集體所有的情況下，讓農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場，讓農(nóng)民以土地作為資本自主進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)經(jīng)營，分享土地增值收益，實現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。這一觀點目前頗為流行。如蔡繼明提出：“只要符合城鄉(xiāng)的統(tǒng)一規(guī)劃，就應(yīng)該允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上自主推進(jìn)工業(yè)化和城市化，集體建設(shè)用地應(yīng)該具有與國有建設(shè)用地同等的權(quán)益，相同位置和功能相同的土地應(yīng)具有相同的價格，集體建設(shè)用地上的投資應(yīng)同樣能夠轉(zhuǎn)化為資本，集體建設(shè)用地上的基礎(chǔ)設(shè)施和各種建筑物應(yīng)同樣能夠作為抵押品進(jìn)行融資，農(nóng)村居民的宅基地應(yīng)具有和城市居民宅基地同等的權(quán)利，我國的土地管理必須由所有權(quán)管理向規(guī)劃和用途管理轉(zhuǎn)變?！保?5］如韓俊主張，在符合國家土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格管制非農(nóng)用地總量的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益。如張曉山主張，應(yīng)創(chuàng)造多個商住用地的供地主體，把建設(shè)用地的一部分開發(fā)權(quán)讓給農(nóng)民，在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)民可以自己經(jīng)營，或與開發(fā)商合作，政府來征收地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，以稅收來調(diào)節(jié)收入分配。［16］如黃小虎主張，要賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導(dǎo)下自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程。［17］

針對主張集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或進(jìn)入市場的觀點，陳錫文指出：“土地利用的權(quán)利，必須在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)才能追求平等，脫離了規(guī)劃的許可談土地利用權(quán)利的平等，就一定會造成土地管理的失控。我國農(nóng)村的集體建設(shè)用地至少有2.5億畝以上，如果允許其流轉(zhuǎn)或入市成為社會建設(shè)用地，哪怕是流出十分之一，對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響也難以估量?！保?8］筆者認(rèn)為，在不改變所有制的情況下讓農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入土地市場，讓農(nóng)民直接進(jìn)行土地開發(fā)經(jīng)營，只能使問題更加復(fù)雜化，必然會加劇國有和集體的矛盾，固化房地產(chǎn)市場二元化格局，并引發(fā)嚴(yán)重的分配不公。如果不積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，就不可能從根本上改變城鄉(xiāng)土地市場的二元結(jié)構(gòu)，而且會給我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來長期的負(fù)面影響。

3.正確認(rèn)識“農(nóng)民上樓”問題

近些年來，全國不少地方都在積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子。其中有一個特別重要的措施就是搞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。在改善農(nóng)民生活、居住條件的同時，限制住宅面積，引導(dǎo)農(nóng)民住二層樓房和多層建筑，有人稱為“農(nóng)民上樓”。“農(nóng)民上樓”從總體上節(jié)約了建設(shè)用地，一定程度上滿足了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地需求。然而，有學(xué)者對“農(nóng)民上樓”大加批評。認(rèn)為這是又一次對農(nóng)民的土地剝奪，是從農(nóng)民手中搶地。對“農(nóng)民上樓”問題，筆者認(rèn)為必須辯證地看、歷史地看。其一，從大方向上看，“農(nóng)民上樓”是大勢所趨。在人地矛盾異常突出，特別是建設(shè)用地異常短缺的情況下，農(nóng)村傳統(tǒng)中那種住宅占地面積過大，粗放使用、不科學(xué)使用建設(shè)用地的方式已成歷史，嚴(yán)酷的現(xiàn)實，發(fā)展的需要，都要求我們必須改變農(nóng)民傳統(tǒng)的建設(shè)用地使用方式。其二，“農(nóng)民上樓”是與現(xiàn)代生活方式、生產(chǎn)方式相適應(yīng)的。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的改變?nèi)缢?、電、氣、暖的供?yīng)，污水、垃圾的處理等，農(nóng)民生產(chǎn)方式的改變?nèi)鐝氖卢F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、在附近工廠就業(yè)等，為“農(nóng)民上樓”提供了方便。也就是說，“農(nóng)民上樓”意味著生活條件的改善、生活水平的提高而不是相反。當(dāng)然，農(nóng)民在享受現(xiàn)代文明生活的同時，也會失去一些傳統(tǒng)的生活享受，如面積很大的庭院，有足夠的空間可養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等。代價是必須的，任何進(jìn)步都是有代價的?！稗r(nóng)民上樓”雖然是一種必然趨勢，但必須創(chuàng)造條件、示范引導(dǎo)，決不能搞強(qiáng)迫命令、一刀切。

4.正確認(rèn)識“土地財政”問題

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無論是農(nóng)村的建設(shè)用地被征用，還是農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，在這個過程中都產(chǎn)生了種種利益關(guān)系。“我國的現(xiàn)代化過程，在某種程度上說就是土地增值和土地資本化的過程，而農(nóng)地資本化后增值收益的分配問題一直是利益相關(guān)者關(guān)注的問題?！保?9］“土地財政”問題是近些年廣為一些人所責(zé)問的問題。確實，在近些年來的土地征收過程中存在個別地方政府為了增加財政收入而產(chǎn)生的征地沖動，而且存在強(qiáng)征強(qiáng)拆等現(xiàn)象，存在給農(nóng)民補(bǔ)貼偏低現(xiàn)象，但總體來看，“土地財政”的存在具有一定的合理性。其一，土地征收轉(zhuǎn)讓并不全是用于商業(yè)經(jīng)營、工業(yè)建設(shè)，部分被征地用于城市公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，如學(xué)校、醫(yī)院等建設(shè)，并不會產(chǎn)生巨大的土地收益。二是既使產(chǎn)生巨大的土地收益，也不可能把這些錢全部交給農(nóng)民由農(nóng)民支配，更不可能讓土地經(jīng)營商作主分配，這些土地收益只能由政府代表公共利益進(jìn)行相對公平的分配。其原因在于土地收益并非是由農(nóng)民勞動創(chuàng)造的，而是由經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所產(chǎn)生的需求以及土地所處的地理位置等多種因素造成的，這種土地收益全部由農(nóng)民支配顯然缺乏合理性，同時，政府要負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，要提供公共服務(wù)，尤其是要為失地農(nóng)民提供必需的基本社會保障等公共服務(wù)，因此需要大量的財政支出?！罢乾F(xiàn)行土地制度為當(dāng)前中國的快速城市化，為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，為中華民族偉大復(fù)興，提供了制度紅利。”［20］顯然，并不能全盤否定“土地財政”，重要的是要改革和完善征地制度、用地制度以及土地收益分配方式。在土地收益分配中確實要防止三種傾向：一是對有些地方失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償偏低，變相侵害農(nóng)民權(quán)益；二是個別地方對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償偏高，既損害公共利益，也引起分配不公；三是為土地經(jīng)營商留下巨大利益空間，既損害公共利益，也損害失地農(nóng)民利益。

5.正確認(rèn)識農(nóng)民利益與全民利益的關(guān)系問題

近些年來，有個別學(xué)者在探討農(nóng)民問題時尤其是探討土地征收問題時，習(xí)慣于對立性思維，習(xí)慣于把農(nóng)民利益與政府利益、與全民利益擺在一個對立的位置上。似乎政府征收土地、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住等都是在給農(nóng)民過不去，是在剝奪農(nóng)民的權(quán)益。這是一個嚴(yán)重的認(rèn)識誤區(qū)。事實上，征收土地、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，應(yīng)該說是為了整個社會的利益，為了全民的利益，為了長遠(yuǎn)的利益，這其中也包括農(nóng)民自身的長遠(yuǎn)利益。土地被合理、高效利用必將有利于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，因而也有利于農(nóng)民的生產(chǎn)方式改變和生活水平提高，而且，在土地征收過程中，在引導(dǎo)農(nóng)民集中居住過程中，農(nóng)民的合法權(quán)益也將得到有效保護(hù)。

注釋

①《中國地理概況》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/test/2005-05/25/content_591.htm.②⑤《從六國比較看可持續(xù)發(fā)展》，《瞭望》2004年第2期。③《我國10年減少1億畝耕地》，《揚(yáng)州晚報》2011年2月25日。④劉麗、李長久：《全球耕地減少：人類與地球共生的困惑》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2010年7月8日。⑥以上數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自韓保江、毛昕：《驟失3800萬畝耕地的憂思》，《瞭望》2004年第10期。⑦《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，《光明日報》2008年11月14日。⑧參見李海玉：《關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史考察及若干思考》，《農(nóng)業(yè)考古》2012年第3期。⑨張廣輝、魏?。骸锻恋禺a(chǎn)權(quán)、政府行為與土地增值收益分配》，《廣東社會科學(xué)》2013年第1期。⑩參見賀軍、湯明旺：《農(nóng)村土地制度改革的政策選擇》，《社會科學(xué)報》2012年12月27日。［11］成都市社會科學(xué)院課題組：《一場意義深遠(yuǎn)的改革實驗——對成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展實踐的認(rèn)識與思考》，《光明日報》2011年3月9日。［12］高長領(lǐng)：《城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)民還盼啥？》，《河南日報》2013年4月1日。［13］羅輝、郭久輝：《河南探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)調(diào)查（中）》，《河南日報》2012年12月29日。［14］［16］［19］《土地 農(nóng)民增收 城鎮(zhèn)化——解讀“三農(nóng)”三大熱點話題》，《光明日報》2013年2月5日。［15］蔡繼明：《在集體土地上推進(jìn)城鎮(zhèn)化》，《社會科學(xué)報》2011年5月26日。［17］黃小虎：《我國土地制度與土地改革的走向——從土地財政和土地金融說起》，《中州學(xué)刊》2012年第2期。［18］陳錫文：《我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。［20］賀雪峰：《現(xiàn)行土地制度是中國的制度紅利》，《社會科學(xué)報》2013年1月3日。

［1］中共成都市政策研究室.科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的成都實踐——成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實踐探索［M］.成都：四川人民出版社，2007.

［2］李太淼.中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)制度論［M］.北京：人民出版社，2009.

［3］喻新安，劉道興，閻德民.新型農(nóng)村社區(qū)論［M］.北京：人民出版社，2012.