論社會管理職能創(chuàng)新的制度重構(gòu)*

程波輝

黨的十八大報告指出:“改革開放是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路。要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)……不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，不斷推進我國社會主義制度自我完善和發(fā)展?！边@一科學論斷，在我們黨的歷史上把制度創(chuàng)新的地位和作用提升到了重要高度，標志著我們黨在新的歷史起點上對制度建設的新的自覺。社會管理創(chuàng)新，說到底是制度的變革與創(chuàng)新。制度創(chuàng)新在社會管理體系創(chuàng)新中居于核心地位。我國正在加快以機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c的行政體制改革，強化和創(chuàng)新政府社會管理職能是其重要環(huán)節(jié)。然而，當前社會管理創(chuàng)新消極化、表層化、片面化等現(xiàn)象比較突出，管理創(chuàng)新方向迷失，嚴重影響社會管理績效，破壞政府公信力，阻礙政府改革的進程。對此，理論界雖然從不同角度進行了反思和對策性研究，但在社會管理制度方面，已有研究明顯不夠甚至存在某種程度的缺失。而社會管理創(chuàng)新效果不佳或失效的一個重要根源，就在于社會管理制度滯后或偏失。因此，重構(gòu)社會管理制度甚為迫切。

一、制度重構(gòu):社會管理職能創(chuàng)新的核心

所謂社會管理職能創(chuàng)新，是“政府在社會管理實踐中，圍繞社會管理的目標和任務，運用各種資源和力量對社會管理的理念、制度、機制、方法和手段等進行改革和創(chuàng)新”①。在社會管理職能創(chuàng)新中，制度重構(gòu)具有關鍵性。制度具有規(guī)范、協(xié)調(diào)、激勵、約束和承載等功能，社會管理的理念變革、機制調(diào)整、體制轉(zhuǎn)型、方法改進等都必須以社會管理的制度改革與創(chuàng)新為依托和條件。“社會管理主體要實現(xiàn)對社會管理客體的管理，必須借助一定的社會管理制度和規(guī)則。”②因此，制度重構(gòu)在社會管理職能創(chuàng)新中具有根本性、全局性和關鍵性的意義。新制度學派甚至認為，在社會變遷中起決定作用是制度變革而不是技術(shù)變革。“西方經(jīng)濟增長的主要原因在于人口對稀缺資源賦予的壓力增加時，那些支配產(chǎn)權(quán)的規(guī)則的制度發(fā)生了變遷”③，“觀念和意識形態(tài)是重要的，而制度在決定其重要的程度方面發(fā)揮著主要作用”④。制度重構(gòu)實質(zhì)解決的是社會管理規(guī)范化、法制化和程序化的問題。

當前，我國出現(xiàn)的各類社會問題得不到解決或者只得到暫時解決，各類社會矛盾得不到化解或者只得到部分化解，在很大程度上都源于政府社會管理的制度化水平太低，很多社會問題沒有從制度上進行根本解決。⑤如各地校車屢屢出事事件，其背后是長期以來校園安全的制度性缺失和地方政府財政支出制度的不公正以及有關部門行政監(jiān)管不力。一些審批制度因設計過于復雜，前置條件過多且累贅，使公眾辦事成本增加。還有一些制度不規(guī)范、不合理、不透明，使管理者要么無所適從，要么機械執(zhí)行，從而引發(fā)管理者與被管理者之間的人際沖突。在社會管理職能創(chuàng)新中，制度變革的缺乏導致管理創(chuàng)新表層化現(xiàn)象十分突出，一些地方甚至出現(xiàn)借社會管理創(chuàng)新之名行延伸行政組織體系之實的問題。比如在基層“網(wǎng)格化管理”的創(chuàng)新中，有的地方完全違背了社會管理的價值目標和管理創(chuàng)新的價值取向，在網(wǎng)格化管理實施過程中變相延長行政管理、增加行政編制、擴大行政人員。⑥因此，推進基層社會治理創(chuàng)新必須以管理制度的深層變革為依托，制度重構(gòu)在社會管理職能創(chuàng)新中具有核心地位和重要價值，是實現(xiàn)社會管理職能創(chuàng)新的根本保障。

二、社會管理職能創(chuàng)新的主要障礙及制度歸因分析

當前，我國社會管理職能創(chuàng)新在一些地方取得階段性成績的同時，也遭遇諸多障礙。這些障礙，主要歸因于社會管理制度滯后或偏失。

1.社會管理利益障礙:利益格局固化，博弈失衡

利益對社會管理職能創(chuàng)新具有重要的影響。胡錦濤同志曾強調(diào)，社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。因此，社會管理創(chuàng)新必須緊密結(jié)合實際，不斷謀求公共利益的實現(xiàn)。然而，當前我國在取得政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)巨大進步的同時，“利益格局正在慢慢固化，既得利益群體的權(quán)利同時又受到各方面的保護”⑦，利益固化成為制約社會管理職能創(chuàng)新的根本障礙。利益格局固化不僅會使公眾在參與社會管理過程中博弈失衡，產(chǎn)生挫折感和被剝奪感，使管理創(chuàng)新失去活力，而且會嚴重阻礙各領域的人員橫向和縱向流動，導致整個社會發(fā)展失去動力。進一步而言，利益格局固化還會形成強者越強、弱者越弱的“兩極分化”態(tài)勢和格局，從而引發(fā)各類社會沖突和矛盾，影響社會和諧與穩(wěn)定。從歸因來看，社會管理職能創(chuàng)新過程中利益固化、博弈失衡的重要根源之一是管理制度的僵化、制度變革的滯后以及制度供給的失衡。這導致社會管理創(chuàng)新大都停留在表層，諸如管理方式的改變、管理技術(shù)的引進等，沒有從根本制度改革上觸及深層利益格局，傳統(tǒng)社會管理體制保護下的既得利益者因而越發(fā)強勢，相對被剝奪者不斷增加。因此，社會管理職能創(chuàng)新必須從制度著手，掃除利益格局固化的根基。

2.社會管理決策障礙:主觀隨意，脫離實際

政府決策是社會管理活動得以開展的前提與基礎，是影響和制約社會管理創(chuàng)新的一個核心變量?！皼Q策不當是引發(fā)一些社會問題的重要因素。政府科學決策是體現(xiàn)人民當家作主、增進公民政治參與、強化社會管理源頭治理的重要環(huán)節(jié)。”⑧事實表明，如果政府在社會管理創(chuàng)新過程中決策不科學、不可行，主觀隨意，脫離實際，或者缺乏民主程序，都會影響其管理過程的權(quán)威性和有效性。如有的領導人僅憑個人經(jīng)驗實行“拍腦袋”決策，搞“家長制”和“一言堂”，獨斷專橫，使決策執(zhí)行過程遭遇阻力甚至面臨很高風險，最終釀成重大決策失誤;有的地方政府片面追求“短期政績”，許多公共決策及其實施勞民傷財甚至與民爭利。當前在土地審批出讓、城鎮(zhèn)征地拆遷、礦產(chǎn)資源開發(fā)、公共工程建設、企業(yè)重組改制、環(huán)境污染治理等領域侵犯群眾利益的突出問題，都是不按程序決策和辦事或程序不規(guī)范造成的?？傊捎跊Q策過程缺乏科學論證和公眾參與、缺少風險評估，致使政府在社會管理職能創(chuàng)新過程中遭遇各種矛盾和問題，社會風險不斷加劇。從歸因來看，導致政府在社會管理創(chuàng)新過程中決策主觀隨意、脫離實際的重要根源之一在于政策制定的制度偏失，在決定該管什么、不該管什么問題上缺乏制度化、規(guī)范化、科學化、程序化的路徑，由此必然導致主觀化、經(jīng)驗化、隨意性的決策慣性長期存在。因此，從制度層面矯正政府社會管理決策偏差十分必要。

3.社會管理組織障礙:職責不清，權(quán)責脫節(jié)

管理機構(gòu)是社會管理活動的組織載體和權(quán)責結(jié)構(gòu)，是管理目標得以實現(xiàn)的重要基礎。管理機構(gòu)主要涉及部門分工、領導職數(shù)、權(quán)責關系以及協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)等問題，核心是厘清部門職責、明確權(quán)責關系和壓縮人員編制。黨的十八大報告強調(diào)指出，必須“嚴格控制機構(gòu)編制，減少領導職數(shù)，降低行政成本”，這對于提高社會管理效能具有重要作用。當前，我國政府社會管理機構(gòu)并不健全，存在職責不清、權(quán)責脫節(jié)、人浮于事、互相推諉的現(xiàn)象，一些地方和單位在社會管理過程中甚至“有好處爭搶管理”、“無好處不聞不問”，部門管理割據(jù)問題嚴重。從歸因來看，社會管理職能創(chuàng)新過程中職責不清、權(quán)責脫節(jié)的組織障礙主要在于政府社會管理體制僵化、制度設計不科學、運行機制失效。盡管改革開放以來我國已進行了七次行政機構(gòu)改革，但上述問題并沒有得到根本解決。因此，從制度層面保障政府社會管理部門溝通協(xié)調(diào)、規(guī)范權(quán)責關系、理清部門職責、精簡人員編制特別是領導職數(shù)等，變得十分緊迫。

4.社會管理人員障礙:觀念滯后，能力不足

管理人員是社會管理活動的重要因素，也是管理效能的主要來源。社會管理人員的價值觀、利益傾向、認知水平、管理心態(tài)及工作能力，往往是決定社會管理目標實現(xiàn)與否的主導因素。當前，我國各級政府在社會管理創(chuàng)新過程中表現(xiàn)出的各種管理不善的問題，主要體現(xiàn)為管理人員的觀念滯后和能力不足?！拔ㄉ衔〞?、“權(quán)錢交易”、“弄虛作假”等管理問題，折射出管理人員思想觀念陳舊、管理文化落后的深層次問題;“收發(fā)室”式的工作方式、簡單粗暴的工作作風、“花錢買平安”的管理手段、得不償失的管理成本、南轅北轍的管理結(jié)果等諸多問題，反映了管理人員業(yè)務能力低下、綜合素質(zhì)不高的普遍性問題。如近年來不斷增多的群體性事件，反映的就是政府及其管理人員在管理過程中理念錯位、官民矛盾、應對不力、治理不善的管理人員“綜合癥”。頻繁見諸報端的由城管與攤販之間的“斗智斗勇”引發(fā)的各類群體性事件就是典型表現(xiàn)。反思這些現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)，社會管理制度的偏失正是其中一個重要根源。管理人員觀念滯后、能力不足等問題在很大程度上是因為社會管理工作制度、招錄制度、選拔制度以及培訓制度等出現(xiàn)偏差或缺失。因此，從制度層面轉(zhuǎn)變管理人員的管理觀念和提升管理能力至關重要。

5.社會管理方式障礙:重管制控制，輕協(xié)商協(xié)調(diào)

管理方式是保證社會管理目標得以實現(xiàn)的各種途徑和方法的總和。能否恰當運用管理方式，直接影響到社會管理效能的高低。當前，我國政府在社會管理創(chuàng)新過程中，不同程度地存在著“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)”的管理習慣。如在處理群眾上訪問題上，很多基層領導干部和信訪工作人員首先習慣于采取“圍、追、堵、截”的辦法，后續(xù)的處理方式往往也是硬性的行政方式和強制的法律手段，不能很好地運用經(jīng)濟方式、民主方式來協(xié)調(diào)利益關系，不能很好地運用思想引導方式來疏通上訪群眾思想和引導上訪群眾行為。從歸因來看，單一的管控方式歷久不衰，傳統(tǒng)的“重行政、輕法治”和“強管控、弱服務”的社會管理方式和手段根深蒂固，雖然與我國傳統(tǒng)的政府管理文化有很大的關系，但缺少系統(tǒng)的制度創(chuàng)新也是一個重要原因。因此，提高社會管理的效果，必須改革和創(chuàng)新社會管理制度，整合多種管理方式和方法，這是突破“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)”管理方式困境的必由之路。

三、推進社會管理職能創(chuàng)新的制度體系重構(gòu)

政府要突破社會管理職能創(chuàng)新的障礙，必須按照社會管理的內(nèi)在本質(zhì)、目標價值、運行規(guī)律等要求重構(gòu)社會管理制度，加強社會管理職能的長效建設，推動社會管理創(chuàng)新持續(xù)化和科學化，提升社會管理效能。具體而言，應從以下幾個方面著手。

1.社會管理制度設計原則

設計和重構(gòu)社會管理制度，明晰制度設計原則是關鍵，它對整個社會管理制度的建構(gòu)具有統(tǒng)領性。一般而言，社會管理制度設計應符合科學性、規(guī)范性、合理性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性、公開性、可行性和公正性等原則。具體來說，一是要保證社會管理制度的公正性。要在社會制度的設計和安排上更多維護低收入者和弱勢群體的利益，財政轉(zhuǎn)移支付制度要更多傾向落后地區(qū)和低收入者;要本著公平公正準則，盡快制定和修改各種勞動保障制度和工資評價制度，建立正常的工資增長機制，切實保障農(nóng)民工等弱勢群體的合法勞動收入;要積極改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系和戶籍制度，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展;要本著兼顧效率與公平原則，改革稅收制度，以家庭為單位公平稅負，尤其為了拉動內(nèi)需必須進行結(jié)構(gòu)性減稅等。⑨二是要保證社會管理制度的合理、規(guī)范和穩(wěn)定。當前，我國社會管理領域的問題和矛盾很多是由制度不合理、不規(guī)范和不穩(wěn)定造成的。特別是在城管、拆遷補償、環(huán)境治理和信訪等方面，不僅存在制度不公正問題，更存在制度不合理、不規(guī)范問題。必須加強社會管理制度的合理性、規(guī)范性和穩(wěn)定性建設，使各項社會事務管理能夠依據(jù)科學、規(guī)范、合理的制度執(zhí)行，保證各項社會制度具有穩(wěn)定性。三是要切實提高社會管理制度的執(zhí)行力。目前，我國社會管理領域不僅存在制度缺失問題，而且嚴重存在制度執(zhí)行乏力問題?！爸贫刃瓮撛O，收效甚微，甚至被破壞。細究起來，大都是因為制度執(zhí)行不力造成的。”⑩為此，必須提高社會管理制度的執(zhí)行力，樹立“制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”的意識，切實增強制度的實效性和權(quán)威性。

2.社會管理決策參與制度

一般而言，有利于社會管理效能的決策，必須符合客觀規(guī)律，符合本地實際，回應社情民意，經(jīng)過廣泛動員。因此，在社會管理決策參與制度建設上，一是要完善決策基本制度。在堅持重大事項集體決策的基礎上，進一步健全民主集中制、專家咨詢、社會公示與聽證、決策評估、合法性審查等制度，確?？茖W民主決策有章可循，有制可依。二是要完善先調(diào)研后決策的決策調(diào)研論證機制?！皥猿肿龅讲徽{(diào)研不決策、先調(diào)研后決策，使各項工作真正贏得群眾的理解和支持，從源頭上預防矛盾糾紛的發(fā)生?！保?1）三是要完善重大事項決策的規(guī)則和程序。在作出重大決策前，要通過多種形式征求社會各方面意見。涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的決策，要向社會公開征求意見，必要時應舉行聽證會，增強群眾參與度，接受群眾監(jiān)督。四是要加強決策動員機制建設。提高決策質(zhì)量，有效實施決策，必須進行廣泛的組織動員，并形成動員機制。所謂動員機制是指動員主體與動員客體之間通過動員因素相互作用的方式。（12）在社會管理決策語境中，此即為決策者與管理者和目標群體之間通過動員因素相互作用的方式，體現(xiàn)為一種促進信息對稱、消弭決策隔閡以及達成決策共識、促進管理自覺和實現(xiàn)決策與管理一體化的過程。五是要建立健全決策后評價、反饋糾偏和決策責任追究等制度。對超越法定權(quán)限、違反法定程序的決策行為，要堅決制止和糾正;對重大決策失誤要健全調(diào)查處理程序，追究決策者的責任。

3.社會管理組織保障制度

推進社會管理組織保障制度創(chuàng)新，具體需要做好以下工作:一是要進一步理順黨政關系，解決社會管理方面“黨政不分、以黨代政”的問題。同時，在政府社會管理體制內(nèi)部探索實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制，確保政府社會管理部門按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。二是要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府社會管理職能，深入推進政企分開、政事分開、政社分開。在繼續(xù)完善政府職能體系的前提下，實現(xiàn)政府職能從生產(chǎn)建設型向公共服務和社會管理型轉(zhuǎn)變，從提供經(jīng)濟物品向提供制度環(huán)境轉(zhuǎn)變。（13）三是要調(diào)整優(yōu)化社會管理組織結(jié)構(gòu)。在橫向上，積極推進大部門體制改革，整合歸并相關、相同或相近的社會管理職能，加強部門間合作。在縱向上，減少社會管理層級，縮減領導班子中副職人數(shù)，加大地方政府社會管理幅度。四是要加強政府社會管理部門內(nèi)部和部門之間的溝通協(xié)調(diào)。涉及多個部門的社會管理公共事務，要建立專門的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，使其專業(yè)化、權(quán)威化，同時要暢通溝通協(xié)調(diào)渠道，包括部門間的會商機制，形成穩(wěn)定的工作溝通機制。對跨部門社會管理業(yè)務，要實行“政務超市”，推行“一站式”集中辦公，打破部門壁壘，統(tǒng)一辦事標準。涉及社會管理部門內(nèi)部的關系，要本著精兵簡政原則，定職能、定機構(gòu)、定編制，切實做到權(quán)責統(tǒng)一，同時優(yōu)化社會管理業(yè)務流程，強化主管領導的協(xié)調(diào)作用，縮短溝通距離，形成組織合力。

4.社會管理人員調(diào)配制度

完善和創(chuàng)新社會管理人員調(diào)配制度，重點是把好準入關和強化在職人員的教育培訓。具體體現(xiàn)在:一是要堅持正確的用人導向。要堅持以德領才、以德潤才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢?，選拔任用政治堅定、才能卓越、實績突出、群眾公認的管理干部。要強調(diào)根據(jù)崗位職責、個人興趣、能力傾向，選拔社會管理勝任者;根據(jù)任務要求、個體相容性和整體合力，組建社會管理工作團隊。二是要創(chuàng)新選用激勵制度。要建立嚴格的公務員招錄制度，堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的招錄原則;建立定期轉(zhuǎn)崗的流動制度，促進人員與崗位的動態(tài)平衡;完善公務員晉升和退出制度，逐步建立完善基層單位中層干部職務任期制、最高任職年齡制和自愿辭職、引咎辭職、責令辭職等制度。三是要創(chuàng)新教育培訓制度。以提高培訓質(zhì)量和效益為重點，全面推進教育培訓理念、內(nèi)容和方式的改革完善。堅持按需培訓、服務實際工作的原則，整合優(yōu)化培訓資源，在培訓內(nèi)容上加強理論基礎，突出業(yè)務能力，特別是注重提高社會管理能力，包括科學預見能力、業(yè)務操作能力、管理創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)協(xié)商能力、危機管理能力以及和諧善治能力等。同時，注重培訓結(jié)果的跟蹤考核和反饋調(diào)節(jié)。

5.社會管理動態(tài)協(xié)調(diào)制度

建立和完善社會管理動態(tài)協(xié)調(diào)制度，需要轉(zhuǎn)變思想觀念，明確社會和諧不是靜止的、絕對的，而是動態(tài)的、相對的。構(gòu)建和諧社會的過程就是發(fā)現(xiàn)并化解社會矛盾的過程。具體到社會管理領域，要做到:一是要創(chuàng)新訴求表達制度。通過完善政務公開、公眾參與等制度，建立方式多樣、規(guī)范有序、暢通高效的訴求表達渠道。二是要創(chuàng)新矛盾糾紛滾動排查和預警制度。針對社會管理中的熱點、重點和難點問題，進行經(jīng)常性的分析排查，形成矛盾糾紛滾動排查機制。對重點地區(qū)、重點工程、特殊群體、敏感時期的監(jiān)控和排查，建立矛盾糾紛情報信息預警機制。通過創(chuàng)新矛盾糾紛滾動排查和預警制度達到有效預防社會問題累積或激化、促進社會運行動態(tài)優(yōu)化的目的。三是要創(chuàng)新社會矛盾調(diào)解制度。要創(chuàng)立一種以傳統(tǒng)人民調(diào)解為主體，專業(yè)性和行業(yè)性人民調(diào)解為補充，人民調(diào)解與其他調(diào)解無縫隙對接、整體聯(lián)動的新模式，完善常態(tài)化的矛盾糾紛化解機制。四是要創(chuàng)新社會治安防控體系。要從防控主體、防控范圍、防控對象、防控組織建設以及防控手段等方面不斷改革和創(chuàng)新。既要充分發(fā)揮公安機關警務力量的主導作用，又要發(fā)揮保安和志愿者的作用;要建立健全治安防控網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)社會全覆蓋;要特別加強對重點人群的管理與服務;加強各類防控組織的協(xié)作建設;充分利用現(xiàn)代科技，更新防控手段。

6.社會管理監(jiān)督問責制度

改革和創(chuàng)新社會管理監(jiān)督問責制度，一是要形成完善的社會管理問責規(guī)范。要明確社會管理問責的主體及其權(quán)限，解決由誰來問責、誰來監(jiān)督的問題;明確社會管理問責的客體及其權(quán)責，確定所要承擔的責任類型及其責任追究方式;明確社會管理問責的具體事由和相關情形，確定哪些社會管理行為應該被問責、哪些社會管理行為可以免責;明確社會管理問責的程序和步驟，如問責的啟動、調(diào)查、申辯、審核、決議、問責處理結(jié)果的告知和公布、問責救濟等。二是要實現(xiàn)社會管理問責公開化。社會管理問責的整個過程向問責客體和社會全面公開，保障問責客體和社會的知情權(quán)，避免問責“暗箱操作”，增強問責的權(quán)威性和公信力。三是要保障問責主體的合法權(quán)益。要將社會管理問責與政務公開、績效評估結(jié)合起來，保障問責主體的知情權(quán);要對那些在社會管理問責過程中打擊報復問責主體的被問責人員依法進行嚴肅處理，從而保障問責主體的問責權(quán)不受侵害。四是要完善社會管理監(jiān)督制度。逐步建立健全多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的立體的監(jiān)督網(wǎng)絡，包括增強社會管理決策的透明度，建立健全社會管理的督導和巡視制度，保障專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位，落實和完善社會監(jiān)督制度等。

四、結(jié)語

制度重構(gòu)是實現(xiàn)社會管理職能創(chuàng)新目標的根本保證。推進社會管理職能創(chuàng)新，重構(gòu)社會管理制度體系十分重要。完善和創(chuàng)新社會管理制度體系，必須圍繞社會管理職能創(chuàng)新過程中的現(xiàn)實問題進行系統(tǒng)思考，不斷總結(jié)各地社會管理創(chuàng)新的經(jīng)驗和教訓，積極借鑒國外社會管理的先進經(jīng)驗和成功模式。因此，本文關于社會管理制度重構(gòu)的探討，主要是基于對實踐中政府社會管理創(chuàng)新遭遇的突出問題與障礙所作出的對策性分析，所重構(gòu)的一個原則和五個次級制度在社會管理制度體系中處于不同地位，發(fā)揮不同作用，同時相互聯(lián)結(jié)，彼此促進，共同作用于社會管理活動?？梢赃@樣說，制度設計原則是統(tǒng)領，決策參與制度是前提，組織保障制度是依托，人員調(diào)配制度是基礎，動態(tài)協(xié)調(diào)制度是重點，監(jiān)督問責制度是關鍵。希望能從總體上對破解“社會管理創(chuàng)新表層化”的困境起到重要推動作用。

注釋

①彭向剛、程波輝:《論社會管理職能創(chuàng)新的績效評估》，《天津社會科學》2012年第6期。②周紅云:《理解社會管理與社會管理體制:一個角度和框架》，《中共天津市委黨校學報》2009年第3期。③［美］R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等:《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店，1994年，第331頁。④［美］道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店，2008年，第153頁。⑤⑥⑨彭向剛、程波輝:《論社會管理職能創(chuàng)新的觀念變革》，《南京師大學報》(社會科學版)2012年第3期。⑦《利益固化是改革路上的攔路虎》，人民論壇，http://www.rmlt.com.cn/News/201211/201211260956216970.html，2012年 11月 26日。⑧馬凱:《努力加強和創(chuàng)新社會管理》，《求是》2010年第20期。⑩單傳海:《縣級政府執(zhí)行力》，新華出版社，2011年，第139頁。 （11）習近平:《談談調(diào)查研究》，《學習時報》2011年11月21日。 （12）吳開松:《當代中國動員機制轉(zhuǎn)化形態(tài)研究》，《內(nèi)蒙古社會科學》(漢文版)2007年第3期。 （13）高小平、王立平:《服務型政府導論》，人民出版社，2009年，第138—139頁。