農(nóng)村公共服務社區(qū)化與實現(xiàn)路徑*——基于城鄉(xiāng)一體化視角

吳業(yè)苗

我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設，尤其新農(nóng)村建設全面實施后，農(nóng)村社區(qū)便成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)公共服務一體化的主陣地，不僅政府推進城鄉(xiāng)公共服務一體化需要農(nóng)村社區(qū)這個承接體，而且城市公共服務向農(nóng)村延伸、農(nóng)村公共服務與城市對接也需要農(nóng)村社區(qū)這個傳導體。城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展，需要政府的公共服務下到農(nóng)村社區(qū)并使其社區(qū)化，如此，可以優(yōu)化配置公共服務資源，更方便、更快捷、更有效地為農(nóng)村社區(qū)居民提供城鄉(xiāng)均等化公共服務。農(nóng)村公共服務社區(qū)化應該成為提高農(nóng)村公共服務水平、促進城鄉(xiāng)公共服務一體化的重要途徑。

一、農(nóng)村社區(qū)公共服務發(fā)展與社區(qū)化問題

布羅代爾曾指出，消滅城鄉(xiāng)之間的對立，單靠意志是不能實現(xiàn)的，它取決于許多物質(zhì)前提。①其中，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共服務及其社區(qū)化，有助于推動農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)村人的公共服務水平，使其過上與城市市民一樣的生活，因此，它應該成為消弭我國城鄉(xiāng)二元公共服務差距的必要條件?，F(xiàn)實中，公共服務的諸多內(nèi)容，如基礎設施公共服務、就業(yè)公共服務、保障公共服務、衛(wèi)生公共服務、安全公共服務、教育公共服務、文化公共服務等，都集中體現(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)中。在一定意義上，農(nóng)村社區(qū)建設就是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共服務:農(nóng)村社區(qū)公共服務的發(fā)展意味著城鄉(xiāng)公共服務差距的縮小;農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)公共服務的對接意味著城鄉(xiāng)公共服務一體化的推進。城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展必須直面農(nóng)村社區(qū)長期存在的大量現(xiàn)實問題，注重“城鄉(xiāng)社區(qū)的銜接”②，將公共服務作為農(nóng)村社區(qū)建設和城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。

在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，基層政府都很重視農(nóng)村社區(qū)公共服務建設，有的甚至將發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共服務視為全面建設小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要途徑。如無錫市于2005年在農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)建為農(nóng)民供應農(nóng)資服務的三星級“為農(nóng)服務社”，該社后來發(fā)展為農(nóng)村社區(qū)公共服務中心。中心有“辦事大廳”為農(nóng)民提供“一站式”政務服務，中心內(nèi)部設有警務室、議事室、農(nóng)家書屋、臺球室、棋牌室等，中心附近設立籃球場、門球場等健身場所，為農(nóng)民提供多樣化、精細化社會服務。有的社區(qū)公共服務中心甚至有“大食堂”，為農(nóng)民操辦紅白事提供便利。如今，無錫樣式的農(nóng)村社區(qū)公共服務中心已遍及江蘇省農(nóng)村各地。該省農(nóng)村尤其是蘇南農(nóng)村利用新農(nóng)村建設契機，大力發(fā)展社區(qū)公共服務，大幅提升了農(nóng)村公共服務水平，有許多農(nóng)村社區(qū)公共服務已經(jīng)與城市接軌，越來越多的農(nóng)村居民過上了“市民”生活。

就全國新農(nóng)村建設經(jīng)驗看，各地政府在新農(nóng)村建設中都非常重視公共服務發(fā)展，并根據(jù)農(nóng)村社區(qū)建設需要形成了若干模式，如浙江省寧波市的聯(lián)村虛擬社區(qū)“聯(lián)合黨委”模式和舟山市的村“社區(qū)管理委員會”模式③、廣西壯族自治區(qū)百色市的“農(nóng)事村辦”模式④等，都凸顯了農(nóng)村社區(qū)建設中的公共服務。綜觀這些發(fā)展模式，雖然它們推進公共服務的途徑有所不同，但它們都將新農(nóng)村社區(qū)建設和發(fā)展農(nóng)村公共服務結合起來，有效促進了政府性公共服務大規(guī)模下農(nóng)村社區(qū)。寧波市在“地域相近、人緣相親、道路相連、生產(chǎn)生活相似”的行政村之上建立一個高于行政村的“聯(lián)村虛擬社區(qū)”，著力打造“十分鐘生活服務圈”、“十分鐘文體生活圈”和“十分鐘衛(wèi)生服務圈”，將服務中心的教育、文化、衛(wèi)生、體育、科技、法律、治安警務、勞動就業(yè)、社會保障、社會福利、社會救助以及社區(qū)的流動人口管理等公共服務覆蓋整個聯(lián)村社區(qū)。舟山市在若干行政村之上設立社區(qū)管理委員會，對社區(qū)的公共衛(wèi)生、計劃生育、征兵、社會保障、殯葬、就業(yè)培訓、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等公共事務和公益事業(yè)實施統(tǒng)一管理。百色市根據(jù)山區(qū)村莊分布特點，在前往縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)不方便的地方分別設立“農(nóng)事村辦”一級社區(qū)服務站(被撤并的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地)、二級服務站(多個村社集中的中心村社)、三級服務站(自然形成的圩集所在村社)和四級服務站(地處偏遠、交通不便的村社)，將政府的公共服務“村社化”，主要向農(nóng)民提供六個方面的公共服務，即:以基礎設施建設、農(nóng)技推廣和農(nóng)資供應為重點的生產(chǎn)性服務;以醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)為重點的社會保障性服務;以法律咨詢和調(diào)解糾紛為重點的治安警務和司法服務;以文化活動為重點的文體娛樂服務;以辦理政務為重點的各類辦證服務;以活躍黨員生活為重點的黨員服務站建設服務。

不難看出，自新農(nóng)村建設以來，我國越來越多的農(nóng)村基層政府已經(jīng)或正在采取積極措施發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共服務。農(nóng)村公共服務設施，包括水、電、氣、通訊、有線或數(shù)字電視等市政管網(wǎng)，以及道路、照明、圖書室、公廁、垃圾處理、小區(qū)綠化、河道整治、休閑運動場所等基本設施，都有了明顯改善;并且，政府的各項公共服務，包括醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、就業(yè)培訓、社會保障等也逐漸下沉到農(nóng)村基層，農(nóng)村居民得到的公共服務日趨廣泛，水平也在不斷提升。但就農(nóng)村社區(qū)公共服務實施情況看，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的公共服務還局限于村莊或行政村的場域內(nèi)，農(nóng)村基層政府還沒有按照城鄉(xiāng)一體化理念正確處理公共服務供給、農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展的關系，或者說，目前多數(shù)農(nóng)村基層政府都是以靜態(tài)方式供給和管理公共服務，公共服務社區(qū)化的程度普遍不高。

農(nóng)村公共服務社區(qū)化是指以農(nóng)村基層政府為主體的、按照公共利益的導向在農(nóng)村社區(qū)供給與管理公共服務的過程，是農(nóng)村社會新型的公共服務供給與管理模式。其內(nèi)涵包括:農(nóng)村公共服務社區(qū)化的責任主體是政府、民營部門和社會團體，但各級政府尤其基層政府是農(nóng)村公共服務最主要的供給與管理主體;農(nóng)村公共服務社區(qū)化本質(zhì)是管理農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務、維護農(nóng)村社區(qū)居民最廣泛的公共利益;農(nóng)村公共服務社區(qū)運行機制是有效整合社會公共服務資源，滿足農(nóng)村社區(qū)居民多元性公共服務需求，最終促進農(nóng)村社區(qū)居民享有城鄉(xiāng)均等化公共服務。由此看來，當前農(nóng)村基層政府發(fā)展公共服務，與其說是公共服務社區(qū)化，還不如說是在建設新農(nóng)村。一方面，公共服務基本上是在行政村或村莊中進行的，其場域不是嚴格意義上的農(nóng)村社區(qū)。如浙江省寧波市和舟山市的農(nóng)村公共服務模式，都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村間重新建立一個“社區(qū)”，以供給和管理行政村的公共服務。正因如此，當?shù)卮迕裾J為，社區(qū)是“政府組建的提供政府性公共服務的組織”，專門提供政府性公共服務，而行政村“是自家的，是村民大家的”，其公共服務還需要“由村里自己來管”。⑤可見，一些村民把社區(qū)視為農(nóng)村的“嵌入物”，以“旁觀者”、“欣賞者”甚至“批評者”的身份和態(tài)度看待政府的社區(qū)公共服務建設。另一方面，農(nóng)村尚未形成成熟的公共服務體系，公共服務社區(qū)化缺乏相應的支撐載體。其一，當前農(nóng)村基層政府為農(nóng)民提供的公共服務多數(shù)是“應景”式服務，一般按照“自上而下”方式供給，沒有體現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)特點，農(nóng)民在社區(qū)獲得的公共服務非常有限。其二，市場力量和社會組織在農(nóng)村社區(qū)成長慢，農(nóng)村居民的大部分公共服務仍由政府提供，政府責任大、壓力重。其三，除了極少數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)外，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)的公共服務發(fā)展不快，不僅公共服務設施落后，而且還存在可及性問題⑥。其四，一些農(nóng)村社區(qū)的公共服務偏離公共性，表現(xiàn)為社區(qū)將公共服務視為本社區(qū)居民的特權，排斥戶口不在本社區(qū)的居民，有的公共服務價格高，超過弱勢群體、邊緣群體的承受能力。

二、政府公共服務下農(nóng)村社區(qū)及其社區(qū)化意義

政府公共服務下社區(qū)及其社區(qū)化，是新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。這不僅體現(xiàn)在它能夠改善農(nóng)村公共服務環(huán)境、縮小城鄉(xiāng)公共服務差距、提高農(nóng)村居民公共服務水平、又好又快地滿足農(nóng)村人的公共服務需求，還體現(xiàn)在它對鞏固國家的農(nóng)村基礎性政權建設、提高社區(qū)居民自治功能、再造農(nóng)村社區(qū)公共空間等有重要意義。

1.農(nóng)村公共服務社區(qū)化，有利于鞏固農(nóng)村基礎性政權建設

20世紀50年代后，國家政權通過組織農(nóng)民加入互助組、初級社、高級社全面介入農(nóng)村社會公共管理事務。到人民公社時期，國家權力基本實現(xiàn)了對農(nóng)村“橫向到邊、縱向到底”的全方位、立體式管理，國家將農(nóng)民日常生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有活動都納入政權控制范圍內(nèi)——國家與社會高度同構，以至于“社會國家化”。由于國家權力對農(nóng)村社會統(tǒng)得太緊、管得過死，極大地制約了生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)村社會發(fā)展陷入長期停滯狀況。為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平，國家在20世紀80年代實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和村民自治制度改革，即國家將土地的使用權承包給農(nóng)戶，允許農(nóng)民自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動;將鄉(xiāng)村社會管理權上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，允許村民按照村民自治方式自主管理村莊事務。國家權力在農(nóng)村基層的退出，短期內(nèi)解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村社會也由此煥發(fā)出勃勃生機。但國家權力在村級層面上的部分退出，卻伴隨著國家權力對農(nóng)村社會影響力的下降:其一，國家權力放棄了對農(nóng)村生產(chǎn)和生活管理權，卻沒有禁止基層政府對行政村的控制和村民的“掠奪”，一些地方的村民由此滋生了對抗政府的情緒;其二，農(nóng)村稅費改革后，國家不準許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民收費，鎮(zhèn)政府陷入“懸浮”狀態(tài)⑦，不得不緊縮公共服務端口，甚至其附屬的“七站八所”也不再為農(nóng)民提供公共服務。這期間，農(nóng)村儼然成為“世外桃源”，農(nóng)民不向國家交稅，國家也很少“關照”農(nóng)村。這種阻隔讓農(nóng)民“自由”的同時，農(nóng)民日常生活卻因農(nóng)村公共服務設施損壞和政府公共服務供給減少而變得艱難，一些農(nóng)村也因此走向頹廢。為改變這種狀況，也為使農(nóng)村居民能享受到改革開放發(fā)展成果，國家權力在新農(nóng)村建設的背景下再次下沉到農(nóng)村基層。與人民公社時期所不同的是，國家不是采取控制、掠奪的方式恢復農(nóng)村管理權，而是通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“多予”方式發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務，讓農(nóng)村居民時時感覺到國家“在場”的好處，以此來鞏固國家的農(nóng)村基礎性政權。

2.農(nóng)村公共服務社區(qū)化，有利于提高村民/居民自治能力

20世紀80年代初，我國農(nóng)村進入“鄉(xiāng)政村治”時代，農(nóng)村社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導下依靠村民自治制度運行。在此體制下，農(nóng)村常規(guī)性公共服務，如五保戶供養(yǎng)、貧困戶救濟等主要由鄉(xiāng)村組織通過“三提、五統(tǒng)”方式供給，遇到道路興建、河道治理等公益性事務，制度允許村委會采用“一事一議”方式解決。就實踐效果看，村委會采用“一事一議”方式安排農(nóng)村公共服務，其效率普遍不高:一是農(nóng)村人口流動頻繁，常住人口少，不容易召集到法定人數(shù)的村民參加會議;二是在市場經(jīng)濟條件下，不少村民可以從村外獲得公共服務，對村內(nèi)公共事務缺乏興趣，致使會議難以形成統(tǒng)一決議;三是即使決議獲得通過，錢款也往往因村民不在家等多種理由而難以收到。村民自治組織的公共服務治理困境，在農(nóng)村非常普遍，經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)尤其嚴重。事實上，越來越多的村民已經(jīng)不再指望村委會供給公共服務:一方面，隨著農(nóng)村空間結構調(diào)整和社會結構轉型，村民可以很方便地從市場和城鎮(zhèn)、城市尋找到自己需要的公共服務;另一方面，農(nóng)民個體流動和家庭整體流動，以及由此帶來的農(nóng)村土地流轉的加速，使“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”的管理體制失去了控制力，越來越多的農(nóng)民成為鄉(xiāng)村管理人員眼中桀驁不馴的“刁民”。即使現(xiàn)在國家加大了對村級公益事業(yè)建設“一事一議”的財政獎補(有的補貼已達到50%)，但村民自治能力仍沒有多大提高，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展仍面臨“事難議、議難決、決難行”的尷尬。通過“一事一議”方式供給和生產(chǎn)農(nóng)村社區(qū)公共服務的政策已經(jīng)進入衰退期，必須改革或制定新政策。當前，農(nóng)村公共服務社區(qū)化更具有適用價值:政府擁有較豐富的公共積累，能協(xié)助農(nóng)村社區(qū)自治組織供給和生產(chǎn)農(nóng)村公共服務，提高居民的公共服務水平;公共服務社區(qū)化能帶動農(nóng)村社區(qū)居民集體消費和個人消費，為經(jīng)濟可持續(xù)增長增添動力;公共服務社區(qū)化能促進城市公共服務延伸至農(nóng)村社區(qū)，并使基層政府按照城市公共服務的理念和機制建設新社區(qū)，進而使城鄉(xiāng)社區(qū)一體化與城鄉(xiāng)公共服務一體化并駕齊驅(qū)。

3.農(nóng)村公共服務社區(qū)化，有利于再造農(nóng)村公共空間

吳毅曾從社會學角度解釋村落公共空間，即“在村莊這個社會有機體內(nèi)部存在著各種形式的社會關聯(lián)，也存在著人際交往的結構方式，當這些社會關聯(lián)和結構方式具有某種公共性，并以特定空間形式相對固定的時候，就構成了村落公共空間”⑧。依此，擁有相對固定空間和具有公共性社會關聯(lián)是農(nóng)村公共空間的兩個基本特征:固定空間是社區(qū)信任、參與、共享等社會關系發(fā)生場域，公共性是社區(qū)不同主體溝通關系、交流信息、舒緩感情、獲取資源的平臺。農(nóng)村社區(qū)公共空間是農(nóng)村社區(qū)人際互動和綜合治理的組織基礎和資源，但在農(nóng)村社會結構快速轉型過程中，農(nóng)村社區(qū)的公共空間正在迅速萎縮。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會里，農(nóng)村社區(qū)公共空間是自發(fā)形成的自主空間，村道和河道兩旁平地、大樹/古樹下空地、大戶人家宅院口、祠堂、隊部/村部、商店等公共場所，都可能成為社區(qū)居民日?；顒雍徒煌墓部臻g。除了這些固定的公共空間外，社區(qū)還有一些臨時的、流動的公共空間，如有紅白事的人家也可以暫時成為村莊的公共空間——在熟人社會中人們常把別人家的喜事或喪事視為村莊的公共事情，并心甘情愿地與其同歡喜、共悲傷。如此，紅白事不僅成為農(nóng)村社區(qū)居民吃飯、喝酒、玩耍的活動場所，也成了農(nóng)村社區(qū)居民聯(lián)絡感情、增進認同的重要公共平臺。如今，由于市場經(jīng)濟對農(nóng)村社區(qū)的深度侵蝕，農(nóng)村相當一部分中青年人常年在外打工，留在社區(qū)中的留守老人、婦女和兒童或因行動不便，或因沒有閑暇時間，或因缺少玩伴，日漸減少社區(qū)的公共活動，于是，社區(qū)中世代延續(xù)的公共空間，或慢慢消逝，或不再具有娛樂、交流、儀式的功能，或被新的公共空間如棋牌室、游戲廳等代替，淪為營利場所。隨著農(nóng)村社區(qū)公共空間的縮小和公共性的退化，農(nóng)村社區(qū)居民的公共生活也日趨空洞化，如:一些農(nóng)村社區(qū)商店類公共空間因社區(qū)人少，越來越?jīng)]有人氣;村中獨體宅院和空心戶增加，社區(qū)居民公共生活日益私密化，居民之間串門聊天也因出入不方便而減少;居民缺乏共同生產(chǎn)、生活經(jīng)歷，日常交流內(nèi)容也由過去社區(qū)中的人與事轉換為電視劇與電影中的劇情、人物;社區(qū)內(nèi)紅白事也沒有了往日的固定儀式，有些喪戶因沒有人參加喪事不得不取消儀式。伴隨農(nóng)村社區(qū)公共空間的減少，農(nóng)村一些公共精神和維系公共空間運行的公共機制也失去了往日活力，社區(qū)居民行為越來越缺乏規(guī)范規(guī)制。農(nóng)村公共服務社區(qū)化對再造農(nóng)村社區(qū)公共空間至少具有兩個方面的作用:一是通過公共服務供給，為農(nóng)村社區(qū)公共空間增加公共資源，如建立社區(qū)公共服務中心，為社區(qū)居民提供各式各類的公共服務;二是利用政府權力，整合農(nóng)村社區(qū)公共空間，使之凝聚并提升農(nóng)村社區(qū)的公共性，以減少并防止私人利益對社區(qū)公共空間的破壞。正如阿倫特所說:“在公共空間里，一切對于平等性和相互性有可能造成破壞的‘活動’，是決不能被允許的……作為公共空間的相互行為的活動，由于必須始終以對公共的關心作為自己的動機，所以，一切基于私人利益的行為，也被絕對地排除了?！雹嶂挥修r(nóng)村公共服務社區(qū)化，農(nóng)村社區(qū)公共空間才有可能不為私人利益所左右，社區(qū)居民才能享有公正、平等的國民待遇，也才能將分散開來的農(nóng)村人重新聚集起來，在公共服務的基礎上形成社區(qū)認同感、歸屬感。

三、城鄉(xiāng)一體化指向與農(nóng)村公共服務社區(qū)化進路

政府公共服務下社區(qū)及其社區(qū)化，是城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村社區(qū)建設的核心命題，是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共服務和實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化的重要途徑，是新農(nóng)村建設的現(xiàn)實要求和必然趨勢。相對于城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)在很多地方不同于城市社區(qū):農(nóng)村社區(qū)生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)是重疊的，人們既在社區(qū)內(nèi)生活，也在社區(qū)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和經(jīng)營管理活動;農(nóng)村社區(qū)是熟人社會，居民同質(zhì)性強，按照大家認同的風俗、習慣、禮儀等規(guī)范行事;農(nóng)村社區(qū)居民關系密切，其親緣關系和血緣關系幾乎將所有的居民聯(lián)系在一起，守望相助，處處散發(fā)脈脈溫情;農(nóng)村社區(qū)基本上是自然形成的，不僅其風貌和形態(tài)千差萬別，而且遵循“一方水土養(yǎng)方人”和“靠山吃山、靠水吃水”的生存邏輯。鑒于此，在城鄉(xiāng)一體化進程中，不可能要求所有農(nóng)村社區(qū)同步發(fā)展公共服務，也不可能要求每一個農(nóng)村社區(qū)的公共服務都與城市社區(qū)均等。農(nóng)村公共服務社區(qū)化必須體現(xiàn)公共服務發(fā)展與農(nóng)村社區(qū)內(nèi)在特性的結合，既要大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共服務，讓農(nóng)村社區(qū)每一個居民都能享受與市民均等的公共服務，又要尊重各個農(nóng)村社區(qū)特性、經(jīng)濟狀況和居民素質(zhì)，逐步推進農(nóng)村社區(qū)公共服務發(fā)展，直至所有的農(nóng)村社區(qū)對接城市社區(qū)。我國農(nóng)村居住區(qū)分散、凌亂，公共服務設施落后，政府公共服務下社區(qū)及其社區(qū)化不能操之過急。在農(nóng)村社區(qū)改造或轉化上，政府雖然可以在一夜之間讓所有的行政村改制為社區(qū)，將村委會改為居委會，并按照《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》的要求，將社區(qū)居委會的主要任務定位在協(xié)助基層政府提供公共服務、組織社區(qū)成員開展自助和互助服務、為發(fā)展社區(qū)服務提供便利條件上，但在實際操作中會遇到很多棘手的問題。如從居委會剝離出來的行政功能還沒有很好的承接主體，農(nóng)村基層“小政府”難以承擔包括公共服務在內(nèi)的所有行政事務。在制度設計上，雖然規(guī)定了農(nóng)村社區(qū)的服務與管理采取“政社分開”，居委會不再是街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構，不需要承擔“政務”，但政府性公共服務大規(guī)模下社區(qū)，以及隨之而來的國家政權至少是國家政權的部分職能重返農(nóng)村基層，目前還缺少配套的跟進政策。而在相關制度的實施中，有時還會存在與村民自治制度發(fā)生碰撞的現(xiàn)象。如果制度不能處理好“政府進—居委會退”的關系，農(nóng)村社區(qū)公共服務發(fā)展輕則減緩，重則有可能導致政府和居委會兩敗俱傷，甚至有可能危及村民自治制度。因此，農(nóng)村公共服務社區(qū)化關系到新農(nóng)村建設和居民/村民自治制度，政府要在城鄉(xiāng)一體化理念指導下選擇恰當?shù)穆窂酵七M公共服務下農(nóng)村社區(qū)。

1.農(nóng)村社區(qū)要具有承接政府公共服務的條件

農(nóng)村社區(qū)能否承接城鄉(xiāng)一體化水準的公共服務需要兩個前提:一是居民居住區(qū)不能太分散。任何一個國家的政府都不可能也沒有必要為僅有幾戶人的居住區(qū)或獨戶區(qū)提供城鄉(xiāng)均等化公共服務設施。二是社區(qū)居民對政府公共服務有比較強烈的要求。一般情況下，政府不能逼迫居民接受政府供給的公共服務。由此，首先有必要對分散、凌亂的村莊進行整治，使其達到適度規(guī)模。社區(qū)公共服務基礎設施，如道路、照明、供排水、電力、通訊等，以及社區(qū)公共服務功能配套的設施，如文化站、圖書室、社保服務站、養(yǎng)老院、托老所、診所、衛(wèi)生室、計生服務站、治安室、警務室、信息服務站、物業(yè)服務站、學校(幼兒園、托兒所、小學)、小型超市或小賣部、社區(qū)餐廳、社區(qū)洗衣店、社區(qū)美容美發(fā)店等，都對社區(qū)規(guī)模有一定的要求，客觀上這些公共服務設施也需要體現(xiàn)規(guī)模效益。因此盡管拆村、并村、合村是個既費錢又費力的浩大民生工程，有時會遭到部分農(nóng)民抵制，但只有農(nóng)民相對集中居住，政府才有可能為其提供城鄉(xiāng)一體化公共服務。其次，政府下社區(qū)的公共服務應該有所選擇，以滿足不同農(nóng)村社區(qū)居民對公共服務的多樣化需求。如有的農(nóng)村社區(qū)家庭功能比較強，就不一定非要在社區(qū)辦養(yǎng)老機構或社區(qū)食堂;有的農(nóng)村社區(qū)距離城市、城鎮(zhèn)較近，居民進城很方便，則不一定非要在社區(qū)建診所、衛(wèi)生室和計生服務站;有的社區(qū)規(guī)模小，學齡兒童少，就沒有必要辦幼兒園、小學;有的社區(qū)居委會有很強的服務能力，且有一定的經(jīng)濟收入，社區(qū)的物業(yè)管理則不一定必須聘請物業(yè)公司。政府要根據(jù)社區(qū)的區(qū)情和居民的實際需要，選擇好下社區(qū)的公共服務項目，以避免政府公共服務供給的缺位、錯位和越位。

2.政府要統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)的布局

經(jīng)濟形態(tài)不同的農(nóng)村社區(qū)，如農(nóng)業(yè)社區(qū)、漁業(yè)社區(qū)、牧業(yè)社區(qū)、礦區(qū)等，對政府公共服務要求的側重點不同，除此，縣域范圍的農(nóng)村社區(qū)，如城郊、城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中/中心社區(qū)等，對政府供給的公共服務也有不同的要求。在城鄉(xiāng)一體化進程中，城郊、城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中/中心社區(qū)是政府公共服務供給的重點社區(qū):一方面，由于這三類社區(qū)已具有一定規(guī)模，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，將有越來越多的居民在此居住、生活，他們對子女就學、看病、購物、社會保障等公共服務要求較高;另一方面，打造好這三類農(nóng)村社區(qū)，并使其公共服務與城市社區(qū)并軌，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化有事半功倍的功效。由于這三類社區(qū)將成為未來我國農(nóng)村最主要的居民居住區(qū)，如果它們的公共服務與城市并軌，那就意味著我國城鄉(xiāng)公共服務一體化的基本實現(xiàn)。由此，各地政府在城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展中要高度重視城郊、城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中/中心社區(qū)的公共服務的供給與生產(chǎn)，既要構筑好社區(qū)自身的公共服務體系，以承接城市公共服務的延伸，又要打造好社區(qū)公共服務高地，發(fā)揮其集聚效應。當然，這里強調(diào)的三類社區(qū)是農(nóng)村公共服務發(fā)展重點，并非農(nóng)村公共服務的全部，在一定時期內(nèi)，政府公共服務下社區(qū)仍要兼顧分散的村莊，如為散居村民提供代理服務、上門服務等。

3.公共服務社區(qū)化要著力促進農(nóng)民身份轉變

身份是不同群體的空間符碼，農(nóng)民身份有兩層含義:作為分層概念，國家體制標定農(nóng)業(yè)戶籍的人為農(nóng)民;作為認同概念，社會對農(nóng)民角色有同一的確認和期待，即主要從事農(nóng)業(yè)勞動。換言之，農(nóng)民身份是國家制度對居住在農(nóng)村且從事農(nóng)業(yè)勞動群體的建構性安排，社會對農(nóng)民身份予以一定的角色標識⑩，如社會位置、應該做什么、要求做什么等。在我國，制度將農(nóng)民打上身份烙印，他們不能均等地享有國民待遇，在公共服務上也頗受歧視。隨著城鄉(xiāng)一體化的加快，城市打工的農(nóng)民工、失地農(nóng)民因他們不居住在農(nóng)村，也不從事農(nóng)業(yè)勞動，強烈要求社會結構確認他們的市民身份;生活在農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民，由于身份的確認對個體滿足追求“自我”具有重要的意義（11），他們也需要改變身份。城鄉(xiāng)一體化的實施，城郊、城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中/中心社區(qū)中農(nóng)民，其居住空間接近城市社區(qū)，所從事的職業(yè)也主要為非農(nóng)業(yè)，加上他們正在逐步享有城鄉(xiāng)均等化公共服務，他們亟待體制標定其市民身份。農(nóng)村公共服務社區(qū)化對農(nóng)民轉變身份有重要的推動作用——國家賦予居村農(nóng)民均等的公共服務權益，如果居住在城郊、城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中/中心社區(qū)以及農(nóng)村散居的農(nóng)民擁有了城鄉(xiāng)均等的公共服務和國民待遇，那農(nóng)民就不再是身份的標識，職業(yè)農(nóng)民與產(chǎn)業(yè)工人、商人一樣，僅是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動的職業(yè)勞動者而已。

4.農(nóng)村社區(qū)公共服務要實施多元化供給

政府公共服務下社區(qū)，并非指政府包攬農(nóng)村社區(qū)所有公共服務的供給與生產(chǎn)，政府的有限權力和失靈風險需要市場和社會力量填充政府缺乏和彌補政府不足。社區(qū)公共服務不同于私人性營利服務，不能將社區(qū)居民作為消費的顧客去按照市場交易原則滿足每一個居民個人服務的需求，而應該尊重社區(qū)不同群體的“集體選擇”，讓政府供給的公共服務惠及所有居民。社區(qū)公共服務不同于純粹性公益服務，不能無視公共服務的邊際收益去按照“自上而下”方式一味追求公共服務覆蓋率，而應該建立一套“自上而下”和“自下而上”相結合的決策機制，使政府供給的公共服務社會效益最大化。農(nóng)村社區(qū)公共服務也不同于商業(yè)俱樂部產(chǎn)品，不能先強制加入者繳納一定會費并待其成為俱樂部會員后再提供服務，而應該無條件地將農(nóng)村社區(qū)所有居民納入其中，并盡可能多地動員社區(qū)名人、能人、黨員、干部、教師、醫(yī)生等參與公共服務活動。雖然在農(nóng)村社區(qū)建設的初始階段，絕大部分社區(qū)公共服務是由政府及其派出機構(街道辦事處)提供的，經(jīng)費也主要由政府承擔，但是由于農(nóng)村社區(qū)公共服務是一個“具有消費的多重性質(zhì)、內(nèi)容的多重層次和供給主體的多元化特征”的綜合體系（12），政府必須利用好農(nóng)村社區(qū)的社會資本，聯(lián)合市場、社會團體等共同參與社區(qū)的公共服務的供給與生產(chǎn)。

總之，農(nóng)村公共服務社區(qū)化是提高農(nóng)村居民公共服務水平的應然選擇，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化的戰(zhàn)略舉措。各級政府應在科學發(fā)展觀的指導下，根據(jù)新農(nóng)村建設和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，按照城鄉(xiāng)一體化理念改制農(nóng)村社區(qū)，規(guī)范政府和居委會的公共服務功能，同時，在推進政府公共服務下農(nóng)村社區(qū)的基礎上，廣泛動員市場和社會力量參與農(nóng)村社區(qū)公共服務的供給與生產(chǎn)，提高農(nóng)村公共服務社區(qū)化水平，進而促進城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展。

注釋

①［法］布羅代爾:《15至18世紀的物質(zhì)文明、經(jīng)濟和資本主義》第3卷，施康強等譯，北京三聯(lián)書店，1993年，第646頁。②毛丹:《村莊的大轉型》，《浙江社會科學》2008年第10期。③⑤李勇華:《公共服務下沉背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究》，《中州學刊》2009年第6期。④韓鵬云、劉祖云:《農(nóng)村社區(qū)公共服務下鄉(xiāng):進路、邏輯及推進路徑——基于廣西百色市“農(nóng)事村辦”的考察》，《廣西社會科學》2012年第3期。⑥吳博、盧愛國:《散居型農(nóng)村社區(qū)公共服務設施建設的問題與對策——基于湘中25個行政村的實證研究》，《湖南社會科學》2011年第3期。⑦周飛舟:《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農(nóng)民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。⑧吳毅:《公共空間》，《浙江學刊》2002年第2期。⑨［日］川崎修:《阿倫特:公共性的復權》，斯日譯，河北教育出版社，2001年，第302頁。⑩Linton，R.The Study of Man.New York:Appleton － Centruy，1936，pp.113—114. （11）Howard，J.A.Social Psychology of Identities，Annual Review of Sociology，Vol.26，No.1，2000:367—393. （12）田華:《農(nóng)村社區(qū)公共服務:供給方式與責任歸屬》，《廣西社會科學》2006年第11期。