加快糧食主產區(qū)家庭農場發(fā)展的政府行為取向*

徐會蘋

2013年，“家庭農場”的概念首次在中央一號文件中出現(xiàn)?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》(中發(fā)〔2013〕1號)稱，“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”，“結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題”。根據(jù)文件精神，家庭農場等農業(yè)生產單位，將成為實現(xiàn)中國農業(yè)現(xiàn)代化的主體。盡管之前經濟界和中央多次提及“家庭農場”，但直到目前還沒有統(tǒng)一的定義。筆者將家庭農場定義為農戶以家庭成員為主要勞動力，自己經營(而非雇傭勞動工人經營)并以農業(yè)收入為家庭主要收入來源的有一定規(guī)模、一定土地面積和一定技術含量的新型農業(yè)經營主體，并以此為基礎展開論述。

一、家庭農場是順應糧食主產區(qū)生產力發(fā)展實際的農業(yè)組織

改革開放以來，尤其是家庭聯(lián)產承包責任制以來，農村生產力得以極大釋放和提升。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，家庭聯(lián)產承包經營的局限性日益凸顯。突出表現(xiàn)在耕地零散分割、細碎化嚴重、土地規(guī)模過小等，既阻礙了現(xiàn)代化生產工具的運用，使農業(yè)生產效率難以提高，又大大降低了農業(yè)比較效益。農戶作為事實上的理性行為主體，隨著市場經濟的發(fā)展，本著家庭收入最大化的目標，其經營行為必然會由純農業(yè)行為向兼業(yè)行為過渡，剩余勞動力開始向第二、三產業(yè)轉移，進而萌生把自己承包責任田對外轉租的沖動。從20世紀90年代起，黨和國家一再強調要保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，這就決定了現(xiàn)階段中國土地流轉的規(guī)模相對有限，家庭農場等形式的現(xiàn)代農業(yè)生產組織順勢而生。

家庭農場較傳統(tǒng)小農戶體制更利于農業(yè)生產效率的提高。家庭農場是農戶自主經營、自負盈虧的企業(yè)化經營主體。為實現(xiàn)利潤最大化，農戶及其成員必然會想盡一切辦法加大科技投入、實施精細化作業(yè)、采用新技術新品種以提高糧食產量進而提高收入。與此同時，家庭農場較小農戶體制更注重制定和執(zhí)行較為嚴密的生產經營計劃，也必將會釋放出遠遠高于小農戶體制的生產效率。家庭農場遠比雇工制大農場更有效率。雇工制大農場固有的代理成本大大抵消了其生產效益，家庭農場不存在雇工制大農場為管理勞動力和監(jiān)督其勞動努力程度不得不支付的代理成本，從而大大節(jié)約了成本。另一方面，家庭農場中的勞動力全是家庭成員，成員勞動目的的一致性使得生產經營過程中一切行為協(xié)調起來極為容易和便捷，從而為了最終目標，踏實走好每一步，工作起來細心努力，加上家庭成員工作起來遠比雇工有激情，從而決定了家庭農場遠比雇工制大農場更有效率。

二、糧食主產區(qū)農戶土地流轉意愿和對當前政府行為的總體認知

發(fā)展家庭農場，就必然會涉及到土地流轉和政府如何順應形勢，采取有效措施，規(guī)范、助推其科學發(fā)展的問題?；趶霓r戶土地流轉意愿出發(fā)，在全面審視當前政府行為的基礎上，提出糧食主產區(qū)家庭農場發(fā)展中政府行事原則的考慮，2013年2月，筆者組織大學生對河北、山東、河南等三大糧食主產區(qū)糧食主產縣406戶農戶進行了問卷調查。受調查農戶中，37.19%的農戶距離區(qū)域中心城市不到10公里，34.28%的農戶距離中心集鎮(zhèn)不到3公里，28.53%的農戶距離中心集鎮(zhèn)超過5公里，具有代表性，基本能說明實際情況。406戶農戶共有人口1729人，原共承包土地2783.69畝，現(xiàn)土地總經營面積2662.45畝，參與土地流轉(包括轉讓、轉包、代耕、反租倒包、股份合作、互換等)的農戶115戶，共流轉土地568.71畝，占總承包面積的20.43%，流轉土地繼續(xù)用于糧食生產的393.15畝，占流轉總面積的69.13%，土地流轉后全家外出打工的35戶。

為考察農戶參與土地流轉的積極性，調查問卷設置了未來其認為的條件滿足后，愿意參與土地流轉的(含轉包出與轉包入兩個選項)，結果表明，條件成熟時愿意對外轉出土地使用權的農戶占37.38%，愿意轉入土地使用權的農戶占48.91%，另外13.72%的農戶(事實上主要集中承包面積在6畝以下的中小規(guī)模農戶)即不愿轉入，也不愿轉出，其主要原因是所承包耕地本來就不多，種糧純粹是為滿足自家需要。在關于你認為什么樣的條件是你認為滿足的條件選項中(包括養(yǎng)老在內的各項保險、遠高于自營的轉讓收入、健全的土地流轉市場，單選)，69.76%的農戶選擇了包括養(yǎng)老在內的各項保險，23.65%的農戶選擇了遠高于自營的轉讓收入，只有6.59%的農戶選擇了健全的土地流轉市場。

為充分了解農戶對政府現(xiàn)行行為的認知，調查問卷設計時，專門設置了對以往土地流轉中政府行為是否滿意選項，在不滿意選項下，又列出了幾項具體選項供選擇。總體來看，對政府現(xiàn)行行為表示滿意的占41.35%，不滿意的占55.08%，不好說的占3.57%。

三、糧食主產區(qū)土地流轉中政府行為現(xiàn)狀分析

土地既是糧食主產區(qū)重要的自然資源，也是農業(yè)生產的載體。政府作為公共管理機構，在土地流轉中，其行為涉及多方面的利益，而糧食主產區(qū)的土地流轉更是牽涉到國家糧食安全問題，故政府是否作為，怎樣作為，效果如何，越來越為人們所關注，甚至有成為公眾關注焦點的趨向。

(一)政府越位

政府越位是指政府在土地流轉或土地征收征用過程中，違反相關法律法規(guī)規(guī)定的事前審查，事中審批和事后監(jiān)督，以及對土地用途進行管制的基本原則，批準、阻止甚至為了特定經濟利益關系直接插手土地流轉的行為。土地流轉本來是一件于國、于民都有利的大好事，尤其是現(xiàn)階段，適度規(guī)模的土地流轉，對發(fā)展規(guī)模種植，提高農業(yè)生產效率，提高農民收入都是有利的。在土地流轉中，地方政府的角色本應是組織者、管理者和服務者，然而由于“政績”、“考核”、“面子”、“形象”等“工程”的需要，實際操作中，往往以各種有利于發(fā)展當?shù)亟洕慕杩?，而成為事實上土地流轉的強行推動者。

調查中，我們發(fā)現(xiàn)，越是距離區(qū)域性中心城市近的地方，政府強行推進土地流轉的行為越突出。因資金饑渴，把引資作為發(fā)展頭號任務的地方政府，出于種種考慮，對外來大規(guī)模投資項目的用地需求，往往無原則地屈從，根本不考慮相關農戶的意愿、不征求相關農戶的意見就把土地流轉了。為了促進相關項目的盡快落地，盡快產生效益，不惜利用行政權力和手段，強行解決土地使用權問題。還有的地方政府，把土地流轉作為增加當?shù)厥杖氲氖侄危蛘咦鳛橥怀龅胤秸兊男蜗蠊こ?，低價從農戶手中征用土地，再以招拍掛的形式高價拍賣出去，從而賺取巨額價差。農民的話語權，正當“受益權”難以訴求，致使政府決策落實不力或者效果不佳，甚至造成民怨，影響社會穩(wěn)定。

農戶作為承包責任田的主體，具有是否流轉所承包土地的使用權、以何種條件、何種價格流轉、流轉多少的決定權和流轉的收益權。調查中農戶不滿意政府越位的最主要原因是，因政府參與導致流轉的土地價格嚴重背離土地市場化流轉的均衡價格，嚴重損害農戶利益。調查中，86.52%的農戶認為，最不愿碰到也是最怕碰到的事情就是政府因特定經濟利益關系，強行推動土地使用權的流轉。

政府以行政強制力強行推動土地流轉，必然造成資源配置、“用益物權”的扭曲，也很難達到提高農業(yè)現(xiàn)代化水平，提高農民收入的應有水平。這一方面是因為農業(yè)具有較強的正外部性，農業(yè)發(fā)展亟需政府的強力支持。另一方面是土地流轉因機制不完善所導致的市場失靈亟需得到的是政府的“親善型”干預，而不是“市場替代型”干預。

(二)政府缺位

政府缺位是指本來應該由政府生產和提供的公共產品和服務，政府不作為，提供不足或者根本沒提供。調控人角色缺位。改革開放初期，家庭聯(lián)產承包責任制實現(xiàn)了農戶在土地使用方面的低層次公平，而在此制度設計下的農戶分散、小型化的農業(yè)生產與經營模式確實提高了農業(yè)生產效率，實現(xiàn)了相對公平與效率的統(tǒng)一。隨著市場經濟的發(fā)展，隨著我國社會保障體系向農村的拓展和深入，土地作為農戶最基本生活保障的職能開始弱化，一部分農業(yè)勞動力開始向二、三產業(yè)轉移，并最終出現(xiàn)了部分農戶無田種、部分農田無人種的制度失衡。構建基于農村土地承包權與經營權相分離的新的制度均衡，要求政府也只有政府承擔起調控人的角色職能，切實建立起一套完整、規(guī)范的土地流轉程序。從調查結果看，我國有關土地流轉的法律法規(guī)缺失嚴重，土地流轉中的利益分割缺乏權威界定，糾紛處理缺乏依據(jù)。在土地流轉中，轉出轉入雙方多是口頭協(xié)議(占74.36%)，包括簽訂正規(guī)合同的(占 11.83%)，普遍存在著條款不全面、用詞不規(guī)范、權責利不具體等，糾紛產生后難以處理。

公益人角色缺位。政府是社會公共產品的提供者，是社會福利最大化的首要促進者。市場經濟條件下，交易雙方利益邊界的精確性和社會公共物品的非競爭性非排他性特點，導致市場對社會公共產品完全失效，加上市場外部效應導致的私人與社會在成本和收益上的偏離，共同決定了作為社會公益事業(yè)內涵的公共產品必須也只能由政府這一公益人來提供的本質特征。就土地流轉主體而言，盡管我國相關法律法規(guī)規(guī)定以村委為代表的基層經濟組織是土地所有權人——國家的代理人，在調查中，我們發(fā)現(xiàn)，事實上真正行使這一職權的組織卻是村民小組。不管是法律上的村委還是事實上的村民小組，在農戶土地流轉的具體行為中，都在想方設法追求自身利益的最大化。土地流轉信息的不對稱，導致單個農戶很難按理想的價格流出或流出土地，導致在土地流轉中因投機引發(fā)的土地向特定人集中，損害農戶利益的行為時有發(fā)生。調查資料顯示，82.75%的縣沒有專業(yè)的土地流轉服務部門，84.53%的縣沒有建立權威的土地流轉動態(tài)信息庫，87.93%的地區(qū)沒有專門的土地流轉糾紛仲裁部門，84.83%的農戶認為政府公益人角色缺位。

保護人角色缺位。在目前的土地流轉中，一般的個體農戶處于弱勢地位，尤其是在土地價值信息的嚴重不對稱，或者信息來源渠道狹小等使得其談判能力極差最終影響其正當利益的實現(xiàn)。作為農村社會保障體系的構建者、促進者和實施者，政府在這方面的缺位直接導致了土地在農戶心目中“命根子”的觀念根深蒂固，出于土地轉出后在城市無法立身，農村也沒了“最后屏障”，可能成為“流民”的顧慮而不愿轉出承包地的使用權。從調查情況看，正是社會保障體系的不完備，13.72%農戶出于用土地養(yǎng)老、防老的目的，無論如何也不會轉出自己承包地的使用權。69.76%的農戶認為，只有政府建立起了包括養(yǎng)老在內的各項保險之后才會考慮轉出自己承包地的使用權。

(三)政府錯位

政府錯位是指政府出于特定經濟關系考慮，縱容、無視甚至支持土地流入方改變用地用途的行為。當前，我國有關土地流轉方面的事務并沒有明確的專門管理機構。鑒于政府部門管理職能的交叉重疊性，土地流轉的成效與政績又直接掛鉤，導致在風險與利益共存，沒有嚴格、系統(tǒng)監(jiān)督的情況下，在土地流轉的具體實踐中，受部門利益的引誘，相關部門利用強制性權力扭曲土地流轉機制，一方面不作為、不落實土地流轉的傾向普遍存在，另一方面政府越權，以土地流轉的名義強行征地、賣地等違法違紀行為的屢禁不止。

作為糧食主產區(qū)的地方政府，其最突出的職能也是其作為社會福利最大化促進者的首要責任就是確保流轉土地的農業(yè)用途，承擔起確保國家糧食安全的職責。而一些地方政府以種種加快區(qū)域經濟發(fā)展的理由為借口(某地提出的“寧可病死，不能窮死”的口號就是典型代表)，對改變土地用途的行為疏于管理，監(jiān)督不嚴，甚至行為失范，由政府主導將農業(yè)用地變?yōu)殚_發(fā)區(qū)、建設用地等，屢屢挑戰(zhàn)國家18億畝耕地紅線。從調查結果看，55.72%的農戶認為政府錯位，因政府錯位，導致31.24%的流轉土地“去糧化”、“非農化”。

政府職能的核心內容，是提供公共產品、公共福利和公共服務，政府錯位的實質是政府成了有明顯逐利傾向的經濟體。當政府成為經濟主體之時，其權力空間就成了一個難以衡量和制約的領域。在市場失靈的情況下，政府干預是“看不見的手”，而進入市場的權力被喻為“看不見的腳”，在“看不見的腳”的踐踏下，“看不見的手”甚至會演變成為“扒手的手”。

四、糧食主產區(qū)加快家庭農場發(fā)展的政府行為取向

關注并及時有效解決糧食主產區(qū)土地流轉過程中的問題是發(fā)展家庭農場等新型農業(yè)生產組織，提高農業(yè)生產效率，加快實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇，也是負責任政府的首選方向。

(一)政府抽象行為的明晰化

政府抽象行為的明晰化是指中央政府和省級政府作為制度設計者行為的明晰化，市縣鄉(xiāng)政府法律法規(guī)、政策及相關文件精神貫徹落實者行為的明晰化。制度變遷過程理論認為，制度變遷中行為主體的初級行動集團及次級行動集團地位從總體上決定了其在制度變遷中的行為模式，初級行動集團的決策“支配了安排創(chuàng)新的過程”，且“啟動了安排創(chuàng)新的進程”，次級行動集團“作出一些能獲取收入的策略性決定”，“幫助初級行動集團獲取收入”。新中國成立之初，我國中央政府擁有絕對權威，地方政府對中央政府的決策只能義無反顧地執(zhí)行。改革開放以來，以分權為特征的政治環(huán)境的改變，使得省級政府具備了初級行動集團的部分特征，即具備了中央政府機關全國性法律法規(guī)制定權下的地方法規(guī)制定權。市縣鄉(xiāng)政府次級行動集團的地位特征變化不如省級政府明顯，其主要角色地位仍是貫徹落實初級行動集團的決策，即確保國家、本省出臺的相關法律、法規(guī)的貫徹落實。

目前，我國有關土地流轉的法律法規(guī)相當有限，操作性也差。1988年《憲法》修正案規(guī)定“土地使用權可以依照法律規(guī)定轉讓”，同年修改的《土地管理法》指出“國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓。土地使用權的轉讓辦法，由國務院另行規(guī)定”。2001年12月30日出臺的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，只是全面闡述了黨的農村土地流轉政策?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，明確了農村土地承包經營權流轉的相關利益主體、流轉方式的具體內容和法律效力、流轉合同的簽訂及其管理等。2009年6月27日，十一屆全國人大常委會第9次會議通過并于2010年1月1日正式實施的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，給出了農村土地流糾紛處理的明確處理原則。近幾年來，各省政府都出臺了本區(qū)域內農村土地承包經營權流轉的具體意見。但總體來看，相關規(guī)定不盡完善，土地流轉的程序法、管理法尚未出臺。

土地流轉急需國家出臺權威、統(tǒng)一的流轉法律規(guī)范，對流轉中相關程序、主體、方式、增值收益、用途等做出整體性制度設計與安排。中央政府作為全國性法律法規(guī)制定者，應盡快明確土地承包權、經營權的法律地位，并在此基礎上明確經營權“用益物權”的法律地位，從法律層面上作出土地承包權、經營權兩權分離的制度安排，把實踐中產生并為廣大農戶普遍接受的國家公權力主體和集體組織的調控和推動作用法律化，以最小的立法成本推動農村土地流轉。用國家法律和中央政策明確界定基層政府在土地流轉中的地位和作用，明確農村土地流轉中公權力和私權力行使的原則、范圍、程序及相關法律責任以達到促進參與主體行為規(guī)范化的目的。

(二)政府具體行為的規(guī)范化

政府具體行為的規(guī)范化是指市縣鄉(xiāng)政府根據(jù)自己在制度變遷中的角色，切實承擔起自己本應承擔的職能并規(guī)范化運作。市縣鄉(xiāng)政府應根據(jù)當前農村土地流轉的具體實際，調整、規(guī)范自己的行為準則，切實承擔起在新的制度均衡方面的責任。創(chuàng)新土地流轉引導機制，提升流轉規(guī)模。一是加強對農民的文化教育與職業(yè)培訓，提高其外出就業(yè)能力和向二三產業(yè)轉移的能力。引導土地流出農戶與流入農戶建立利益相關的聯(lián)盟機制，將流入農戶利益與流出農戶利益捆綁在一起，確保流出農民的收益，提高其轉出承包地經營權的積極性。二是大力發(fā)展農民外出就業(yè)中介服務組織，為農民提供就業(yè)信息，推薦就業(yè)等服務，弱化土地作為農戶最基本生活保障的職能，提升土地流轉規(guī)模。

創(chuàng)新土地流轉市場主體培育機制，增強對土地流轉需求的規(guī)模效應。制定有效措施，引導土地向懂技術、會管理、善經營的專業(yè)農戶集中。制定財政支農資金和項目向農業(yè)規(guī)模經營主體傾斜的具體辦法。設立家庭農場專項發(fā)展基金，大力培育新型農作物種植戶向規(guī)?；l(fā)展。建立涉農部門和專業(yè)農業(yè)技術人員與農業(yè)規(guī)模主體聯(lián)系制度，幫助解決其技術難題，提高經營效益。

創(chuàng)新土地流轉社會保障機制，解除農民后顧之憂。組建土地流轉仲裁機構，對土地使用權流轉中的糾紛進行仲裁，積極做好土地使用權維權工作。建立保護土地流轉的風險防范基金，一方面保障土地出讓人的基本權益，用于失地農民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)需要，另一方面抵御訂單農業(yè)遭遇的自然和市場風險。政府與金融機構聯(lián)手，組建專項基金，破解土地流轉中的資金瓶頸并防范資金風險。構建農村勞動力向非農工種的穩(wěn)定轉移機制。為土地流出戶自主創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠條件。逐步完善包括農村養(yǎng)老保障制度、新型農村合作醫(yī)療制度、農村最低生活保障制度在內的三項保障制度。

創(chuàng)新土地流轉協(xié)調服務機制，促進農村土地有序流轉。一是建立健全開放、公平、競爭、有序、規(guī)范的土地流轉市場，充分發(fā)揮其在土地供給主體之間的媒介和橋梁作用。二是建立健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉服務組織。政府應積極引導，或者直接參與組建土地流轉中介組織，為流出、流入農戶或經營者提供供求信息，降低流轉成本，提高流轉效率，加快土地流轉的市場化進程。三是建立健全農村土地流轉交易平臺，為土地供求雙方提供有效、便利的溝通渠道，構建統(tǒng)一的土地流轉市場。

創(chuàng)新土地流轉約束監(jiān)督機制，確?；巨r田土地用途不改變。鑒于糧食主產區(qū)耕地對國家糧食安全的極端重要性，對流轉土地改變用途的，要實行更加嚴格的許可制度，加強監(jiān)管。一是建立農業(yè)用地分類定級管理，加快基本農田普查，切實落實具體地塊，制定耕地保護規(guī)劃。對此類田地，決不允許變更土地用途。二是對占補平衡中補充的耕地，切實落實國土資源部門與農業(yè)部門等部門的聯(lián)合確認制度，杜絕投機行為。三是建立健全市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動的土地流轉動態(tài)管理制度，建立土地流轉檔案，對流轉土地進行全方位“身份”管理、跟蹤管理，確保土地規(guī)劃用途不改變。

(三)政府程序性義務的常規(guī)化

政府程序性義務的常規(guī)化是指市縣鄉(xiāng)政府程序性義務的積極履行。農村土地流轉中參與各方的程序性權利對應著政府的程序性義務，相關各方程序性權利的缺失說明政府程序性義務的履行不是很到位。市縣鄉(xiāng)政府應建立強有力的土地流轉工作領導小組，統(tǒng)籌區(qū)域內的土地流轉工作。領導小組要明確分管領導、組成部門，配備專兼職工作人員，深入基層、深入農戶廣泛調研，研究制定并適時修正本區(qū)域土地流轉工作細則，對有關部門的工作進行日常監(jiān)督和考核。

建立健全政府部門工作責任制度和規(guī)范化的工作機制，嚴格考評制度，確保政府程序性義務的積極履行。制定規(guī)范、科學的考評辦法，確保在土地流轉的具體實踐中，相關部門各司其職，積極提供諸如規(guī)范性流轉合同文本、土地流轉過程中的信息匯總與發(fā)布義務、告知義務、解釋義務、傾聽義務、指導義務、政策咨詢與研究、檔案管理和糾紛裁定義務等等，公平維護相關各方的利益。尤其是在流轉申請階段，要確保相關部門組織專人認真審查，符合條件的才能進入土地流轉市場進行流轉，并確保土地規(guī)劃用途不改變。

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