缺失與重構(gòu)：現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府執(zhí)行力研究

陳 晨

(中共金華市委黨校,浙江 金華 321000)

目前， 我國正經(jīng)歷從現(xiàn)代化初期向中期的重大轉(zhuǎn)變，對處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的地方政府而言，其執(zhí)行力直接體現(xiàn)為政府推進(jìn)現(xiàn)代化的速度和現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化與社會信息化的大背景下， 地方政府的發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的戰(zhàn)略機(jī)遇期， 能否以更強(qiáng)的執(zhí)行力保證政府職能的充分行使和政府作用的有效發(fā)揮， 已經(jīng)成為區(qū)域現(xiàn)代化能否成功的關(guān)鍵。

一、政府執(zhí)行力在推進(jìn)現(xiàn)代化中的作用

（一）政府執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的必然要求

從工業(yè)社會到信息社會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會分化加速，都對政府執(zhí)行力提出了新的要求。政府執(zhí)行力也逐漸成為一個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素和主導(dǎo)力量。 這種力量既體現(xiàn)在堅(jiān)決有力地消除那些阻礙政治現(xiàn)代化的消極因素， 又體現(xiàn)為積極地創(chuàng)造一系列有益于政治現(xiàn)代化的有利條件； 既表現(xiàn)為對政治現(xiàn)代化主動而直接的謀劃， 又表現(xiàn)為間接而有利的促進(jìn)。 正如美國政治學(xué)家亨廷頓所說:“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！盵1](P1)從某種意義上說，政府能否選擇最佳方案、 制定正確的政策特別是能否有效執(zhí)行這些政策，對推動政治現(xiàn)代化有重要意義。

（二）政府執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的重要保證

世界銀行報(bào)告指出，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展是不可能的”。[2](P3)在市場體系還不發(fā)達(dá)，不能有效地實(shí)現(xiàn)資源合理配置時(shí)，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)更需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用， 更需要政府有高效的執(zhí)行力。 政府通過選擇現(xiàn)代化的具體策略和步驟, 對以自發(fā)自利為特征的市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制與調(diào)控；制定正確的產(chǎn)業(yè)政策,引導(dǎo)或規(guī)制相應(yīng)產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展規(guī)模與速度； 將某些有利于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的政策加以制度化；大力促進(jìn)市場發(fā)育，運(yùn)用政策減少企業(yè)家面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性， 最終推動和加速中國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程。在這一過程中，政府能有效貫徹發(fā)展戰(zhàn)略和推行經(jīng)濟(jì)政策， 保持政策的連續(xù)性和可執(zhí)行性，可以有效推動經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。反之，若政府執(zhí)行力弱化，政府壓制甚至取消市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，那么經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化必然會停滯不前。

（三）政府執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)社會現(xiàn)代化的基本前提

社會現(xiàn)代化是一個(gè)長期連續(xù)的歷史進(jìn)程， 也是一個(gè)整體的、革命性的變遷過程。政府較社會各主體而言所特有的組織化、 公共權(quán)威性等優(yōu)勢使其在解決各種社會矛盾中承擔(dān)更大的責(zé)任。 無論是社會穩(wěn)定的保持、社會秩序的控制、還是社會福利的增進(jìn)、社會變遷的引導(dǎo)等，都需要政府有高效的執(zhí)行力。具有較強(qiáng)執(zhí)行力的政府，能夠有效解決問題，使社會發(fā)展回復(fù)到良性狀態(tài)。執(zhí)行力不足的政府，沒有能力督促政策的真正落實(shí)，問題長期得不到解決，將最終影響社會的正常發(fā)展。 正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨所說，建立一個(gè)有效政府，能夠“使公共機(jī)構(gòu)對其服務(wù)對象的要求給予更多的關(guān)注”。[3](P106)從這個(gè)意義上講， 有較強(qiáng)執(zhí)行力的政府是實(shí)現(xiàn)社會現(xiàn)代化的重要前提。

（四）政府執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)文化現(xiàn)代化的有效推手

實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，不僅需要“經(jīng)濟(jì)能量”，更需要“文化能力”。文化現(xiàn)代化過程，是一種文化變遷的過程。政府對于實(shí)現(xiàn)文化現(xiàn)代化特別是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。 文化產(chǎn)業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)， 在發(fā)展之初，尤其需要政府的扶持。政府能否在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度上進(jìn)行持續(xù)的創(chuàng)新， 決定著區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)的未來前景。 若政府能夠通過高效執(zhí)行包括金融、財(cái)政、稅收等方面的優(yōu)惠政策，建立諸如電影院、博物館、展覽館、美術(shù)館、音樂廳、大劇院等設(shè)施，累積文化存量；完善有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和資助制度，就可以有效地促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 進(jìn)而推動實(shí)現(xiàn)文化現(xiàn)代化。

二、現(xiàn)代化進(jìn)程中政府執(zhí)行力缺失的表現(xiàn)

所謂“政府執(zhí)行力缺失”，指的是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府不能滿足現(xiàn)代化進(jìn)程對執(zhí)行力的要求，而致使現(xiàn)代化受挫的狀況。 政府執(zhí)行力缺失的表現(xiàn)是多方面的，從政府執(zhí)行力與現(xiàn)代化的關(guān)系看，主要表現(xiàn)在下列四個(gè)方面：

一是執(zhí)行政策失靈。政策目標(biāo)是執(zhí)行力的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的分解目標(biāo)?，F(xiàn)階段，依然存在部分政策目標(biāo)不科學(xué)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：一是政策缺乏穩(wěn)定性， 有的政策朝令夕改, 不僅增加政府成本，同時(shí)也浪費(fèi)了公共資源。政策的隨意變動也易導(dǎo)致政府公信力的下降，長此以往，政策將權(quán)威流失，從而導(dǎo)致公眾漠視政策，令行不止。二是政策缺乏協(xié)調(diào)性，不同部門制定的政策相悖，各項(xiàng)政策間出現(xiàn)相互抵觸，相互矛盾，使政策系統(tǒng)發(fā)生功能紊亂，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳。三是政策缺乏合理性。有的政策不具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件，脫離實(shí)際，導(dǎo)致不能達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果,政策目標(biāo)最終落空。 四是政策缺乏明確性，政策內(nèi)容含糊不清，無量化指標(biāo)，缺乏可操作性，造成政策執(zhí)行的阻滯。

二是執(zhí)行機(jī)制失據(jù)。 執(zhí)行規(guī)則不清是政府執(zhí)行力長期難以獲得快速提升的制度性因素， 也是影響現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要因素。具體表現(xiàn)有：一是考核機(jī)制不科學(xué)， 政府績效考核往往只側(cè)重于個(gè)人執(zhí)行力的績效考核，對于組織執(zhí)行力的績效重視不夠。一些地方政府單純地為了考核而考核， 不考慮從根本上改善政府管理和服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能，片面的將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績， 將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的考核指標(biāo)；二是監(jiān)督機(jī)制不健全，長期以來，監(jiān)督政府執(zhí)行力的方式較為單一， 監(jiān)督主體往往無法對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)有效反饋， 對執(zhí)行活動的監(jiān)控采取“亡羊補(bǔ)牢”、“救火式”的事后監(jiān)督，這種方式易使監(jiān)督工作陷入停滯不前、消極的不利局面；三是問責(zé)機(jī)制不完備， 現(xiàn)行對政府執(zhí)行不力的問責(zé)僅僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部， 問責(zé)的重點(diǎn)大多局限在重大安全責(zé)任事故的事后追究，忽視了對用人、決策、工作績效和廉政建設(shè)責(zé)任的追究， 特別是缺乏對行政不作為的責(zé)任追究。

三是執(zhí)行環(huán)境失范。 執(zhí)行環(huán)境是指除執(zhí)行主體之外的諸多社會因素和自然因素的總稱。 美國學(xué)者霍恩和米特認(rèn)為，“在政策決定轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝Ч倪^程中， 存在包括系統(tǒng)本身和系統(tǒng)環(huán)境在內(nèi)的諸多變量”。[4](P106)從系統(tǒng)理論的研究角度來看，政府執(zhí)行力與執(zhí)行環(huán)境相互影響。政府通過有效執(zhí)行政策，改造外部環(huán)境；而外部環(huán)境則以基礎(chǔ)性的滲透形式，不斷影響著政府執(zhí)行過程。 目前我國政府還缺乏一整套完善的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，公共政策執(zhí)行常常困于程序繁雜、責(zé)權(quán)不清、注重形式等官僚主義的舊習(xí)，這也導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中執(zhí)行主體主觀隨意， 從而使政策喪失執(zhí)行的公平性，滋長了執(zhí)行中權(quán)力的腐敗。少數(shù)干部在執(zhí)行政策時(shí)往往更多考慮的是自己的仕途，而不是社會公共利益最大化， 這在無形中就降低了政府執(zhí)行力。 而且這種現(xiàn)象屢禁不止， 正象馬克思在《資本論》中所說：“如果有10%的利潤，資本就保證到處被使用； 有20%的利潤， 資本就活躍起來；有50%的利潤，資本就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤，資本就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，資本就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)。 ”[5](P839)

四是執(zhí)行能力失效。 執(zhí)行主體是政府執(zhí)行力的核心，其能力的強(qiáng)弱直接影響到執(zhí)行的效果。執(zhí)行能力不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是執(zhí)行方式單一，美國學(xué)者麥克內(nèi)爾和愛爾默認(rèn)為，“在任何新政策的執(zhí)行中所使用的政策方式和方法， 是影響方案效果的最重要的因素。 ”[6](P157-183)可見，執(zhí)行方式對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義重大。 執(zhí)行方式從價(jià)值層面可分為行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、社會手段、思想手段、市場手段。當(dāng)前政府的執(zhí)行過程中，所選用的執(zhí)行方式在整體上與執(zhí)行需要是相適應(yīng)的， 但是仍然存在一些問題， 如一些政府部門在許多問題的執(zhí)行上囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的思維慣性和制度慣勢， 較多的采用帶有壓力性、強(qiáng)制性的政治執(zhí)行方式，往往表現(xiàn)為“粗暴式”的剛性手段；還有一些政府部門在問題比較嚴(yán)重時(shí)才重視，集中力量解決，狀況稍一緩解則很快松懈下來。二是執(zhí)行效率低下，在政策執(zhí)行過程中，一些政府執(zhí)行人員不能靈活使用行政裁量權(quán)，根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)代化實(shí)際需要， 合理地開展執(zhí)行活動， 沒有考慮到事情的緊迫性， 執(zhí)行時(shí)往往按部就班、節(jié)奏不快、因循守舊、效率不高。

三、現(xiàn)代化進(jìn)程中政府執(zhí)行力重構(gòu)

政府執(zhí)行力是政府工作的生命。 其強(qiáng)弱關(guān)系到現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的效率和現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的程度。 政府執(zhí)行力不等于執(zhí)行能力， 而是指政府在執(zhí)行政策過程中目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度， 這意味著， 要達(dá)成績效目標(biāo)，還必須考慮從目標(biāo)到績效間的三個(gè)變現(xiàn)系數(shù)，即制度系數(shù)、團(tuán)隊(duì)系數(shù)、和文化系數(shù)，即政府執(zhí)行力取決于執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行主體及執(zhí)行環(huán)境的相互契合，四者有機(jī)結(jié)合才能真正實(shí)現(xiàn)績效。

（一）目標(biāo)導(dǎo)向：執(zhí)行政策重構(gòu)

合理的政策目標(biāo)是提升政府執(zhí)行力的前提。 政策本身的合法性、 合理性和可行性等都會影響政策執(zhí)行的有效性。 這要求政策內(nèi)容要明確、具體，盡可能有量化的標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)行主體明確應(yīng)該做什么、可以做什么和不能做什么，提高政策的可操作性。在政策制定過程中，還必須優(yōu)化三大機(jī)制：一是公民參與機(jī)制， 通過多種途徑保障廣大民眾參與政策制定、實(shí)施、監(jiān)督、評價(jià)、修正等過程，特別是聽取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者的意見， 以及與該政策有利害關(guān)系的目標(biāo)群體的意見,可以很大程度上防止政策失誤，確保政策的有效性和科學(xué)性， 從而提升政策順利執(zhí)行的可能性，而公民參與政治也是政治現(xiàn)代化的必然要求。二是信息溝通機(jī)制， 有效參與政治的前提是信息公開、通暢。 三是政策評估機(jī)制。 政策評估是指通過對各政策備選方案的可行性和優(yōu)劣進(jìn)行分析比較，通過政策評估，可以為決策者制定合理政策提供依據(jù)。此外，現(xiàn)階段，黨政關(guān)系、層級關(guān)系、條塊關(guān)系以及部門關(guān)系之間依然存在一定的問題， 要推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程，提高政府執(zhí)行力，還需要依據(jù)權(quán)責(zé)利統(tǒng)一原則理順這四種關(guān)系。

（二）規(guī)則導(dǎo)向：執(zhí)行制度重構(gòu)

制度執(zhí)行是否有力， 很大程度上決定了黨的建設(shè)的成效，進(jìn)而影響現(xiàn)代化的速度。美國著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆曾指出，“在每個(gè)群體中，都存在不顧道德規(guī)范， 一有可能就采取機(jī)會主義行為的人；也存在這樣的情況，由于潛在收益很高，即使極守信用的人也會違反規(guī)范”。[7](P61)從這個(gè)角度而言，提升政府執(zhí)行力，還需要健全程序性制度，確保政策運(yùn)行有效，使任何行政行為有章可依，堵塞漏洞。 一要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。 決策能否落實(shí)， 關(guān)鍵在于監(jiān)督檢查。通過媒體監(jiān)督、執(zhí)行過程公示、執(zhí)行結(jié)果申訴、聽證及收支雙線等制度， 構(gòu)建多角度立體式監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前檢查、事中檢查與事后檢查相結(jié)合，跟蹤執(zhí)行情況， 掌握質(zhì)量及進(jìn)度， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問題， 并采取針對性措施予以化解。 二要加大考核力度。 制定科學(xué)、合理、量化、可操作的考核制度，明確考核部門和考核標(biāo)準(zhǔn)，充分運(yùn)用考核“指揮棒”矯正執(zhí)行中的偏差。三要完善問責(zé)機(jī)制。明確執(zhí)行主體對執(zhí)行過程及結(jié)果要承擔(dān)的責(zé)任， 將執(zhí)行績效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部黨性和能力的重要尺度。

（三）文化導(dǎo)向：執(zhí)行環(huán)境重構(gòu)

政府執(zhí)行力的提升要獲得優(yōu)質(zhì)的行政文化資源的支撐，需要進(jìn)一步優(yōu)化政府執(zhí)行環(huán)境?，F(xiàn)代化新型執(zhí)行文化價(jià)值追求與基本內(nèi)容應(yīng)該包括： 一是民本意識。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深入，普通民眾逐漸成為社會經(jīng)濟(jì)生活決策的主體。只有“以人為本”，政府才能調(diào)動社會各階層成員的積極性，提高執(zhí)行力。這要求政府必須保障民權(quán)、尊重民意、關(guān)注民生，使得社會能最大限度的吸收一切文明成果， 從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。 二是公平取向。 新公共行政學(xué)派強(qiáng)調(diào)把社會公平納入公共行政范疇中， 社會公平包括了管理形態(tài)和組織設(shè)計(jì)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。維護(hù)社會公平正義，對整個(gè)社會現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。提升政府執(zhí)行力，必須以公平、公正為價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力到權(quán)利的轉(zhuǎn)移。三是服務(wù)精神。政府的公共性是根源于社會需求，其責(zé)任和義務(wù)就在于為社會服務(wù)， 這要求公共政策的執(zhí)行者需要遵行“廉潔奉公、勤政為民”的理念，以服務(wù)精神去迎接政治現(xiàn)代化。四是效率觀念。在現(xiàn)代社會，效益應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行文化的重要組成部分。效率不僅強(qiáng)調(diào)行政行為的高效化和科學(xué)化， 也突出了執(zhí)行者的知識化、 專業(yè)化， 行政人員只有樹立起效率觀念，才能真正成為現(xiàn)代行政行為的執(zhí)行者。

（四）能力導(dǎo)向：執(zhí)行主體重構(gòu)

就政府執(zhí)行力而言， 執(zhí)行者主體的執(zhí)行力構(gòu)成了政策、組織與文化執(zhí)行力的微觀基礎(chǔ)。執(zhí)行主體的工作能力包括政策領(lǐng)悟力、 全局控制力、 思維創(chuàng)新力、 自主學(xué)習(xí)力和決策推動力等。 只有具備綜合能力，執(zhí)行者才能正確理解上級領(lǐng)導(dǎo)決策的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確分析所處環(huán)境的優(yōu)勢與劣勢， 根據(jù)實(shí)際情況制訂出計(jì)劃并貫徹實(shí)施， 并能以高度的責(zé)任感和堅(jiān)決的執(zhí)行態(tài)度，注重執(zhí)行的速度、紀(jì)律和效益，全力以赴執(zhí)行任務(wù)。要使執(zhí)行者具備上述能力，需要建立和完善執(zhí)行者的培訓(xùn)學(xué)習(xí)制度，綜合采用日常學(xué)習(xí)、短期培訓(xùn)、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、基層鍛煉等多樣化培訓(xùn)方式，在實(shí)踐中強(qiáng)化執(zhí)行力。通過培訓(xùn)，領(lǐng)導(dǎo)做到不僅善于建立愿景及制定戰(zhàn)略，也善于戰(zhàn)略執(zhí)行，做到戰(zhàn)略與執(zhí)行兩手抓； 中層管理者熟練掌握執(zhí)行流程、 執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行方法和執(zhí)行資源等；基層執(zhí)行人員則學(xué)會運(yùn)用現(xiàn)代化管理方法和手段，及時(shí)、正確、高效的執(zhí)行政策目標(biāo)，完成政策績效。

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