程勉中
(江南大學(xué),江蘇 無錫 214122)
城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展,使產(chǎn)業(yè)集聚水平提高, 新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織大量產(chǎn)生, 大批商貿(mào)集聚區(qū)正加速形成。 人口流動加速,城鎮(zhèn)人口集聚效應(yīng)凸顯。伴隨而來的是城鄉(xiāng)治理資源的集聚效應(yīng),突破了傳統(tǒng)的行政體系框架,超出了過去基層黨的建設(shè)所覆蓋的范圍, 面臨著一系列新課題。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程使蘇南城鄉(xiāng)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。 其主要特征為:人口總量擴(kuò)大,常住人口自然增長率升高,15 至60 歲適齡勞動力資源豐富,戶籍人口老齡化程度加深,流動人口男性比例高,人口分布向城區(qū)集聚。 據(jù)2010 年第六次人口普查顯示,2010 年蘇州市區(qū)的人口密度為2468 人/平方公里,古城區(qū)的人口密度高達(dá)1.14 萬人/平方公里,不僅超過紐約,而且已經(jīng)達(dá)到香港的兩倍。蘇州的常住人口達(dá)1046.6 萬,列居全省第1 位、全國超千萬城市的第8 位[1]。 無錫的常住人口達(dá)637.26 萬, 常州為459.20 萬。 蘇錫常三市2010 年總?cè)丝谶_(dá)2143.06 萬人,人口密度達(dá)1225.51 人/平方公里。
在人口流動日益加快的今天, 城市的人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著較強(qiáng)的相關(guān)性。 蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平較高,外來人口流入的數(shù)量也較多,人口總規(guī)模的增長速度相對也較快, 而外來人口的持續(xù)流入又在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 以蘇州為例,在長期低生育率和人口零自然增長條件下,蘇州人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化主要取決于人口的遷移和流動。 2006 至2010 年,蘇州的流動人口增量達(dá)到245萬,[1]流動人口密度為734 人/平方公里, 昆山市最高,為1818 人/平方公里。[2]蘇南空間格局的調(diào)整,增強(qiáng)了這些中心城市的人口資源集聚功能。 形成人口集聚化主要有三方面的原因:
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是蘇南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的五大主戰(zhàn)略之一。近年來,蘇南針對小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、人口集聚強(qiáng)度不足的特點, 適時調(diào)整新型城鎮(zhèn)化的總體思路,走集約型建設(shè)之路,提出“合理發(fā)展大城市,重點發(fā)展新型城鎮(zhèn),積極提高原有小城鎮(zhèn)質(zhì)量”的總體發(fā)展思路。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提高了蘇南城鎮(zhèn)化質(zhì)量,增強(qiáng)了中心城市和重點中心鎮(zhèn)的發(fā)展能力, 從而為人口向城鎮(zhèn)集聚提供了發(fā)展機(jī)遇。 如小城鎮(zhèn)高度發(fā)達(dá)的無錫市,在本世紀(jì)初期將周邊13 個小城鎮(zhèn)并入中心城市,中心城市的經(jīng)濟(jì)總量首次超過小城鎮(zhèn)。[3]從城市化發(fā)展的階段性規(guī)律上看, 蘇南正處于城鎮(zhèn)化加速期,必然出現(xiàn)大量鄉(xiāng)村人口涌進(jìn)城鎮(zhèn)。而作為區(qū)域中心城市的蘇州、無錫和常州相對于農(nóng)村城鎮(zhèn),對城鎮(zhèn)化人口更有吸引力。 以無錫市為例,1978 年以來歷年按三次產(chǎn)業(yè)劃分的社會從業(yè)人員及構(gòu)成情況顯示, 第一產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員比例從1978 年的56.1%下降至2010 年的6%, 己經(jīng)充分實現(xiàn)了非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。
二十世紀(jì)九十年代后期以來, 蘇南各市普遍制定并實施“三集中”戰(zhàn)略,通過政策和規(guī)劃積極引導(dǎo)企業(yè)向開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)集中。 “三集中”戰(zhàn)略的目的在于以政策力配合經(jīng)濟(jì)力來共同推動和引導(dǎo)城市化進(jìn)程。農(nóng)村工業(yè)的相對集中,改變了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小、資源消耗高、不可持續(xù)的發(fā)展道路,順應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求。 自然村向中心村和新型城鎮(zhèn)的集中,改變了以往規(guī)模小、分散凌亂的自然村落狀況,使被分割的農(nóng)田可以集中經(jīng)營,為實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。 “三集中”戰(zhàn)略促進(jìn)了農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。 蘇南各地在實施“工業(yè)向園區(qū)集中”戰(zhàn)略的過程中,發(fā)揮規(guī)劃對工業(yè)布局調(diào)整的先導(dǎo)作用, 實施科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃,重點抓好中心城市和縣(市)、區(qū)、鎮(zhèn)域各個層次的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè), 為企業(yè)的空間集聚創(chuàng)造了良好的區(qū)域環(huán)境和空間載體。如有“三集中新橋模式”之稱的江陰市新橋鎮(zhèn),自1999 年開始實施三集中戰(zhàn)略, 有力地引導(dǎo)了鎮(zhèn)域工業(yè)用地的集中, 目前全鎮(zhèn)工業(yè)用地主要集中于鎮(zhèn)區(qū)及其附近區(qū)域。[4]另外,蘇南各地在縣域經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展態(tài)勢上,專業(yè)化特色日益明顯的區(qū)域板塊也形成了人口集聚的一種空間特征。
蘇南高度的工業(yè)化帶來了高度的城鎮(zhèn)化, 興建工業(yè)園區(qū)和城市開發(fā)區(qū)造成大量征用農(nóng)田, 為外商提供良好的投資環(huán)境, 各個縣級市也采取了征用土地的做法,造成當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)民失地。 以蘇州為例,自二十世紀(jì)九十年代以來, 蘇州市東園西區(qū)一體兩翼的城區(qū)外展,昆山、張家港、常熟、吳江、太倉等縣級市的國家級、省級開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、沿江工業(yè)區(qū)等相繼開發(fā)建成, 蘇州的工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化進(jìn)程前所未有地快速推進(jìn)。從1999 年至2003 年的五年中,蘇州(不含常熟)共依法征用農(nóng)村集體土地19.3 萬畝,按人均耕地0.8 畝測算,失地農(nóng)民超24 萬。[5]失地農(nóng)民加劇了人口向城鎮(zhèn)的集聚, 他們由分散居住變?yōu)樵诔菂^(qū)或城鎮(zhèn)的社區(qū)集中居住,被納入到城鎮(zhèn)管理,實現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化,傳統(tǒng)的村落告以終結(jié)。但從傳統(tǒng)農(nóng)民到失地農(nóng)民再向市民化轉(zhuǎn)化的過程, 是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程, 不僅是失地農(nóng)民社會身份和職業(yè)的一種非農(nóng)化轉(zhuǎn)變, 也不僅是失地農(nóng)民居住空間地域的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移,更為重要的是一系列角色意識、思想觀念、行為模式和生產(chǎn)生活方式的變遷,是農(nóng)民角色群體向市民角色群體的整體轉(zhuǎn)型過程。 習(xí)慣于本土生活方式的村民開始適應(yīng)社區(qū)生活, 與大量外來人口混居在同一社區(qū)。[6]現(xiàn)階段,如何轉(zhuǎn)型并與外來人口和諧相處是失地農(nóng)民面臨的新問題。
當(dāng)前, 蘇南各種社會治理資源包括社會政治和組織資源迅速發(fā)展和壯大, 并呈現(xiàn)向城鎮(zhèn)梯度遷移的趨勢?!皟尚隆苯M織也不斷增加,在城鄉(xiāng)呈現(xiàn)擴(kuò)散性的分布格局。由于股權(quán)、資源、利益等方面存在交叉,垂直的執(zhí)政資源很難實現(xiàn)橫向的流動, 而橫向的融合能力又不能撼動垂直的行政體制, 社會資源的占有方式日漸向個人和社會組織傾斜。 這使基層黨建特別是農(nóng)村黨建的資源依托發(fā)生困難, 活動難以有效開展。[7]在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)的大背景下,村域的大規(guī)模調(diào)整和外來人口的快速積聚膨脹,給新時期農(nóng)村社會的治理帶來了極大壓力, 造成農(nóng)村基層工作力量相對削弱。如蘇州市經(jīng)過幾輪鎮(zhèn)、村撤并,村域面積普遍擴(kuò)大,農(nóng)村人口特別是外來人口大幅度增加,一些規(guī)模大的鎮(zhèn)人口30 萬人以上,黨員上萬人,規(guī)模大的村人口過萬,黨員300 人以上,甚至出現(xiàn)了外來人口數(shù)量與本地人口的“倒掛”現(xiàn)象。從人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模來看, 一些大的村已接近二十世紀(jì)九十年代一個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模。 而從村級管理的現(xiàn)狀來看,主要靠五、六個定編干部及少量的輔助工作人員,農(nóng)村基層工作力量相對薄弱。[8]
這一現(xiàn)象直接影響到農(nóng)村治理資源的有效配置。 當(dāng)前存在的問題主要表現(xiàn)為三個方面[9]:一是治理主體的角色迷失。村委會作為村民自治組織,承擔(dān)著村莊“政務(wù)”和“村務(wù)”方面越來越多的處理事宜。然而, 隨著村民自治的深入和農(nóng)村各階層利益的進(jìn)一步分化,村委會的角色反而被削弱了,特別是面對利益矛盾往往處于對立面, 直接影響到村莊治理的績效?;鶎狱h組織同樣面臨困難,部分村級黨組織對自身的角色定位不清晰,存在功能異化的危險。與此同時, 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的迅速提高和階層利益的進(jìn)一步分化, 代表村民不同利益和參與要求的民間組織逐漸走向前臺。 民間組織的興起及其對村莊事務(wù)的積極參與,是村莊治理中一個無法回避的問題,也是一種應(yīng)予利用和整合的重要資源。 二是資源配置過程科學(xué)化、規(guī)范性的缺失。在農(nóng)村資源配置的實踐過程中, 村民的利益表達(dá)和整合功能發(fā)揮明顯不足, 缺乏進(jìn)行自主地利益表達(dá)進(jìn)而將利益要求整合成型,并形成決策輸入的有效渠道。而治理主體的資源配置決策過程的科學(xué)化、規(guī)范化水平尚待改進(jìn),民主監(jiān)督功能也亟待增強(qiáng)。在村民自治的實踐中,作為經(jīng)常性民主的一個重要內(nèi)容, 民主監(jiān)督還很難被有效落實。三是治理資源配置方向的過度功利化。即自覺為村民提供有效的、 高質(zhì)量的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品還不夠,資源配置方向不合理是普遍存在的問題。集體經(jīng)濟(jì)富裕后,如何優(yōu)化村莊的硬件、軟件環(huán)境,為農(nóng)民提供技能培訓(xùn)、 提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)等方面還需要下功夫。農(nóng)村社會治理面臨的壓力,迫切要求執(zhí)政黨必須承擔(dān)起整合社會擴(kuò)散性政治和組織資源的重任,尋找新的工作載體和管理支撐點,使基層黨建的整體效益得以最大化發(fā)揮。
城鄉(xiāng)治理資源集聚態(tài)勢新變化, 客觀上要求各種生產(chǎn)要素以市場為導(dǎo)向在更廣闊的空間合理流動,實現(xiàn)優(yōu)化配置,以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 黨的基層組織體系是黨動員社會和整合社會的基本組織資源,是黨的基石。 長期以來,我國基層黨組織體系是在高度集中的經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制下形成的, 如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)單位制的組織方式來開展黨的活動將面臨極大的困難, 這就需要研究如何通過新的社會載體來實現(xiàn)黨員間、 黨員與組織間的聯(lián)系?;鶎狱h建如何適應(yīng)新情況,從戰(zhàn)略上構(gòu)建具有較強(qiáng)社會整合力的網(wǎng)格化組織體系,破除固化、封閉的單位組織結(jié)構(gòu), 理順體制外與體制內(nèi)的黨組織關(guān)系, 提高基層黨組織在區(qū)域發(fā)展中的滲透力和調(diào)控力,是城鄉(xiāng)基層黨組織必須共同面對的新課題,也是影響擴(kuò)大基層黨建覆蓋面效果的重要要素。 改革開放的最大成效,就是推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為基層黨的建設(shè)夯實了物質(zhì)基礎(chǔ);又經(jīng)過政治體制改革,解決了權(quán)力過分集中問題,使基層黨組織工作的透明度不斷增強(qiáng)。 在權(quán)力由政府高度壟斷走向社會分權(quán)的今天, 執(zhí)政黨只有將自己的組織體系根植于新的社會結(jié)構(gòu)中, 才能實現(xiàn)執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。
推進(jìn)基層黨組織創(chuàng)新、 轉(zhuǎn)型并構(gòu)建與城鄉(xiāng)發(fā)展相適應(yīng)的基層組織體系, 努力改變黨組織行政化設(shè)置的單一性和自我運(yùn)行的封閉性, 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的多樣性和開放性, 是近年來蘇南基層黨建改革與創(chuàng)新的重點。經(jīng)過不斷探索,基層組織模式已經(jīng)呈現(xiàn)多樣性特征,根據(jù)“屬地、屬業(yè)、屬條、屬資”等原則,創(chuàng)造了多種黨建覆蓋形式,不同領(lǐng)域的基層黨組織與上級黨委之間初步形成了授權(quán)、 互動與制約關(guān)系。橫向上,實現(xiàn)區(qū)域化的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè);縱向上,向“兩新”組織和社區(qū)、園區(qū)延伸黨組織的覆蓋面,致力于實現(xiàn)黨員發(fā)展、黨的基層組織建設(shè)、黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、 相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。
以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn),給社會帶來了全方位沖擊。無論是城市還是農(nóng)村,社區(qū)的蓬勃發(fā)展,是社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日趨多元化,各類要素資源在城鄉(xiāng)之間頻繁流動、日趨緊密的必然產(chǎn)物。雖然目前社區(qū)仍帶有很多“行政化”色彩[10],但不能忽視的是,它將成為中國社會結(jié)構(gòu)的主要形式,成為社會個體生活、主張權(quán)利的最主要空間。黨的基層組織的戰(zhàn)斗力取決于其與社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)在契合程度,社會流動的集聚形態(tài)變化決定了黨要有效整合社會并為長期執(zhí)政贏得雄厚的社會基礎(chǔ), 基層黨建工作就必須實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移, 即將自身生長和活動的主要空間從單位移向社區(qū),以社區(qū)為主要空間,組織黨員、發(fā)展黨員、動員社會和整合社會[11]。
如何推動黨建資源的優(yōu)化配置, 使城鄉(xiāng)黨組織全方位對接和融合, 建立健全與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相適應(yīng)的組織體系已成為經(jīng)濟(jì)社會特定發(fā)展階段的必然選擇。這就要求黨在繼續(xù)加強(qiáng)單位黨建的同時,必須重視基層黨建工作的重心轉(zhuǎn)移問題, 在社會結(jié)構(gòu)的層面上要更加關(guān)注在農(nóng)村和社區(qū)出現(xiàn)的大量“兩新”組織的基層黨建。 在農(nóng)村要著力構(gòu)建與“兩新”組織發(fā)展相適應(yīng)的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。 針對農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織快速發(fā)展帶來的農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)新變化,探索建立基層黨組織與村委會、 合作組織三位一體的新型治理結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮其疊加效應(yīng),推動“黨建”與“富民”互為一體、聯(lián)動發(fā)展。[12]在“兩新”組織中建立黨組織,吸納新黨員,其目的在于克服新興領(lǐng)域中基層黨建的“邊緣化”處境,不斷地將黨組織擴(kuò)大到新生社會主體中去, 避免與轉(zhuǎn)型后社會結(jié)構(gòu)內(nèi)在要求的長期錯位。[13]基層黨建的重心轉(zhuǎn)移決非權(quán)宜之計。 社區(qū)黨建和“兩新”組織黨建所承載的不僅是黨的自我完善,更重要的是在新的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中,黨如何與其保持內(nèi)在契合度, 保證黨的基層組織富有生命力和戰(zhàn)斗力,永葆黨的執(zhí)政合法性,并擁有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力, 這是事關(guān)黨的事業(yè)興衰成敗的重大問題。
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