水系災(zāi)害衛(wèi)勤保障體系建設(shè)與探討

錢陽明，張嘉誠

隨著人類生產(chǎn)經(jīng)濟活動范圍不斷拓展，環(huán)境破壞也日益加劇，導(dǎo)致世界范圍內(nèi)水系災(zāi)害造成的損失呈逐步增長的趨勢。由于對洪泛區(qū)土地的不合理利用開發(fā)以及城市化建設(shè)過快，歐洲、南北美洲因水系災(zāi)害造成的損失不斷上升，而南亞地區(qū)的印度和巴基斯坦在20世紀(jì)70年代后發(fā)生臺風(fēng)、洪澇災(zāi)害的頻次顯著增多[1]。由于水系災(zāi)害發(fā)生較為頻繁，且具有突發(fā)性，危及面相對集中，直接威脅了人類的生命和財產(chǎn)安全。

我國水系災(zāi)害發(fā)生頻率高、危害范圍廣，是對國民經(jīng)濟影響最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一[2]。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代，我國洪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟損失達12 000億元人民幣，僅1998年就高達2 600億元人民幣[3];水系災(zāi)害的損失占國民生產(chǎn)總值的1%～4%，是美國、日本等發(fā)達國家的10～20倍[4]。因此，我們應(yīng)立足當(dāng)前，借鑒國際上水系災(zāi)害救援方面的先進經(jīng)驗和做法，在我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的總體框架下，進一步完善我國內(nèi)河外海水系災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援體系力量的建設(shè)，降低災(zāi)害發(fā)生后對災(zāi)區(qū)人民生命和財產(chǎn)損失的影響，確保我國水系安全，保護災(zāi)區(qū)人民群眾生活工作的有序開展。

1 國外水系災(zāi)害衛(wèi)勤保障現(xiàn)狀

1.1 美國 美國軍隊在印度洋海嘯、卡特里娜颶風(fēng)等多次災(zāi)難發(fā)生后，表現(xiàn)出反應(yīng)迅速、物資投送規(guī)模大、救援裝備技術(shù)含量高等特點[6-7]。2004年12月26日印尼海嘯發(fā)生后，美國派遣“仁慈號”醫(yī)院船前往受災(zāi)地區(qū)開展人道主義應(yīng)急救援活動，船上載有美軍醫(yī)護人員和來自美國及世界各地的志愿者。任務(wù)期間，“仁慈號”上的醫(yī)護人員依托醫(yī)院船救治設(shè)施，在岸基和醫(yī)院船平臺救治了近15 000名傷病員，完成近300例手術(shù)[8]。2005年8月卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生后，美國防部、海岸警衛(wèi)隊以及地方力量均參與到災(zāi)后的衛(wèi)勤救援活動中。其中，美國防部調(diào)集了“楚門號”航母、“舒適號”醫(yī)院船以及多艘兩棲登陸艦和野戰(zhàn)醫(yī)院參與到災(zāi)害救援中，共派遣了355架直升飛機和93架固定翼飛機，成為美國災(zāi)后救援的主要力量[9]。在此次災(zāi)后救援任務(wù)中，由于“舒適號”醫(yī)院船具備完善的醫(yī)療救治設(shè)備、1 000張收容床位以及12間手術(shù)室[10]等特點，顯示出了災(zāi)后救援期間強大的收容能力，共救治傷病員1 956名[11]。

1.2 英國 作為四面臨海的島國，水系災(zāi)害是英國最為常見的自然災(zāi)害之一。英國政府于2001年設(shè)立了非軍事意外事件秘書處，具體擔(dān)任協(xié)調(diào)政府部門、非政府組織和志愿人員的緊急救援活動。英格蘭和威爾士于2007年夏天發(fā)生特大洪災(zāi)，導(dǎo)致13人喪生、14.8萬座房屋被毀。地方政府在災(zāi)后向國會提出了在災(zāi)難預(yù)警、風(fēng)險評估、應(yīng)急設(shè)施以及災(zāi)情信息發(fā)布等諸多方面的建議，幫助改善了英國全國性應(yīng)急救災(zāi)機制;其中，包括加強災(zāi)情和救災(zāi)工作情況信息的收集和發(fā)布，這不僅便于各層面的溝通，并有助于安撫受災(zāi)群眾的恐慌心理[12]。英國地方政府在洪災(zāi)過后進一步加強了對提高公眾減災(zāi)意識的重視程度，要求公民必須具備洪災(zāi)的應(yīng)急知識[13]。

1.3 日本 日本防災(zāi)救災(zāi)法規(guī)健全，不僅有綜合性防災(zāi)救災(zāi)法規(guī)，如《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對策基本法》，還根據(jù)日本災(zāi)害發(fā)生特點制定的專項防災(zāi)救災(zāi)法規(guī)如《地震之法》[14]。以上法規(guī)明確規(guī)定了國家、各級地方政府以及自衛(wèi)隊的救災(zāi)職責(zé)，并在實踐的基礎(chǔ)上多次修訂，使防災(zāi)救災(zāi)工作規(guī)范化、法制化。作為醫(yī)療救援的主要力量，日本自衛(wèi)隊在救災(zāi)實踐和演練中大量運用高新技術(shù)裝備。如1991年8月23—31日期間，日本在以某偏僻地區(qū)發(fā)生大規(guī)模地震災(zāi)害為背景舉行的“91大救援”中，大量使用計算機技術(shù)編制的演習(xí)控制軟件系統(tǒng)，包括現(xiàn)場綜合控制系統(tǒng)、醫(yī)療狀況和傷員狀況控制系統(tǒng)、飛行管理系統(tǒng)、運輸控制系統(tǒng)等，有效解決了人機對話臨界轉(zhuǎn)換等難題[15]。

2 國內(nèi)水系災(zāi)害衛(wèi)勤體系現(xiàn)狀分析

2.1 體系建設(shè)方面 目前，我國的災(zāi)害救援力量的建設(shè)仍處于條塊分割狀態(tài)，相互之間缺乏協(xié)調(diào)溝通的有效機制。如地震、防汛、消防、化工、交通、衛(wèi)生等許多部門都有相應(yīng)的指揮機構(gòu)，而國家卻未建立一個統(tǒng)一的災(zāi)害救援指揮機構(gòu)和指揮中心，尤其是發(fā)生跨省市的水系災(zāi)害[16];同時，在平時的機構(gòu)管理和應(yīng)急救援的具體實施期間都缺少統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)機制，容易造成重復(fù)建設(shè)，浪費大量的人力、財力和物力，且不能有效整合相關(guān)部門力量和資源，削弱整體救援效果和效率。

2.2 法制建設(shè)方面 1995年4月，國家衛(wèi)生部頒布《災(zāi)害事故醫(yī)療救援工作管理辦法》;2003年5月，由國務(wù)院總理溫家寶親自簽署頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》;2006年1月，由國務(wù)院正式發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。

2.3 人才培養(yǎng)方面 自2004年起，中央組織部開始要求各級政府加強干部有關(guān)應(yīng)急管理的培訓(xùn)，以培訓(xùn)學(xué)習(xí)、參觀交流以及能力考核等多種方式提高干部處理災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)能力，完善和鞏固各級應(yīng)急反應(yīng)的體系建設(shè)。同時，中央組織部將應(yīng)急能力逐步納入各級政府績效評估和干部人事考核評估指標(biāo)體系中。

3 建議

組織體系建設(shè)是水系災(zāi)害衛(wèi)勤保障能力建設(shè)的核心內(nèi)容，是現(xiàn)有保障力量得以有效發(fā)揮的堅實基礎(chǔ)。為進一步鞏固和提高衛(wèi)勤救援能力，需從國家頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計、法規(guī)制度完善、教育培訓(xùn)普及等多個方面開展工作。

3.1 建立國家層面的水系災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援指揮中心美國已將國防部納入國家災(zāi)害醫(yī)學(xué)系統(tǒng)的力量建設(shè)中，而我國尚未在國家層面建立常態(tài)化的統(tǒng)一災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援的職能機構(gòu)。建議應(yīng)在國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)的框架下，建立涵蓋氣象、衛(wèi)生行政、海事管理、紅十字會、醫(yī)療、衛(wèi)生防疫等機構(gòu)和部門的水系災(zāi)害救援協(xié)調(diào)指揮中心。由該中心負(fù)責(zé)我國內(nèi)河水系的洪澇、泥石流以及海上的臺風(fēng)、海嘯、海難等突發(fā)事件的醫(yī)學(xué)救援力量的指揮、協(xié)調(diào);并完成抽組建立聯(lián)合應(yīng)急救援隊伍，協(xié)調(diào)相關(guān)政府機構(gòu)和組織，提供救災(zāi)資源，并隨時向民眾通告災(zāi)情變化。這樣不致因太多層級體系而造成各個部門相互扯皮、救災(zāi)工作效率低下。

3.2 建立“軍民一體化”救援模式 印尼海嘯和卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生后，從美軍的人力資源配備與裝備力量部署中可以發(fā)現(xiàn)，美國災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援力量的主體是軍隊人員與裝備，地方救援力量作為補充，加強統(tǒng)一整合。在近年我國大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時，如汶川地震、曲舟泥石流，都可以見到公益組織和個人志愿者的身影。水系災(zāi)害常造成多個區(qū)域的大面積破壞，僅依靠地區(qū)衛(wèi)勤力量無法獨立完成救援任務(wù)，必須動員國家衛(wèi)生資源，由國家機構(gòu)統(tǒng)一組織指揮衛(wèi)生救援行動，協(xié)調(diào)軍隊衛(wèi)勤力量和地方衛(wèi)生力量，因此建立“軍民一體化”的救援模式是提高災(zāi)害救援能力的有效途徑。

3.3 協(xié)調(diào)各級力量、完善培訓(xùn)機制、建立資質(zhì)認(rèn)證體系 美國聯(lián)邦政府在各州、市、郡建立了培訓(xùn)中心或培訓(xùn)基地，采取循環(huán)培訓(xùn)的方式，每年都對從事緊急救援工作的人員進行兩級的強化培訓(xùn)，同時對一些自愿參加者也進行培訓(xùn)，不斷提高全聯(lián)邦的應(yīng)急救援能力。日本重視防災(zāi)救災(zāi)的宣傳教育，經(jīng)常舉行不同層次的防災(zāi)救災(zāi)演習(xí)，切實做好防災(zāi)救災(zāi)訓(xùn)練，將參與國際災(zāi)害衛(wèi)生救援成為參與國際性事務(wù)的一種重要形式。我國目前缺乏系統(tǒng)性的救援人員培訓(xùn)機制和場所，缺乏規(guī)范的水系災(zāi)害專業(yè)培訓(xùn)機制。建議建立應(yīng)急救援資質(zhì)認(rèn)證體系和各級救援人力資源庫，便于災(zāi)害發(fā)生后，抽組建立滿足災(zāi)情救援需要的救援醫(yī)療隊，提高救援能力。

3.4 加大災(zāi)害相關(guān)科研生產(chǎn)技術(shù)的投入 美國在印尼海嘯、卡特里娜颶風(fēng)救援中大量運用高新技術(shù)裝備，如手持醫(yī)療救護設(shè)備、車載移動性實驗室等;日本在救災(zāi)過程中廣泛運用新完成的科研成果，從而達到改進科研成果的實用性、提高救援效率。目前我國步入科研大國，專利申請數(shù)量已突破100萬件，但在成果轉(zhuǎn)化方面仍顯不足。國內(nèi)優(yōu)勢科研院所和高等院?？膳c災(zāi)害救援機構(gòu)建立聯(lián)合協(xié)作關(guān)系，救援機構(gòu)提供研發(fā)需求，聯(lián)合單位承擔(dān)科研任務(wù)，救援機構(gòu)完成科研成果的實踐檢驗，再由聯(lián)合單位負(fù)責(zé)完善和提高產(chǎn)品的功能以及維護保養(yǎng)。

3.5 建立災(zāi)后救援效果評價體系 建立全面、操作性強的災(zāi)后救援效果評價體系，通過評價結(jié)果分析救援過程中存在的問題，為救援力量建設(shè)提供決策支撐;有針對性地加強薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)、改良救援指揮體系、優(yōu)化救援流程，從而達到提升救援效能的目的。建立衡量單支應(yīng)急救援隊伍救援能力的標(biāo)準(zhǔn)，可從應(yīng)急反應(yīng)速度、機動能力、醫(yī)療救援能力、通訊聯(lián)絡(luò)能力等方面進行評估;建立衡量整體應(yīng)急救援能力的標(biāo)準(zhǔn)，可從指揮協(xié)調(diào)能力、救援資源配置策略、首次傷病員高峰滯留時間、災(zāi)后衛(wèi)生能力重建等方面進行評估。

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