“三網(wǎng)融合”下有線電視發(fā)展的規(guī)制重組問題

胡漢輝，朱依曦，萬 興

(1．東南大學(xué)集團經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)組織研究中心，南京210096;2．南京財經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院，南京210003)

一、問題的由來

20世紀70年代以來，隨著信息通信技術(shù)(ICT)的迅猛發(fā)展，寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)以及下一代互聯(lián)網(wǎng)融合(通常稱“三網(wǎng)融合”)中的技術(shù)問題逐漸得到令人滿意的解決。上世紀90年代末，世界范圍內(nèi)興起了一場三網(wǎng)融合的浪潮，網(wǎng)絡(luò)融合成為網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。在此背景下，單純從事傳統(tǒng)業(yè)務(wù)將不足以維持網(wǎng)絡(luò)運營商的競爭優(yōu)勢和市場地位。隨著網(wǎng)絡(luò)融合程度的進一步深化，一些產(chǎn)業(yè)的邊界開始模糊甚至消失，市場中出現(xiàn)了許多跨產(chǎn)業(yè)邊界的新服務(wù)和新產(chǎn)業(yè)，圍繞數(shù)字傳輸網(wǎng)絡(luò)，出現(xiàn)了大量的新興業(yè)務(wù)。有線電視的數(shù)字化在此背景下應(yīng)運而生且發(fā)展迅猛。

隨著發(fā)達國家三網(wǎng)融合發(fā)展的日益規(guī)范與成熟，我國政府也對三網(wǎng)融合中的有線電視發(fā)展給予了高度重視。國家“十一五”規(guī)劃綱要中就明確提出了推進三網(wǎng)融合的要求。有線電視的數(shù)字化轉(zhuǎn)換成為國家信息產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃的重點項目。在此背景下，廣電總局制定了2005年在全國四分之一的電視臺開通數(shù)字電視節(jié)目，2010年全面實現(xiàn)數(shù)字化，2015年停止模擬電視播出的發(fā)展規(guī)劃。2010年1月13日，國務(wù)院常務(wù)會議進一步提出:2010到2012年間重點開展廣電和電信的雙向進入試點，2013到2015年間將全面實現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展的階段性目標，充分體現(xiàn)了數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展和三網(wǎng)融合的戰(zhàn)略意義。

到2010年底，我國有線數(shù)字用戶超過8800萬戶，IPTV用戶也達到了800萬戶，分別是2005年開始數(shù)字電視轉(zhuǎn)換初期用戶數(shù)的20倍和30倍。

隨著有線電視的數(shù)字化進程，有線電視的發(fā)展勢必帶來新的規(guī)制問題，例如，由于衛(wèi)星電視節(jié)目的落地權(quán)選擇被有線電視網(wǎng)所獨占有可能引起新的市場壟斷問題;有線電視網(wǎng)際的競爭使得內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的選擇有可能走向壟斷和被壟斷的雙向極端;有線電視網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟規(guī)制和內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的社會規(guī)制的失諧等等。同時，原先分別基于各個分離產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)規(guī)制框架也已無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，需要做出與時俱進的調(diào)整。而且，由于我國有線電視的大發(fā)展恰逢國家強力推進“三網(wǎng)融合”時期，顯然規(guī)制重建成為一個愈來愈現(xiàn)實的問題。

一般而言，規(guī)制重建除了規(guī)制內(nèi)容體系調(diào)整之外，更重要的是規(guī)制機構(gòu)的調(diào)整。網(wǎng)絡(luò)融合對規(guī)制機構(gòu)的重建至少存在兩點影響:第一，產(chǎn)業(yè)邊界的模糊導(dǎo)致監(jiān)管內(nèi)容的變化，以往對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制分別屬于不同的部門。因此，規(guī)制內(nèi)容的重疊限制了這些產(chǎn)業(yè)之間的信息交流。第二，網(wǎng)絡(luò)的融合將導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)利的融合(胡漢輝，2007)［1］。數(shù)字電視作為網(wǎng)絡(luò)融合背景下發(fā)展起來的典型產(chǎn)物，就面臨著諸如規(guī)制機構(gòu)無法進行跨產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，監(jiān)管權(quán)力歸屬不明等問題。如何在網(wǎng)絡(luò)融合背景下對有線電視，特別是數(shù)字化后的有線電視進行規(guī)制調(diào)整和重組，以促進整個產(chǎn)業(yè)的技術(shù)發(fā)展、業(yè)務(wù)發(fā)展和服務(wù)發(fā)展，就成為規(guī)制研究中的新命題。

二、英美政府對數(shù)字電視規(guī)制政策的調(diào)整

英國關(guān)于電子通訊產(chǎn)業(yè)的規(guī)制法律是在歐盟相關(guān)規(guī)制框架下制定的。2002年通過的5項歐盟指令確立了歐盟的新規(guī)制框架。2003年7月英國通過的《通信法案》(Communication Act 2003)明確了通信辦公室(OFCOM)的相關(guān)職能，使其能夠規(guī)制電子通信網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)，以及電磁頻譜的使用;規(guī)制廣播與電視服務(wù);干預(yù)涉及報紙以及其他媒體企業(yè)的合并事宜等。《通信法案》考慮了數(shù)字技術(shù)所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施功能的融合問題，其規(guī)制的對象不僅僅針對傳統(tǒng)的電信(Telecommunication)產(chǎn)業(yè)，而且涉及電視產(chǎn)業(yè)。因而《通信法案》能夠影響視頻產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及報紙和其他媒體企業(yè)。因而，該法案的管轄范圍不僅包括傳統(tǒng)的、具有一定自然壟斷特性的電信產(chǎn)業(yè)，而且包括現(xiàn)代泛通信產(chǎn)業(yè)。

OFCOM的成立應(yīng)對了網(wǎng)絡(luò)融合的趨勢，負責(zé)廣義的通信業(yè)規(guī)制，涵蓋了廣播、電信和無線通信等，統(tǒng)一行使由原來的電信規(guī)制辦公室、獨立電視委員會、廣播標準委員會、無線電管理局和廣播局所擁有的規(guī)制權(quán)力。OFCOM的運作模式類似美國的FCC，成為英國廣播、電視、電信和無線通訊服務(wù)領(lǐng)域具有獨立性質(zhì)的唯一規(guī)制機構(gòu)，以便實施融合的信息產(chǎn)業(yè)規(guī)制，其主要成員由議會批準任命。

美國1984年制訂的首部《有線電視法》中就確立了有線電視的媒體地位;1992年通過的《有線電視消費者保護與競爭法》則主要關(guān)注保護消費者權(quán)益，制止有線電視收視費的上漲，鼓勵競爭?！?996年有線電視法》則允許有線電視與電信實行非對稱開放，鼓勵有線電視開展電信服務(wù)。同時，提倡節(jié)目渠道的多樣化，減少對有線電視收視費的限制以確保美國有線電視業(yè)的良性發(fā)展，并加強了對節(jié)目的規(guī)制。

美國有線電視的發(fā)展經(jīng)歷了政府從放松規(guī)制到嚴格規(guī)制，再到適度規(guī)制的過程。同時，在租用費方面，也同樣經(jīng)歷了從不予規(guī)制到嚴格規(guī)制，再到最高限價規(guī)制的過程。

作為一個專門性規(guī)制機構(gòu)，美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)是融合政策的主要執(zhí)行機構(gòu)。該委員會直接向國會負責(zé)，具有相對獨立性。FCC享有準立法和準司法權(quán)，擁有廣泛的規(guī)制權(quán)力，管理跨州及國際間的通信活動。FCC的設(shè)立改變了通信產(chǎn)業(yè)政出多門、相互分割的狀況，對電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)進行統(tǒng)一規(guī)制。在自身組織改革方面，F(xiàn)CC也提出了突破以產(chǎn)業(yè)類別為主的組織架構(gòu)構(gòu)想，試圖從功能上，而不是從具體業(yè)務(wù)來重構(gòu)FCC的規(guī)制框架。FCC組織機構(gòu)的這一調(diào)整反應(yīng)了其鼓勵網(wǎng)絡(luò)融合，推動產(chǎn)業(yè)間競爭的努力。

美國對有線電視的規(guī)制措施也在發(fā)生著變化，1992年以前FCC通過禁止電信公司經(jīng)營CATV，禁止本地電話公司給同一區(qū)域的消費者提供視頻服務(wù)等措施保護廣電的發(fā)展。1996年新《電信法》使得電信與有線電視市場正式相互開放。自1996年市場開放以來，有線電視運營商開始大規(guī)模投資，對現(xiàn)有的有線電視網(wǎng)絡(luò)進行改造和升級。到2003年，美國有線電視的網(wǎng)絡(luò)升級改造基本完成。廣電企業(yè)開始以兼并收購和資產(chǎn)重組的形式與電信企業(yè)合作。

三、目前我國有線電視數(shù)字化轉(zhuǎn)型中存在的政府規(guī)制問題

近年來，隨著我國三網(wǎng)融合的不斷推進，有線電視的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展迅速，成為現(xiàn)階段有線電視發(fā)展的主要內(nèi)容。但是由于有線電視產(chǎn)業(yè)長期的政企合一，針對數(shù)字化有線電視的規(guī)制體系仍在調(diào)整之中，目前我國數(shù)字化有線電視產(chǎn)業(yè)的規(guī)制主要存在以下問題:

1．政府規(guī)制的法律環(huán)境存在缺陷。我國目前尚未出臺《電信法》和《廣播法》，現(xiàn)有的《電信條例》和《廣播電視條例》都是當初由行業(yè)主管部門起草的部門立法。它根植于傳統(tǒng)的認識之上，未能充分反映現(xiàn)代規(guī)制制度的新要求，具有明顯的行業(yè)或部門保護特色，在規(guī)制力度和權(quán)威上存在著不足。規(guī)制改革缺乏系統(tǒng)性設(shè)計，往往邊設(shè)計，邊改革，邊立法。反觀歐美發(fā)達國家在推行有線電視產(chǎn)業(yè)的改革之前都是首先立法，使有線電視規(guī)制的改革有法可依。

2．分別規(guī)制導(dǎo)致多個規(guī)制者具有多重規(guī)制模式。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的情況下，規(guī)制內(nèi)容和方式是適應(yīng)各個產(chǎn)業(yè)的特點而設(shè)，并且由不同的規(guī)制機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督實施。中國電信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)的主要規(guī)制機構(gòu)是信息產(chǎn)業(yè)部，而有線電視網(wǎng)的主要規(guī)制者是廣電總局。對于可能融合的業(yè)務(wù)來說，將面臨不同規(guī)制機構(gòu)的多重規(guī)制。在美國，對三網(wǎng)的規(guī)制一直由FCC負責(zé)，從而避免了多個規(guī)制機構(gòu)可能帶來的掣肘和低效。在英國，政府認為三網(wǎng)的日益融合需要單獨(和融合)的統(tǒng)管機構(gòu)，因此決定將原來五家政府規(guī)制機構(gòu)合并為一家，即OFCOM。

3．同時存在的多個規(guī)制機構(gòu)責(zé)權(quán)分散。目前，信息產(chǎn)業(yè)部是電信業(yè)名義上的規(guī)制機構(gòu)，負責(zé)增值運營商的牌照發(fā)放和電信企業(yè)互連互通一類的經(jīng)營性規(guī)制，以及頻率資源的規(guī)劃分發(fā)和電信服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制，但并不擁有獨立的市場準入、價格規(guī)制權(quán)，這些權(quán)力分散在國務(wù)院和發(fā)改委。有線電視則需同時接受廣電總局、中宣部、信息產(chǎn)業(yè)部的規(guī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)的規(guī)制則更為復(fù)雜，信息產(chǎn)業(yè)部負責(zé)管理ISP和ICP業(yè)務(wù)。此外，我國廣電的獨特的發(fā)展歷程使得針對數(shù)字化的有線電視的規(guī)制具有濃厚的地方色彩。如上海文廣可以在上海和哈爾濱開展IPTV業(yè)務(wù)，但在浙江寧波和福建泉州則在一段時期內(nèi)被當?shù)氐膹V電部門叫停。地方政府對數(shù)字電視的規(guī)制往往出于保護地方利益的考慮。四級廣電部門的存在使得針對數(shù)字化的有線電視的規(guī)制難以統(tǒng)一，造成規(guī)制協(xié)同的困難。

4．準入規(guī)制(尤其是內(nèi)容制作的準入規(guī)制)不利于數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的競爭。雖然歐美國家的規(guī)制機構(gòu)同樣也對媒介內(nèi)容進行規(guī)制，諸如內(nèi)容分級等，但與我國目前的內(nèi)容規(guī)制有較大差別。我國對內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的規(guī)制更為嚴格，一定程度上還反映了意識形態(tài)的訴求。節(jié)目內(nèi)容的制作和播出還需由規(guī)制機構(gòu)把關(guān)。目前，廣電總局、國務(wù)院新聞辦、文化部、公安部、國家保密局等部門都或多或少對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進行著監(jiān)管。這種監(jiān)管體制容易使內(nèi)容提供成為市場競爭的瓶頸。企業(yè)要想播放電視節(jié)目，進入電視轉(zhuǎn)播業(yè)，則需要么屬于廣電系統(tǒng)，要么和廣電系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)合作。在這種環(huán)境下，如何在內(nèi)容產(chǎn)業(yè)中引入市場競爭機制，并對其進行有效監(jiān)管，將成為政府規(guī)制機構(gòu)的重大挑戰(zhàn)。

四、關(guān)于網(wǎng)絡(luò)融合下有線電視政府規(guī)制重組原則的思考

在三網(wǎng)融合的背景下，針對數(shù)字化的有線電視的規(guī)制重組是一個艱巨的任務(wù)，明確一些規(guī)制重組的原則對于有效的規(guī)制重組具有積極的意義。

1．獨立性。在立法先行，盡快出臺《電信法》，使其成為我國三網(wǎng)融合進程中規(guī)制重組依據(jù)的基礎(chǔ)上，要盡早明確規(guī)制機構(gòu)的獨立地位。規(guī)制機構(gòu)的獨立性是它更好地對市場進行有效監(jiān)管的前提，規(guī)制機構(gòu)具有準司法和準立法職能，不宜直接對政府負責(zé)。目前我國的通信規(guī)制部門往往與產(chǎn)業(yè)內(nèi)國有集團、企業(yè)保有各種聯(lián)系，相應(yīng)制約了規(guī)制機構(gòu)發(fā)揮其作用的能力。因此，根據(jù)國際慣例，可以設(shè)立一個具有一定立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的規(guī)制機構(gòu)，由具有行業(yè)專業(yè)知識的專家擔任負責(zé)人，并切實做到政企分開。這樣的設(shè)定將在很大程度上保證規(guī)制機構(gòu)不受政治環(huán)境變化的影響，具備完全獨立性。

2．橫向融合——跨產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機構(gòu)。伴隨著三網(wǎng)融合的進程，規(guī)制機構(gòu)本身也會出現(xiàn)融合的趨勢。新型規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制范圍應(yīng)包括整個信息通信領(lǐng)域，包括廣播電視傳輸網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等。截至目前，美國、英國、法國、德國、澳大利亞、日本等發(fā)達國家都已經(jīng)完成了規(guī)制體制的變革，成立了融合型的規(guī)制機構(gòu)。在我國，信產(chǎn)部的成立曾經(jīng)體現(xiàn)了電信規(guī)制融合的趨勢①例如信產(chǎn)部是在原郵電部、電子部的基礎(chǔ)上成立的，并融合了國家無線電管理委員會、國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組以及原屬廣電部的廣播電視網(wǎng)與信息管理的政府職能。國務(wù)院頒布的《電信條例》中規(guī)定:“公用電信網(wǎng)、專用電信網(wǎng)、廣播電視傳播網(wǎng)的建設(shè)應(yīng)當接受國務(wù)院信息主管部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和行業(yè)管理”。。當然，我國有自己的國情，不能完全照抄國外的模式。機構(gòu)融合需要慎重設(shè)計，融合的條件，可能造成的影響以及化解措施等都需要科學(xué)論證。不過，以機構(gòu)融合的突破來推進數(shù)字融合，或許是目前協(xié)調(diào)政策和行動的重要前提(汪向東，2006)。［2］

3．縱向集中。就中央和地方相關(guān)規(guī)制機構(gòu)的關(guān)系而言，鑒于中國區(qū)域間資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性，同時也為了避免地方保護主義的干擾，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，原則上應(yīng)采取垂直集中的管理模式，在中央一級設(shè)立全國統(tǒng)一的規(guī)制機構(gòu)，地方上只設(shè)立相應(yīng)的派出機構(gòu)和分支機構(gòu)。但是考慮到中國的大國特性，在中央和地方之間有必要合理劃分規(guī)制職責(zé)，賦予地方以較大的自主權(quán)，如資費制定等。這將既有利于充分調(diào)動地方規(guī)制機構(gòu)的積極性，同時也有利于在地方規(guī)制機構(gòu)之間形成一種標尺競爭(Yardstick Competition)。

五、結(jié) 論

與傳統(tǒng)的有線通信相類似，有線電視一定程度上的自然壟斷屬性源于該產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟特征，它需要在一個巨額設(shè)備投資、大量產(chǎn)品生產(chǎn)和營銷，以及巨大消費受眾和潛在受眾基礎(chǔ)上才能充分體現(xiàn)，因此，需要通過政府規(guī)制來調(diào)節(jié)資源配置，防止絕對壟斷。此外，電視傳媒具有正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，傳播健康思想和社會價值觀，影響社會道德等職能，需要通過嚴格的政策措施對其進行規(guī)制。在三網(wǎng)融合不斷深入發(fā)展的背景下，英美等國的發(fā)展實踐已經(jīng)表明:網(wǎng)絡(luò)融合的推進需要一個“融合”的政策環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)功能的整合要求政府職能也進行相應(yīng)的整合，并進一步依據(jù)職能的替代與互補關(guān)系重組規(guī)制機構(gòu)(顧成彥，胡漢輝，2008)。［3］因此，結(jié)合“三網(wǎng)融合”趨勢，對中國數(shù)字化的有線電視產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制重建，是適應(yīng)新的市場需求，提高資源配置效率，促進行業(yè)發(fā)展的迫切要求。