中國特殊制度稟賦約束下的政府規(guī)制改革研究

張紅鳳，張曉瑩

(1．山東財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014;2．山東財經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院，濟(jì)南250014)

一、中國政府規(guī)制改革面臨的特殊制度稟賦約束

政府規(guī)制作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排，其賴以存在的基礎(chǔ)是一國的經(jīng)濟(jì)、政治、法律、社會等制度稟賦，制度稟賦的差異往往決定了政府規(guī)制模式和治理結(jié)構(gòu)的差異，并最終影響到規(guī)制績效。中國現(xiàn)代意義上的政府規(guī)制是伴隨30多年來的市場化改革而產(chǎn)生的，即誕生和成長于改革開放后由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化的摸索和后者的建設(shè)過程之中。因此，中國的政府規(guī)制必然不同于西方成熟市場經(jīng)濟(jì)下的政府規(guī)制，這也決定了探究中國特殊制度稟賦成為分析和研究中國政府規(guī)制和規(guī)制改革的一個邏輯起點。

按照諾斯等人的觀點，一個國家的制度稟賦主要包括五個要素:立法和行政制度;司法制度;習(xí)俗和其他非正式的但被廣泛公認(rèn)的規(guī)范;社會中標(biāo)志競爭的社會利益和它們之間的平衡的符號，包括意識形態(tài)的作用;國家行政能力。［1］中國正處在由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特定階段，雖然經(jīng)過30多年的改革，已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步框架，但計劃經(jīng)濟(jì)體制的某些核心部分尚未徹底觸動，深層問題沒有完全解決，長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的顯性影響(計劃經(jīng)濟(jì)的實踐)和隱性影響(計劃經(jīng)濟(jì)的觀念)還在一定程度上制約著經(jīng)濟(jì)運行，表現(xiàn)為市場不完善和與此高度相關(guān)的市場無效。中國市場化改革的起點是一個高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，這決定了中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程具有與發(fā)達(dá)國家不同的逆向過程，在特定體制和歷史條件下，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程隱含著“轉(zhuǎn)型—制度變遷—政府主導(dǎo)”的內(nèi)在邏輯。與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制相伴隨的是我國尚待完善的憲政結(jié)構(gòu)和法律體系。中國的規(guī)制改革一直缺乏完善的法律制度和先導(dǎo)性的立法支持，規(guī)制法律具有典型的部門立法特征，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)制度保障也十分匱乏，存在司法權(quán)控制弱質(zhì)的現(xiàn)象。與西方較成熟的公民社會相比，中國公民社會呈現(xiàn)典型的政府主導(dǎo)型特征，公民社會不發(fā)達(dá)。鑒于此，借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對于制度稟賦的理解，同時考慮中國目前正處于轉(zhuǎn)型期的特殊階段，我們將中國政府規(guī)制改革所面臨的制度稟賦歸結(jié)為:“轉(zhuǎn)軌期”的經(jīng)濟(jì)體制、尚待健全的政治與法律體制以及不發(fā)達(dá)的公民社會和傳統(tǒng)文化與價值觀念影響尚存。［2］

二、特殊制度稟賦約束下的中國政府規(guī)制改革

(一)中國政府規(guī)制改革的階段性

在中國特殊制度稟賦的約束下，中國政府規(guī)制表現(xiàn)出不同于西方政府規(guī)制演進(jìn)的階段性特征，是從計劃經(jīng)濟(jì)條件下的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制及其相應(yīng)的行政性壟斷，向有關(guān)產(chǎn)業(yè)舊體制內(nèi)行政垂直管理的規(guī)制放松與新興市場發(fā)育所需要的再規(guī)制轉(zhuǎn)換，從缺乏法律基礎(chǔ)的弱社會性規(guī)制向建立在完善法律基礎(chǔ)上的強(qiáng)社會性規(guī)制轉(zhuǎn)換。期間，規(guī)制改革經(jīng)歷了改革之前高度計劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制嚴(yán)格與社會性規(guī)制匱乏并存階段，改革初期(開放以來至20世紀(jì)末)的規(guī)制改革破冰階段，改革中期(20世紀(jì)末)的規(guī)制改革迅速推進(jìn)的實質(zhì)性階段，以及改革近期(2003年至今)的規(guī)制改革攻堅階段。中國的規(guī)制改革演進(jìn)路徑及其階段性是在制度變遷背景下由政府驅(qū)動的規(guī)制制度與規(guī)制環(huán)境的共同演化以及規(guī)制制度內(nèi)部的共同演化過程。根據(jù)納爾遜的演化理論［3］，中國的規(guī)制改革演進(jìn)是規(guī)制實踐與社會經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化體制交互影響，同時規(guī)制系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會性規(guī)制兩個子系統(tǒng)也相互影響、相互促進(jìn)的過程，體現(xiàn)出共同演進(jìn)的特征。中國規(guī)制改革的動態(tài)演進(jìn)反映了制度變遷階段性特征，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對規(guī)制改革的動態(tài)需求。

(二)中國政府規(guī)制改革的“非典型性”特征

中國的政府規(guī)制面臨與西方國家截然不同的制度稟賦約束，這些特殊制度稟賦與中國政府規(guī)制的階段性交互影響，共同決定了中國政府規(guī)制改革的“非典型性”特征。

中國30余年的經(jīng)濟(jì)體制改革歷程表明政府主導(dǎo)的市場化改革是具有中國特色的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌方式。中國的市場經(jīng)濟(jì)是自上而下通過政府推動的整體社會變遷，改革起點是一個高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，這決定了中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程具有與發(fā)達(dá)國家不同的逆向過程。任何社會的轉(zhuǎn)型都依賴于強(qiáng)有力的政府對主導(dǎo)型制度變遷的有效供給，權(quán)威政府組織有助于降低制度創(chuàng)新的摩擦成本。［4］因此，政府的主導(dǎo)作用在中國規(guī)制改革中不容忽視。由于我國規(guī)制改革發(fā)端于高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)體制改革給制度安排創(chuàng)新所框定的路徑依賴，是在保存一定比例的政府干預(yù)基礎(chǔ)上的市場化，這也決定了中國市場經(jīng)濟(jì)的政府主導(dǎo)特征。這一政府主導(dǎo)的特征性造成規(guī)制改革中規(guī)制行為與宏觀調(diào)控相互交織，在實踐中表現(xiàn)出高度相關(guān)性，回顧中國自1978年改革開放以來的幾次較大的經(jīng)濟(jì)波動，多次形成“一放就亂、一管就死”的局面，在一定程度上宏觀調(diào)控的泛化應(yīng)負(fù)一定的責(zé)任。宏觀調(diào)控與政府規(guī)制相互交織容易造成規(guī)制范圍上的額無限延伸和時間上的無限延期，表現(xiàn)為政府規(guī)制越位。規(guī)制過程是一個多元利益博弈的規(guī)制政策選擇、制定和實施的過程。中國現(xiàn)存的嚴(yán)重行政性壟斷是中國特定歷史條件的產(chǎn)物，宏觀調(diào)控泛化造成的規(guī)制越位使政府成為資源配置的主導(dǎo)力量，因而政府成為多元博弈過程的中心，最終決定著博弈結(jié)果與利益導(dǎo)向。在現(xiàn)實中，政府在微觀經(jīng)濟(jì)層面保留的相當(dāng)權(quán)力以及行政壟斷的大量和普遍存在，造成規(guī)制結(jié)構(gòu)的非對稱，規(guī)制改革的結(jié)構(gòu)更多地反應(yīng)了被規(guī)制企業(yè)的利益導(dǎo)向，而消費者的利益未能得到有效伸張，損害了消費者的利益，阻礙了技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級。規(guī)制結(jié)構(gòu)的非對稱在現(xiàn)實中表現(xiàn)為規(guī)制總量失衡，規(guī)制過剩與不足并存。進(jìn)入規(guī)制與價格規(guī)制雖然經(jīng)過前期改革開始逐步放松，但在某些領(lǐng)域仍然比較嚴(yán)格，而中國目前真正意義上的獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)及規(guī)制立法都相對匱乏，導(dǎo)致規(guī)制政策實施困難與無效率。中國政府規(guī)制改革中的政府主導(dǎo)特性，使得政府的政治權(quán)威成為推動規(guī)制改革的主導(dǎo)力量，政府經(jīng)常以規(guī)制的手段來放松規(guī)制，政府領(lǐng)導(dǎo)下的規(guī)制機(jī)構(gòu)未能獨立于政府也未能獨立于被規(guī)制對象，導(dǎo)致政府規(guī)制俘獲，這些都直接偏離了規(guī)制治理原則，表現(xiàn)出典型性悖論。［5］

(三)中國政府規(guī)制改革的困境

在中國特殊制度稟賦約束下，中國的政府規(guī)制基本是一個以政府為中心的單向規(guī)制過程，表現(xiàn)出“政府主導(dǎo)型”特征。在這一模式下，規(guī)制機(jī)構(gòu)往往集行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身，規(guī)制者行為缺乏合理制約，規(guī)制權(quán)力大、范圍廣，規(guī)制過程不透明，政府規(guī)制面臨諸多困境，這使得規(guī)制績效受到嚴(yán)重削弱。(1)規(guī)制參與方力量不均衡，缺乏對規(guī)制者的有效制約。在中國的規(guī)制實踐中，各主體力量對比失衡，缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制，嚴(yán)重影響了政府規(guī)制績效，成為當(dāng)前中國政府規(guī)制面臨的困境之一;(2)規(guī)制機(jī)構(gòu)獨立性缺失，規(guī)制行為缺乏公正性。目前國內(nèi)缺乏明確規(guī)制機(jī)構(gòu)地位的法律法規(guī)，造成了規(guī)制職能分散。［6］同時，規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)合謀表現(xiàn)為政企不分，容易導(dǎo)致政府規(guī)制俘獲的發(fā)生和規(guī)制成本的膨脹，規(guī)制失靈不可避免;(3)規(guī)制政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，政府承諾能力有限。由于規(guī)制目標(biāo)的確定缺乏特定法律過程，導(dǎo)致投資者對規(guī)制目標(biāo)的確定性和連續(xù)性產(chǎn)生疑慮。而政府行政過程不透明，公眾缺乏必要的知情權(quán)，難以對官員形成有效的監(jiān)督和制衡;(4)規(guī)制目標(biāo)的多元化與內(nèi)在沖突。在轉(zhuǎn)軌時期特定的制度稟賦約束下，傳統(tǒng)的公共利益與利益集團(tuán)的目標(biāo)沖突進(jìn)一步被融入了中央政府與地方政府的不同行為與目標(biāo)取向中，其內(nèi)在沖突因而更加復(fù)雜與突出，并最終導(dǎo)致規(guī)制效果偏離社會最優(yōu)狀態(tài)，無法實現(xiàn)社會福利的最大化。

三、中國政府規(guī)制的目標(biāo)整合與最優(yōu)選擇

公共利益范式的研究認(rèn)為政府規(guī)制“是創(chuàng)造性地實現(xiàn)公共利益整合、維護(hù)和分配的行為”［7］，其目標(biāo)是實現(xiàn)社會福利最大化;而利益集團(tuán)范式的研究卻認(rèn)為政府規(guī)制的目標(biāo)“是為了實現(xiàn)政企同盟的利益最大化”［8］。我們認(rèn)為現(xiàn)實中的中國政府或規(guī)制機(jī)構(gòu)既代表公共利益，也尋求自身利益，往往游離于雙重角色之間，其規(guī)制目標(biāo)是一個多元化的目標(biāo)體系。在中國規(guī)制改革的演進(jìn)過程中，國家戰(zhàn)略目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)部門(利益集團(tuán))目標(biāo)先后成為影響和塑造規(guī)制格局的主要因素，而以消費者為代表的公共利益目標(biāo)長期受到忽視。當(dāng)前中國政府規(guī)制是規(guī)制者的利益訴求、被規(guī)制者(如產(chǎn)業(yè))的利益訴求以及消費者所代表的公共利益訴求三方之間博弈均衡的結(jié)果。多元化的目標(biāo)要求一種開放、動態(tài)的多中心規(guī)制模式，因此政府須打破壟斷地位，還權(quán)于多元主體，對他們積極參與予以充分的尊重和保障，使各主體能夠從自身的地位、職能和要求出發(fā)，發(fā)揮在規(guī)制中的功能和作用，形成政府規(guī)制中各個主體在自治基礎(chǔ)上，相互關(guān)聯(lián)、相互監(jiān)督、相互制約的良性互動機(jī)制。

中國規(guī)制改革的目標(biāo)是通過尋求政府規(guī)制均衡，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置和社會福利最大化。政府規(guī)制均衡是規(guī)制的凈收益最大化和規(guī)制需求與規(guī)制供給相等時的一種狀態(tài)，是各行為主體在經(jīng)濟(jì)活動中不斷博弈從而達(dá)到無意也無力通過改變自己或他人行為來獲得更多收益的一種均勢狀態(tài)。當(dāng)前在中國特殊制度稟賦約束下，要實現(xiàn)政府規(guī)制均衡，規(guī)制改革的最優(yōu)選擇路徑包括:(1)完善規(guī)制立法，明確政府規(guī)制的合理邊界。建立現(xiàn)代規(guī)制機(jī)制的關(guān)鍵在于以法律為先導(dǎo)，明確政府規(guī)制的合理邊界，規(guī)范規(guī)制職能，建立市場機(jī)制與政府規(guī)制相互交融的調(diào)節(jié)機(jī)制;(2)取消行政壟斷，確保規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨立性，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的博弈框架。政府規(guī)制是一個相關(guān)利益集團(tuán)共同參與、多方主體相互博弈的過程。規(guī)制機(jī)構(gòu)保持獨立公正，作為中立的第三方為企業(yè)和消費者樹立博弈規(guī)則至關(guān)重要。因此，取消政企同盟與行政壟斷，引導(dǎo)各種社會力量參與規(guī)制博弈，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的博弈框架，才能實現(xiàn)社會多元化目標(biāo)下的規(guī)制均衡;(3)以成本—收益分析為選擇規(guī)制政策的原則，由傳統(tǒng)規(guī)制方式向非傳統(tǒng)規(guī)制方式轉(zhuǎn)變。規(guī)制政策的制定以規(guī)制績效為導(dǎo)向，以成本—收益分析為原則，選擇凈收益大于零且總體凈收益最大的規(guī)制政策，有利于將政府規(guī)制的主觀目的引向深入和延伸的分析，將廣泛的社會需求作為確定規(guī)制改革方向的基本依據(jù)。規(guī)制方式的選擇應(yīng)充分考慮信息不對稱，盡量避免政府失靈，用激勵性規(guī)制逐步取代傳統(tǒng)的規(guī)制方式［9］;(4)實現(xiàn)政監(jiān)分離，形成有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。規(guī)制改革的有效保障是建立和完善規(guī)制權(quán)的司法審查制度，為被規(guī)制者和公眾合法權(quán)益提供合理的法律保障和及時救濟(jì)。同時，完善代議制度，使公民能夠通過選票有效制約政府，從而構(gòu)建完整的監(jiān)督制約機(jī)制。