加快山東藍色經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

孔祥玲

（山東輕工業(yè)學(xué)院，山東濟南250000）

2011 年國務(wù)院批復(fù)《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這是“十二五”開局之年第一個獲批的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也是我國第一個以海洋經(jīng)濟為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，《規(guī)劃》提出，到2015 年，山東藍色經(jīng)濟區(qū)率先達到全面建設(shè)小康社會的總體要求， 城鎮(zhèn)化水平達到65%左右。目前，山東藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展異常迅猛，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較好，程度較高，在省內(nèi)處于領(lǐng)先地位， 依據(jù)2011 年山東省統(tǒng)計年鑒中記載的山東城鎮(zhèn)人口比例計算出的城市化率： 青島67.44%、 濰坊63.82%、 威海55.91%、煙臺52.96%、東營48.90%、日照33.47%、濱州31.32%。 但近幾年的城鎮(zhèn)化實踐也反映出其特點：既有新型工業(yè)化提供的強大動力支撐，也面臨著資源、環(huán)境、資金等諸多因素的多重約束，另外，還存在藍色經(jīng)濟區(qū)轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的問題。 因此，藍色經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展要結(jié)合自身的情況，與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，與新農(nóng)村建設(shè)相協(xié)調(diào)，逐步形成以城市群為龍頭、大中城市為中心、小城市為紐帶、小城鎮(zhèn)為重點和基礎(chǔ)的比例協(xié)調(diào)、布局合理的新型城鎮(zhèn)體系。

1 堅持半島大中城市、小城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)二元化管理模式已不再適應(yīng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展的要求。依據(jù)十八大會議精神，站在促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的高層次上，應(yīng)對城鄉(xiāng)經(jīng)濟、大中城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃， 以城市帶動城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村全面發(fā)展。

以青島為龍頭的山東半島城市群是繼珠三角、長三角和京津冀之后，我國又一個成熟的都市連綿區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。 藍色經(jīng)濟區(qū)轄區(qū)內(nèi)各大中城市集中了現(xiàn)代制造業(yè)、港口運輸、對外貿(mào)易、服務(wù)業(yè)和海濱旅游等優(yōu)勢，對周邊城鎮(zhèn)和農(nóng)村具有極強的輻射影響和帶動作用，因此，應(yīng)緊緊抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這條主線，堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市支持農(nóng)村”， 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。 一方面，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)流動，扶持和發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房建設(shè)、村莊合并建設(shè)新型小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)；另一方面，建立勞動力轉(zhuǎn)移區(qū)域政策，積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，并鼓勵鄉(xiāng)村剩余勞動力就地城鎮(zhèn)化。 在促進山東半島城市群發(fā)展的同時，帶動周邊小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的發(fā)展。 具體來講：

一是，發(fā)展工業(yè)型小城鎮(zhèn)。要借助于青島、煙臺、濰坊、東營等大中城市的有利環(huán)境和輻射影響，發(fā)展新興的具有經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)性質(zhì)的工業(yè)型小城鎮(zhèn)，并逐漸擴大規(guī)模。 這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)不僅吸引周邊農(nóng)民就業(yè)，還是小城鎮(zhèn)的主要經(jīng)濟和財稅來源，不斷推進小城鎮(zhèn)發(fā)展與進步。

二是，發(fā)展商業(yè)型小城鎮(zhèn)。 比如依托于海產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、副產(chǎn)品等專業(yè)市場和市場群落，以專業(yè)產(chǎn)品為紐帶，以搞活加工和流通為手段，通過產(chǎn)業(yè)聚集、擴張效應(yīng)等帶動地方海產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品等加工業(yè)發(fā)展，從而推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。

三是，發(fā)展海濱旅游型小城鎮(zhèn)。 藍色經(jīng)濟區(qū)具有沿海旅游資源和齊魯文化資源優(yōu)勢，以自然資源和文化資源，吸引大量觀光者，逐步發(fā)展成為以消費和服務(wù)業(yè)為主的小城鎮(zhèn)。

四是，發(fā)展綜合型小城鎮(zhèn)。 即在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的基礎(chǔ)上促進其他產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局和升級，做到“農(nóng)工商貿(mào)并舉”。 由于藍色經(jīng)濟區(qū)轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、資源豐富，大部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化具備發(fā)展綜合型小城鎮(zhèn)的條件。

2 加快小城鎮(zhèn)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療教育等公共服務(wù)建設(shè)

加快小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)是推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。山東藍色經(jīng)濟區(qū)轄區(qū)海洋資源豐富，海洋運輸、海洋化工、海洋食品加工、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)與加工發(fā)展迅速，農(nóng)民個人生活富足，但個人的富有無法徹底改變農(nóng)村大環(huán)境落后的狀況，而農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之所以落后，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療教育等公共服務(wù)的差距上。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后制約著小城鎮(zhèn)向更高層次的發(fā)展，要推動城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，應(yīng)首先從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)入手。這些問題的解決，使大城市和小城鎮(zhèn)之間的差距明顯縮小，有利于抑制過多人口的外流，從而增強本地經(jīng)濟的發(fā)展。

一是，加大地方財政對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療教育等公共服務(wù)的傾斜投入，特別是擴大對小城鎮(zhèn)財政支持的覆蓋范圍；二是，發(fā)揮市場機制在資源配置中的調(diào)節(jié)作用，對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目全面放開，吸引社會資金參與城鎮(zhèn)建設(shè)，重點投向道路交通、集中供熱、管道燃氣、地下管網(wǎng)等，形成政府引導(dǎo)、市場運作的多元化投融資機制；三是，發(fā)展交通運輸，形成四通八達的交通網(wǎng)，打破區(qū)域閉塞，增強本地的人口、經(jīng)濟等各方面與外界的交流，既改善小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生活條件，又能推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及小城鎮(zhèn)的繁榮；四是，改善小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生及教育現(xiàn)狀，增加醫(yī)療衛(wèi)生和教育培訓(xùn)支出，健全城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)和布局，全面提升義務(wù)教育水平，關(guān)注留守兒童的身心健康，減少和杜絕兒童失學(xué)現(xiàn)象，推動文化和經(jīng)濟的發(fā)展；五是，積極推進新農(nóng)村建設(shè)，加快建成一批以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐的新農(nóng)村示范村，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增強鄉(xiāng)村經(jīng)濟活力，改善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活環(huán)境，完善公共服務(wù)體系，抓好村落布局、村莊規(guī)劃和建設(shè)，切實縮小城鄉(xiāng)差距。

3 加快調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著密切的互動關(guān)系，推進新型城鎮(zhèn)化，必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。 藍色經(jīng)濟區(qū)六市兩縣具有得天獨厚的地理位置和海洋條件，物產(chǎn)豐富，農(nóng)業(yè)品種繁多，海洋產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)密集，科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和完善的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必定對城鎮(zhèn)化建設(shè)起到重要的作用。

藍色經(jīng)濟區(qū)六市兩縣經(jīng)濟作物豐富， 在鞏固發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)上，要抓好糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)，政府財政和金融機構(gòu)應(yīng)加大對“三農(nóng)”的資金支持力度，當(dāng)?shù)卣プr機大力宣傳推廣當(dāng)?shù)刂r(nóng)作物，使之產(chǎn)生品牌效應(yīng)，比如煙臺蘋果、萊陽梨、日照青茶葉，東營冬棗、濰縣蘿卜等等；中小城市和小城鎮(zhèn)要利用土地、勞動力、資源等要素成本優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，大力扶持培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流體系等，發(fā)展相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村旅游業(yè)，改變農(nóng)村和小城鎮(zhèn)單一的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，多渠道增加農(nóng)民收入。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，應(yīng)結(jié)合藍色經(jīng)濟區(qū)六市兩縣的實際情況，適應(yīng)國際需求結(jié)構(gòu)和國內(nèi)消費升級新變化，緊跟科技進步新趨勢。一是，開發(fā)新材料、新能源、海洋生物技術(shù)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，扶持新興海洋產(chǎn)業(yè)，并加強節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護；二是，改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)，關(guān)閉或調(diào)減缺乏前景的企業(yè)，支持和發(fā)展有前景的弱小企業(yè)，全面增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力；三是，重視發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，如發(fā)展現(xiàn)代物流基地及中介、技術(shù)咨詢、金融等生產(chǎn)性和技術(shù)服務(wù)行業(yè)，發(fā)展衛(wèi)生保健、文化旅游、休閑娛樂、房地產(chǎn)、樓宇經(jīng)濟等綜合性服務(wù)設(shè)施行業(yè)。因為第三產(chǎn)業(yè)不僅能提供更多的就業(yè)機會，還可以為第一第二產(chǎn)業(yè)提供和創(chuàng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境和生產(chǎn)條件，也能在一定程度上改變農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的服務(wù)行業(yè)和服務(wù)設(shè)施落后的面貌，從而促進小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)賴以發(fā)展的農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等的發(fā)展。

4 突破城鄉(xiāng)戶籍束縛

4.1 改革不合時宜的原戶籍制度

以二元戶籍結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元管理體制是城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌的最大障礙，深化戶籍配套改革勢在必行。山東省已試點并逐步推行“居住證”制度，改革不合時宜的原戶籍制度。改革城鄉(xiāng)二元體制就是在實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度基礎(chǔ)上，全面放開中小城市、縣域、城鎮(zhèn)的戶口遷移政策，以合法固定住所為基本落戶條件，降低農(nóng)民進城門檻，鼓勵農(nóng)村勞動力就近有序轉(zhuǎn)移。

一是，對青島、煙臺、濰坊、日照、威海、東營等大城市要進一步在外來人員購房、投資興業(yè)、引進人才、退伍安置、接收大中專畢業(yè)生的落戶等方面帶頭降低條件；二是，逐步將“城中村”和人均耕地少于一定標(biāo)準（如：0.5 畝）的近郊居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一管理；三是，逐步剝離城鄉(xiāng)二元體制附加給戶籍制度的各種職能，在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民，不論是常住戶，還是暫住戶，在子女入托、入學(xué)、參軍、社保和就業(yè)等方面均應(yīng)享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，加快其市民化進程。

4.2 突破社保制度障礙

戶籍改革是基礎(chǔ)，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障相配套的措施是內(nèi)生性核心。一是，要創(chuàng)造條件為進城務(wù)工農(nóng)民建立社會保障體系，加快推進城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險的全覆蓋，按照低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、保障水平適當(dāng)、確保待遇發(fā)放的原則，推行以個人賬戶為核心的養(yǎng)老、醫(yī)療保險辦法；二是，教育資源要在中心城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工無條件開放，解決進城農(nóng)民孩子上學(xué)和自身培訓(xùn)問題；三是，加快推進保障性住房建設(shè)，如職工公寓、公共租賃住房等，建立進城務(wù)工人員住房保障制度；四是，建立被征地農(nóng)民基本生活保障、農(nóng)村五保對象和城鎮(zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)制度，形成廣覆蓋、多層次、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社會保障體系和救助體系。

5 大力發(fā)展城鎮(zhèn)民營經(jīng)濟

大力發(fā)展城鎮(zhèn)民營經(jīng)濟是解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移渠道不暢的主要途徑。 據(jù)全國工商聯(lián)統(tǒng)計數(shù)字：民營經(jīng)濟貢獻了70%的勞動力工作崗位，是保就業(yè)的生力軍；其產(chǎn)出接近GDP 的一半；吸納了2 億多的農(nóng)村剩余勞動力進城，推進了城鎮(zhèn)化進程。 由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟比農(nóng)業(yè)有著更高的效率，城鎮(zhèn)就業(yè)人員因此獲得比農(nóng)民更高的收入，而高收入又帶來更多的消費需求和更大的消費市場， 吸引更多的農(nóng)民進城，所以，民營化和城鎮(zhèn)化相互作用、相互促進，形成良性循環(huán)。事實證明，民營經(jīng)濟搞得好的省份，其GDP 增長就快，城鎮(zhèn)化水平也越高，如浙江、廣東、江蘇。而我省一直受到重官輕商等傳統(tǒng)文化的影響，市場環(huán)境欠靈活，民營經(jīng)濟一直處于落后水平，城鎮(zhèn)化水平較浙江、廣東、江蘇等地區(qū)也有所差距。

山東半島是我省經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化水平居省內(nèi)領(lǐng)先地位。 目前，我省正大力推進《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的實施，半島地區(qū)應(yīng)借助此次機會，爭取省政府的大力支持，進一步解放思想，堅持改革開放，在做大做強當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的基礎(chǔ)上，培育活躍發(fā)展民營經(jīng)濟，爭取達到半壁江山甚至更強的水平。 要出臺更積極的民營經(jīng)濟扶持政策，創(chuàng)造更加有利于民營經(jīng)濟和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境，讓民營經(jīng)濟保持更強勁的增長動力； 要徹底打破重官輕商的落后封建意識，鼓勵自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)；要充分發(fā)揮地方財政政策的引導(dǎo)作用，加強地方城市商業(yè)銀行對民營企業(yè)的資金支持；同時要加快發(fā)展各類職業(yè)教育，提高勞動者創(chuàng)業(yè)技能和創(chuàng)新職業(yè)素養(yǎng)。

6 完善土地使用制度改革

制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地使用制度是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展最緊迫的問題。 土地使用制度改革，一方面，要從保護耕地出發(fā)，制定農(nóng)村非農(nóng)用地規(guī)劃；另一方面，要積極探索農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)制度，明確土地流轉(zhuǎn)的途徑和管理辦法。

藍色經(jīng)濟區(qū)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村擁有大量的閑置荒地和灘涂，與城市用地的日益緊張相比具有一定的優(yōu)勢，因此，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)機制，逐步推動集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等形式進行土地經(jīng)營性交易，從而提高土地利用水平，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張問題。具體從以下幾個方面入手：

一是，對城鎮(zhèn)存量土地挖掘潛力，加大對閑置土地的處理力度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地使用效率。

二是，城鎮(zhèn)建設(shè)走集約、節(jié)地、提高土地利用率的道路。在18 億耕地紅線不能碰的情況下， 盤活農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地是唯一的對象和辦法。要利用社會主義新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)契機，借鑒我省馬橋、南山、棲霞口的經(jīng)驗，加大刺激遷村并鎮(zhèn)的實施力度，盤活農(nóng)村宅基地。

三是，推動集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)機制。 建立集體土地流轉(zhuǎn)市場的核心是土地貨幣化，只有貨幣化才能使農(nóng)民土地權(quán)益得到保護，允許農(nóng)民以土地使用權(quán)換取城鎮(zhèn)居民居住權(quán)和保障權(quán)，讓農(nóng)民得到實惠和長遠保障，如果集體土地不能流轉(zhuǎn)，一味要求農(nóng)民讓出土地遷往城鎮(zhèn)，這樣的城鎮(zhèn)化是不公平也不科學(xué)的。

［1］國家發(fā)展和改革委員會.山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃[Z].2011，01.

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［6］黃向梅.轉(zhuǎn)型時期我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化模式研究[J].調(diào)研世界，2011(08).