中國(guó)城鎮(zhèn)化的結(jié)果和政策干預(yù)——《關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的三個(gè)問(wèn)題》評(píng)介

◎文/魏來(lái) 涂一榮

改革開放以來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了深刻而廣泛的社會(huì)轉(zhuǎn)型：從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，先后實(shí)施五次行政體制改革，文化形態(tài)和利益訴求日趨多元。在此背景下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，截至2011年年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.27%。國(guó)內(nèi)最早對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行的專門研究可追溯到20世紀(jì)80年代，到現(xiàn)在國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化的研究已經(jīng)卷帙浩繁。但研究思路大都一致，部分研究似有內(nèi)容重復(fù)和材料堆砌之嫌。與此同時(shí)，對(duì)于國(guó)外的政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市規(guī)劃專家來(lái)說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化也是極富吸引力的研究主題。

美國(guó)南加州大學(xué)Eric J.Heikkila教授的文章《關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的三個(gè)問(wèn)題》試圖回答以下問(wèn)題：我們?nèi)绾卧u(píng)估中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的結(jié)果、它的空間形態(tài)和特征是什么？我們應(yīng)采用什么形式的計(jì)劃或政策干預(yù)引導(dǎo)中國(guó)的城鎮(zhèn)化？文章將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的趨同性和混雜性假設(shè)的外延擴(kuò)大來(lái)統(tǒng)攝研究中國(guó)城鎮(zhèn)化的結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上提出合理的政策干預(yù)；此外，文章認(rèn)為兩者之間并不是孤立的，而是存在結(jié)果—政策干預(yù)—結(jié)果的邏輯線路。因此，對(duì)這篇文章的解讀和評(píng)介既具有理論上的求知意義，也富有實(shí)踐上的指導(dǎo)作用。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化的結(jié)果

（一）趨同性和混雜性

大體而言，關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的趨同性假說(shuō)存在激烈的爭(zhēng)論。有人找到證據(jù)支持趨同性假說(shuō)，也有人找到其他證據(jù)反駁它。學(xué)者們的結(jié)論是，當(dāng)前大體上是一個(gè)趨同的時(shí)代。而英國(guó)卡迪夫大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃學(xué)院中國(guó)城市研究中心主任吳縛龍認(rèn)為中國(guó)新興的空間秩序是獨(dú)特和與眾不同的，過(guò)渡期的城市是新興自由主義城市類型的獨(dú)特變體。他和合作者主張中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)渡并不意味著趨同，認(rèn)為理解中國(guó)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是關(guān)注“體制的漸變”。正是這些修復(fù)的互動(dòng)效應(yīng)導(dǎo)致中國(guó)獨(dú)特的混雜性城鎮(zhèn)化。

（二）地貌

中國(guó)城市地貌是獨(dú)特的土地利用轉(zhuǎn)換模式的結(jié)果。部分學(xué)者可能傾向于另一種觀點(diǎn)，即不發(fā)達(dá)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成發(fā)達(dá)城市的土地，事實(shí)上這往往是最終結(jié)果，但實(shí)現(xiàn)這種結(jié)果的過(guò)程更為復(fù)雜。

事實(shí)上土地轉(zhuǎn)換過(guò)程是各不相同的。一個(gè)比較正式的序列是，農(nóng)村土地被地方政府挪用，或被指定的官方城市使用。世界銀行最近的一份研究發(fā)現(xiàn)，以這種方式征用的土地有40%是空置的。另一個(gè)普通的土地轉(zhuǎn)換序列是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體通過(guò)發(fā)展農(nóng)村的土地回應(yīng)市場(chǎng)機(jī)遇，正式被指定為城市土地也許是后來(lái)才實(shí)現(xiàn)的，這就是農(nóng)村城鎮(zhèn)化現(xiàn)象中的鎮(zhèn)、村企業(yè)的擴(kuò)展。

（三）效率

中國(guó)存在著明顯的市場(chǎng)—行政雙重土地分配機(jī)制?！霸S多地方干部經(jīng)常在同一時(shí)間擁有兩個(gè)不同的頭銜：是官員，同時(shí)也是商人，如本地公司或企業(yè)集團(tuán)的董事會(huì)主席。”地方政府官員和地方發(fā)展利益緊密相連，相互嵌入，提出了中國(guó)土地利用分配的效率問(wèn)題。

雙重土地分配制度，即部分通過(guò)市場(chǎng)，其余是在行政上分配。由于行政分配（不合理分配）的存在，中國(guó)的潛在效率額外增益獲得更大。行政分配的不明確產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了一部分地方當(dāng)局的尋租行為和租金耗散。

（四）公平

城鎮(zhèn)化在收入和生活質(zhì)量方面帶來(lái)了多少公平的結(jié)果？道拉和克雷指出：“中國(guó)是一個(gè)重要的例子，在過(guò)去十年還有大量不平等在增加，整個(gè)國(guó)家20%最低收入者的上升速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人均收入?！庇袑W(xué)者使用泰爾熵度量發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鄉(xiāng)差距占地區(qū)差距總額的一半左右，也有學(xué)者使用泰爾分解方法發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距有所擴(kuò)大，但總體不平等現(xiàn)象歸因于城鄉(xiāng)二元化的份額有所減少。

（五）社會(huì)和文化

城鎮(zhèn)化影響的一個(gè)完全不同的方式是對(duì)中國(guó)文化和社會(huì)的沖擊。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)正在進(jìn)行的轉(zhuǎn)型在性質(zhì)上是激進(jìn)的，它貫穿了社會(huì)的特有根基。在一個(gè)極端，農(nóng)村或農(nóng)耕社會(huì)還容納著大多數(shù)的中國(guó)人；而在另一個(gè)極端，受過(guò)良好教育的人或富人，他們是在中國(guó)各大城市中心居住的具有全球意識(shí)和先進(jìn)性文化的精英。中國(guó)的城鎮(zhèn)化將直接影響到文化，而對(duì)全球化的一個(gè)常見(jiàn)的批評(píng)是它趨向于同質(zhì)性，破壞了當(dāng)?shù)氐奈幕蛢r(jià)值體系。

（六）可持續(xù)性

中國(guó)四倍于美國(guó)的人口規(guī)模，其經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的影響是巨大的。人均可再生水供應(yīng)只有世界平均水平的1/3，在過(guò)去十五年期間，其石油進(jìn)口量每年正以30%的驚人速度增長(zhǎng)著。汽車所有者正以超過(guò)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的速度增加，而且沒(méi)有結(jié)束的跡象。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)對(duì)資源的需求已經(jīng)產(chǎn)生龐大的全球影響。此外，中國(guó)的可持續(xù)性壓力很大一部分是因?yàn)槿丝诳偭?，而非城鄉(xiāng)共享。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化的政策干預(yù)

（一）與城鎮(zhèn)化結(jié)果有關(guān)的政策

相對(duì)于政策目的，城鎮(zhèn)化是一種手段。整體而言，很難說(shuō)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程是嚴(yán)重不當(dāng)或錯(cuò)誤的。相反，中國(guó)的城市具有明顯的能量、活力和一般意義上的潛力。從宏觀上來(lái)看，可能整個(gè)城鎮(zhèn)化結(jié)果中最具挑戰(zhàn)性的是可持續(xù)性，它不僅是物質(zhì)資源維度的可持續(xù)性問(wèn)題，關(guān)鍵還是是否能夠在結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中保持社會(huì)的連貫性問(wèn)題。

（二）對(duì)城鎮(zhèn)化政策干預(yù)的建議

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是一個(gè)基本的現(xiàn)象，它根植于并通過(guò)市場(chǎng)力量和政治制度間相互連接、相互作用來(lái)表達(dá)。從總體上看，下一步的干預(yù)措施應(yīng)該集中于改變城市土地定價(jià)的扭曲行為方式，提供更明確的規(guī)范和更有效的財(cái)產(chǎn)權(quán)，或在分擔(dān)城市的服務(wù)范圍方面引入市場(chǎng)化的方法，還應(yīng)仔細(xì)審定提供城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資機(jī)制。更重要的是針對(duì)生活方式受城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)性影響的利益相關(guān)者，建立起一種有效的反饋機(jī)制。

（三）對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行研究的反思

那么，怎樣才能研究制定出指導(dǎo)中國(guó)城鎮(zhèn)化的更好的政策？中國(guó)有660多個(gè)城市和2萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)，人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理?xiàng)l件、機(jī)構(gòu)設(shè)置和其他眾多方面不盡相同的因素都會(huì)影響其發(fā)展軌跡。因此，需要進(jìn)行系統(tǒng)研究，從中提煉出一些中心城市規(guī)劃及發(fā)展原則，并思考如何將它運(yùn)用到那些特定的地方。

三、文章的優(yōu)點(diǎn)和不足

（一）對(duì)城鎮(zhèn)化結(jié)果進(jìn)行了系統(tǒng)的審視

文章從趨同性與混雜性、地貌、效率、公平、社會(huì)與文化、可持續(xù)性六個(gè)方面對(duì)城鎮(zhèn)化的結(jié)果進(jìn)行了多維度、系統(tǒng)化的審視。認(rèn)為中國(guó)城鎮(zhèn)化當(dāng)前大體上是趨同的，同樣存在混雜的特征；提出了中國(guó)土地的特殊利用模式和兩種轉(zhuǎn)換方式，這對(duì)于我們從資源使用和地理形態(tài)上理解城鎮(zhèn)化結(jié)果具有重要的引導(dǎo)作用。

（二）對(duì)城鎮(zhèn)化政策進(jìn)行了全面的考察

考察了城鎮(zhèn)化結(jié)果之后，文章作者試圖分析相關(guān)的政策干預(yù)以回應(yīng)前者。結(jié)合中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，文章提出了建設(shè)性的政策意見(jiàn)：“改變城市土地定價(jià)的扭曲行為方式，提供更明確和更有效的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在分擔(dān)城市的服務(wù)范圍方面引入市場(chǎng)化的方法；仔細(xì)審定提供城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資機(jī)制，更重要的是針對(duì)國(guó)民的生活方式建立起一種有效的反饋機(jī)制。”這些分析與建議對(duì)我國(guó)宏觀政策制定者、不同行政層級(jí)的政策落實(shí)者具有重要的理論指導(dǎo)和實(shí)踐啟示意義。

（三）對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題進(jìn)行了連貫的梳理

綜觀全文，文章作者的邏輯思路嚴(yán)謹(jǐn)，文章脈絡(luò)清晰，對(duì)城鎮(zhèn)化的結(jié)果和政策干預(yù)進(jìn)行了連貫的梳理。整篇文章遵循“動(dòng)因—結(jié)果—政策干預(yù)—?jiǎng)右蚝徒Y(jié)果”的邏輯主線依次展開，為研究中國(guó)城鎮(zhèn)化的三個(gè)問(wèn)題建構(gòu)起了科學(xué)、開放、動(dòng)態(tài)的分析框架。拋開文章本身的內(nèi)容來(lái)講，理論框架的構(gòu)建和研究范式的創(chuàng)新是最寶貴的。

與此同時(shí)，文章也存在一些不足。在對(duì)城鎮(zhèn)化結(jié)果的審視方面存有觀點(diǎn)模糊、似是而非之嫌，如在趨同性與混雜性、公平方面的分析只是列出了其他學(xué)者的觀點(diǎn)，缺乏基于事實(shí)和研究的獨(dú)立判斷等。