新加坡如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

文/北顧

新加坡是一個(gè)非常廉潔的國家。根據(jù)2012年透明國際公布的廉潔指數(shù)，新加坡排在全球第5名。為人所不知的是，歷史上的新加坡曾是個(gè)腐敗肆虐的國度。20世紀(jì)50年代，新加坡公務(wù)員中的貪污問題十分普遍。在當(dāng)時(shí)一起40萬新元鴉片款被騙案的調(diào)查中，調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，警匪勾結(jié)，警察隊(duì)伍中貪污問題非常嚴(yán)重。直至1960年，李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動(dòng)黨上臺(tái)后，從制度預(yù)防和嚴(yán)肅懲治兩方面著手，堅(jiān)決懲治腐敗。但即使如此，1986年還發(fā)生了鄭章遠(yuǎn)案。時(shí)任國家發(fā)展部部長的鄭章遠(yuǎn)被李光耀總理視為密友，但根據(jù)反貪機(jī)構(gòu)的調(diào)查，鄭章遠(yuǎn)曾幫助一位開發(fā)商重新獲得已被政府征用的土地，并幫助另一商人購買國家土地進(jìn)行私人開發(fā)，從中兩次收受賄賂達(dá)100萬新元。案發(fā)后，鄭曾經(jīng)向李光耀寫信求情，但被李光耀嚴(yán)詞拒絕，鄭最后羞愧難當(dāng)而畏罪自殺。

為加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，新加坡制定了一系列的制度。

嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。新加坡《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》要求公務(wù)員必須在任職前申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，而在任職以后，如果財(cái)產(chǎn)有所變動(dòng)，也應(yīng)主動(dòng)填寫變動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)清單，并寫明變動(dòng)原因。申報(bào)財(cái)產(chǎn)的程序非常嚴(yán)格，首先要出具財(cái)產(chǎn)清單，到法院設(shè)置的公證處接受審查并有指定的宣誓官簽名；然后把公證處的正本交由工作人員所屬機(jī)關(guān)的人事部保存，副本則直接保存于法院公證處。申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍很廣，既包括個(gè)人的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)，又包括銀行存款以及股票證券等。此外，個(gè)人申報(bào)財(cái)產(chǎn)后還必須由反貪調(diào)查局核實(shí)。如若發(fā)現(xiàn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)與其實(shí)際收入不相符，且又不能說明其緣由者，將以其不當(dāng)獲利的嫌疑而受到審查追究。

嚴(yán)格的公務(wù)員選拔和考核制度。新加坡在公務(wù)員錄用上實(shí)行嚴(yán)格的考核任用機(jī)制，杜絕人為影響，防止腐敗現(xiàn)象。國家設(shè)有專門的公務(wù)員委員會(huì)，負(fù)責(zé)公務(wù)員的錄用、任命和獎(jiǎng)懲。公務(wù)員委員會(huì)直屬于總統(tǒng)而獨(dú)立于內(nèi)閣，這就為它嚴(yán)格、公平選拔公務(wù)員提供了條件。新加坡制定的《公務(wù)員指導(dǎo)手冊》共五卷，對(duì)政府各部門公務(wù)員不同的職務(wù)行為，從穿著、言行、獎(jiǎng)懲、津貼、休假、保密到退休等方面都作出了明確、具體規(guī)定。如在官員舉債方面，規(guī)定政府官員借給別人錢時(shí)，不準(zhǔn)附帶利息；在向別人借錢時(shí)不準(zhǔn)以自己的職務(wù)為名，不得做交易。如果一個(gè)官員所負(fù)的債務(wù)已超過其3個(gè)月的工資總和，則被視為陷于債務(wù)麻煩的官員，必須向其所屬部門常任秘書報(bào)告。凡是陷于債務(wù)麻煩的官員或所填表格虛假者，都必須受到紀(jì)律處分，甚至被開除。在官員職務(wù)行為與私人事務(wù)的區(qū)分上，規(guī)定任何官員不準(zhǔn)直接或間接地利用官方信息或官方地位為其謀取私人利益；不準(zhǔn)直接或間接地利用職權(quán)，或允許他人利用自己的名義，為自己的企業(yè)和民間團(tuán)體謀利；也不準(zhǔn)參與各個(gè)團(tuán)體的廣告和出版物的活動(dòng)。在官員投資方面，為了避免政府官員參與非法投機(jī)活動(dòng)，規(guī)定政府職員不準(zhǔn)直接或間接地?fù)碛性谛录悠聽I業(yè)的任何公司的股份或證券，但可以購買股票市場上公開掛牌的股票，也可以購買土地和住宅。并嚴(yán)禁官員的子女利用父母的地位非法經(jīng)商或營私。在官員兼職方面，規(guī)定官員在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下不得做兼職工作，如講學(xué)（不得超過6小時(shí)）等。在收受禮品方面，規(guī)定除個(gè)人私交外，任何官員不得接受下級(jí)人員贈(zèng)送的任何禮品，包括現(xiàn)金、物品和票券，也不得接受下級(jí)人員的邀請(qǐng)出席娛樂活動(dòng)等等。

完備的廉政法律制度。新加坡制定了完備的反貪法律、法規(guī)，做到有法可依。首先，在新加坡的憲法中，明確規(guī)定了對(duì)擔(dān)任總統(tǒng)、總理、內(nèi)閣成員和議員的條件，并對(duì)他們的行為，如不得經(jīng)商等，做出了明確的規(guī)定。其次，制定了專門的行政管理法律《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》。最后，制定了完善的反貪污刑事法律。如1960年6月修訂的《防止貪污法》對(duì)貪污受賄罪的構(gòu)成、處罰以及起訴、審判等訴訟程序問題都作了較為詳盡的規(guī)定?！斗乐关澪鄯ā纷?960年頒布實(shí)施以來，先后進(jìn)行了7次修改，以適應(yīng)新形勢和新情況。該法除了規(guī)定各種利用權(quán)力或職務(wù)之便收受報(bào)酬的行為都是違法行為必須治罪外，還對(duì)什么是“報(bào)酬”作了詳細(xì)的界定，以便嚴(yán)格執(zhí)行和防止司法官員隨意解釋。該法還對(duì)官員如何處理那些無法推辭掉的禮品作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《防止貪污法》，當(dāng)公務(wù)員收到了無法推辭的禮品后，要趕快將它交給各單位負(fù)責(zé)處理禮品的負(fù)責(zé)人，如果受禮人想要保存禮品，則由專人估價(jià)后，照價(jià)收買。這既可防止公務(wù)員因?yàn)椴欢迷鯓犹幚砀鞣N無法推辭的禮品而失足，也使那些想借故無法推辭而有意接受各種報(bào)酬或好處的公務(wù)員無空可鉆?！斗乐关澪鄯ā芳訌?qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)，積極鼓勵(lì)和支持公眾參與反腐敗。《防止貪污法》第34條規(guī)定，對(duì)于觸犯本法的犯罪，證人不得披露任何舉報(bào)人的姓名或者住址，不得說明任何可能導(dǎo)致舉報(bào)人暴露的情況；若有關(guān)證據(jù)或材料含有關(guān)于舉報(bào)人姓名、特征或者可能導(dǎo)致其暴露的記載，法庭應(yīng)將這類材料隱瞞，必要時(shí)予以涂去。此外，《公務(wù)員懲戒規(guī)則》是關(guān)于公務(wù)員行政處分的一部法律。該法詳細(xì)規(guī)定了公務(wù)員委員會(huì)對(duì)尚不夠刑事處分的公務(wù)員瀆職和玩忽職守行為的調(diào)查和處理程序，彌補(bǔ)了《防止貪污法》的不足，使二者互為補(bǔ)充。

完備和嚴(yán)格的執(zhí)法程序。為了規(guī)范懲治腐敗的程序，新加坡在1988年頒布了《沒收貪污所得利益法》，這是一部專門懲治腐敗犯罪的程序法，用以補(bǔ)充和完善刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。該法詳細(xì)規(guī)定了法院在審理貪污犯罪案件過程中，發(fā)布沒收貪污所得財(cái)產(chǎn)的命令的條件及其程序，以及沒收貪污所得財(cái)產(chǎn)的范圍、法院沒收貪污所得財(cái)產(chǎn)的命令的執(zhí)行程序等，具有很強(qiáng)的可操作性?！斗乐关澪鄯ā愤€規(guī)定了不同于追究一般犯罪的新型證據(jù)制度，主要包括賄賂推定的證據(jù)、財(cái)產(chǎn)來源不明的證據(jù)、習(xí)慣證據(jù)、共犯證據(jù)與證人免責(zé)、賄賂人的證據(jù)效力等。

建立專門的反貪機(jī)構(gòu)。貪污調(diào)查局是新加坡反貪污腐敗的專門機(jī)構(gòu)，也是《防止貪污法》的執(zhí)行機(jī)關(guān)?！斗乐关澪鄯ā穼?duì)貪污調(diào)查局作了全面規(guī)定，并賦予其廣泛的權(quán)力，特別是強(qiáng)化了其偵查權(quán)限和偵查措施，增大了執(zhí)法的權(quán)威性。根據(jù)該法第15條至第21條的規(guī)定，貪污調(diào)查局享有特別偵查、無證搜查與強(qiáng)行搜查、對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封扣押、檢查復(fù)制銀行賬目、要求有關(guān)人員提供犯罪證據(jù)、要求嫌疑人說明財(cái)產(chǎn)來源、無證逮捕以及限制轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等特別權(quán)力。這些權(quán)力有的是法律直接賦予，有的則是通過檢察官予以授權(quán)。貪污調(diào)查局的局長由總統(tǒng)任命，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，不受其他任何人的指揮和管轄。貪污調(diào)查局還經(jīng)常檢查政府機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)的程序，以便堵塞漏洞；對(duì)容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的部門人員可以進(jìn)行定期輪換，也可以對(duì)這些部門進(jìn)行突擊檢查，并且每隔3到5年全面檢查防止貪污賄賂措施是否真正實(shí)施，從而有效地防止腐敗案件的發(fā)生。

不僅有法可依，而且執(zhí)法嚴(yán)正。新加坡對(duì)貪污罪的懲罰，并不是簡單地體現(xiàn)在重刑化上，而是表現(xiàn)在對(duì)任何貪污行為都毫不姑息，貪污者必須為此付出極其慘重的代價(jià)。一旦公務(wù)員貪污罪名成立，會(huì)被立即清除出公務(wù)員隊(duì)伍，而且其巨額公積金也會(huì)被全部沒收，從而在政治上身敗名裂，在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)。新加坡的反貪執(zhí)法做到“老虎”“蒼蠅”一起打。在新加坡，執(zhí)法部門對(duì)政府機(jī)構(gòu)及公共服務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查時(shí)，對(duì)一切涉嫌官員，不論其名聲多大、地位多高，一概嚴(yán)懲不貸，決不姑息。地位越高，處罰越重，不允許任何人享有法外特權(quán)。