論社會組織與政府協(xié)同關(guān)系的建立和發(fā)展

時立榮，劉 菁

（北京科技大學(xué)，北京100083）

社會組織功能的發(fā)揮和組織發(fā)展既要有良好的組織環(huán)境又要有戰(zhàn)略管理能力。在我國，良好的組織環(huán)境首先當屬制度空間，而組織戰(zhàn)略管理能力當屬社會組織本身怎樣利用環(huán)境提供的資源營造組織發(fā)展模式。黨的十八屆二中全會批準通過的《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》表明，未來政府將加大加快向社會組織轉(zhuǎn)移職能的范圍、步伐、力度，社會組織可以直接向民政部門依法申請登記。政策“門檻”的下調(diào)對政府和社會組織都提出了新要求。對政府而言，要考慮如何培育、規(guī)范和發(fā)展社會組織問題，對社會組織而言，要考慮“去行政化”后如何生存或如何承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能問題。因此，探討雙方應(yīng)當建立怎樣的關(guān)系才能有效地發(fā)揮社會組織在社會管理和社會服務(wù)上的作用具有重大的現(xiàn)實意義。

一、社會組織發(fā)展的制度條件

社會組織發(fā)展的制度條件是指政府的法律、法規(guī)、政策文件表現(xiàn)出的對社會組織的根本態(tài)度及其約束程度，亦即社會組織發(fā)展的制度空間。制度空間有多大，涉及對雙方關(guān)系性質(zhì)的看法和解釋。

（一）政府和社會組織之間的關(guān)系：“協(xié)同說”與“排擠說”

對待政府和社會組織之間的關(guān)系，始終存在消極的還是積極的兩種態(tài)度。采取消極態(tài)度的認同“排擠說”，即強調(diào)政府和社會組織之間的對立關(guān)系，理由是“政府正式的科層組織的擴大排擠非正式網(wǎng)絡(luò)，卻無法提供類似的價值和功能”［1］230。“排擠說”倡導(dǎo)社會組織獨立和平等的地位權(quán)力，反對政府的介入。在實踐上，更多地采取對立的態(tài)度來處理問題?！皡f(xié)同說”［1］231則采取積極的態(tài)度，即強調(diào)政府和社會組織之間關(guān)系的非對立性?！皡f(xié)同說”認為，政府組織和社會組織之間存在著加強關(guān)系，需要進一步地聯(lián)合，才能發(fā)揮優(yōu)勢作用。協(xié)同關(guān)系認為，互動能夠帶來以下好處：一是對政府而言，這種聯(lián)合能夠通過社團的集體行動，增強與國家權(quán)力的協(xié)調(diào)一致性的活動，發(fā)揮政策的實際效力，對社團組織來講，二者的協(xié)同也是組織成功發(fā)展的關(guān)鍵；二是可以促進發(fā)展型的制度的研究，可以促使社會管理創(chuàng)新模式的出現(xiàn)；三是通過協(xié)同，社團才能成為真正起作用的樞紐組織，當好政府與人民的橋梁。總之，協(xié)同是高度科層化的政府機構(gòu)和扁平化的社會組織之間的功能性互動。功能性互動說明社會需求與滿足需求的主體的多元性不僅是合理的而且是可以耦合的。

（二）協(xié)同化：我國政府和社會組織的總體關(guān)系定位

黨的十八大以來，我國政府更加強調(diào)促進社會組織的健康發(fā)展，對其制度關(guān)系的定位表述為“黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府支持，社會協(xié)同，公眾參與”十六字方針，它是決定政府與社會組織之間的協(xié)同關(guān)系形成的現(xiàn)實政治條件。首先，這一方針表明政府承認并贊同與社會組織建立協(xié)同關(guān)系；其次，作為協(xié)同關(guān)系的兩個主體在地位關(guān)系上有所不同，社會組織要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下獲取政府的支持。盡管如此，我們應(yīng)當看到，同過去相比發(fā)生在主體地位關(guān)系之間的變化，即由過去“主導(dǎo)”變?yōu)椤爸С帧?，是二者之間協(xié)作關(guān)系的初步表達。在總體地位上，社會組織要協(xié)同政府參與社會管理和建設(shè)，這里有輔助的意味。再次，要促成該關(guān)系，社團處于主動邀約地位。社會組織要能夠找到與政府建立功能協(xié)同化關(guān)系的戰(zhàn)略途徑，以便于在現(xiàn)實的制度空間內(nèi)提升組織能力，承接政府轉(zhuǎn)移出來的社會管理與服務(wù)職能。

（三）向社會放權(quán)符合社會管理的科學(xué)規(guī)律

長期以來，人們在“失靈論”的導(dǎo)引下只看到市場、國家和社會的分離作用而忽視了對其互倚性的重視。實際上，正是這個“失靈”的存在才將其互補協(xié)同關(guān)系的重要性彰顯出來。過去，政府更多地采取了完全替代社會組織的做法，這是不科學(xué)的。在我國社會政策執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)好政策得不到好效果的現(xiàn)象，其中重要的原因之一就是在政策執(zhí)行過程中服務(wù)傳遞鏈條的缺失。缺少傳遞服務(wù)的社會組織，基層政府就不能和社會組織有效地聯(lián)合。在政府和社會之間確實存在著政策的服務(wù)轉(zhuǎn)化和良好的交付機制建設(shè)問題，而承擔這一政策服務(wù)和交付機制的不能僅靠基層政府，社會組織是在更廣更深的基層發(fā)揮作用的重要力量，富有效率的政府需要有良好協(xié)同關(guān)系的社會組織共同參與社會管理。因為政府作為行政部門，其職能是決策、指導(dǎo)、監(jiān)督，不是代替社會組織直接提供具體服務(wù)，也不可能直接提供多樣化和個性化的直接服務(wù)?！耙还芫退溃环啪蛠y”，是因為政府在執(zhí)行具體政策環(huán)節(jié)上缺少中間傳遞服務(wù)的組織，使政策不能通過有效地交付機制轉(zhuǎn)化為服務(wù)、不能有效地落實，政策效果差。

（四）現(xiàn)實中存在著協(xié)同化關(guān)系建立的條件

互補性決定了在政府和社會組織之間存在著協(xié)同關(guān)系。政府提出向社會組織轉(zhuǎn)移職能意味著政府將會在政策上和實際行動上進一步承認和支持社會組織。近年來，特別是在2008年汶川地震后，社會組織迅猛發(fā)展，在養(yǎng)老、兒童及殘疾人服務(wù)、幫貧助困等社會公共服務(wù)方面對社會的進步起到了巨大的推動作用，政府當然注意到了這些變化。此次社團登記制度改革既是適應(yīng)經(jīng)濟社會變革的新要求，也是社會力量推動的結(jié)果。只有放開制度空間，社會組織才能發(fā)展，終結(jié)“雙重體制”的不信任、不協(xié)同的舊觀念，邁出社會管理機制創(chuàng)新的堅實步伐。

二、社會組織與政府之間關(guān)系的四個維度

協(xié)同關(guān)系的建立不是理所當然的，既要有使其變成現(xiàn)實的條件，還需要雙方的努力才能促進關(guān)系的實現(xiàn)，其中，承認機制是促進其轉(zhuǎn)化的重要機制。協(xié)同首先取決于目標的一致性，協(xié)同關(guān)系能夠有效彌補“政府失靈”問題，能使社會組織作為政策直接服務(wù)交付者的作用被完全發(fā)揮出來。由于基層政府對社會事務(wù)的管理幅度更加寬闊且面對問題的不確定性較強，其管理能力必然是有限的。在公共福利經(jīng)濟市場化的條件下，政府需要伙伴幫助進行社會管理。只有協(xié)助政府提供服務(wù)的社會組織越多，才能形成更好地服務(wù)基層社區(qū)、服務(wù)最需要幫助的人和解決最需要的社會問題的良好氛圍?；鶎由鐓^(qū)和各類社會組織具備協(xié)同政府提供廣泛、多樣的公共服務(wù)和管理功能，政府要正確判斷、選擇和引導(dǎo)，將它們變成從事基層社會管理的伙伴。

（一）社會組織與地方政府關(guān)系狀況

根據(jù)態(tài)度和組織地位，社會組織與地方政府關(guān)系狀況可以形成A、B、C、D四個象限（見圖1），雙方均需要在其中對各自的關(guān)系狀況做出判斷和選擇，以便繼續(xù)或改進關(guān)系。

積極性—消極性指社會組織和政府之間相互支持的態(tài)度，獨立性—依賴性指社會組織和政府關(guān)系的獨立程度。A象限表明社會組織與政府的關(guān)系呈現(xiàn)積極的獨立協(xié)同關(guān)系；B象限表明社會組織與政府的關(guān)系呈現(xiàn)積極的依托關(guān)系，C象限表明社會組織與政府的關(guān)系呈現(xiàn)消極的依賴關(guān)系；D象限表明社會組織與政府的關(guān)系呈現(xiàn)消極對立狀況。理論上講，如果政府和社會組織都能避免D種關(guān)系狀態(tài)，那么，雙方才能建立起協(xié)同關(guān)系；C種關(guān)系狀態(tài)的社會組織比較被動，不易發(fā)揮好協(xié)同作用；如果發(fā)展為A和B象限所表示的關(guān)系類型，有望建立良好的富有效率的協(xié)同發(fā)展模式。

（二）態(tài)度－承認機制是協(xié)同關(guān)系形成的轉(zhuǎn)換機制

社會組織和政府之間協(xié)同關(guān)系的形成并沒有像大眾認為的“理所當然”。除了有使其變成現(xiàn)實的條件外，還要有形成協(xié)同關(guān)系的機制，協(xié)同關(guān)系形成的機制是承認機制。承認機制的良性運行才能達成協(xié)同效果。承認機制需要通過信任及授權(quán)、制度化的互惠規(guī)范建立社會組織網(wǎng)絡(luò)的良性運行過程才能真正形成制度與能力完善結(jié)合的協(xié)同關(guān)系［2］。

當前，政府對社會管理的需要和社會對服務(wù)的需求促使政府對社會組織的態(tài)度逐漸走向開放，政府將部分社會管理職能交付給社會組織，就是信任和授權(quán)的體現(xiàn)，是通過社會化管理形成協(xié)同關(guān)系的過程。任何一種互動關(guān)系的形成和維護都要雙方付出成本和努力才可出現(xiàn)互動、發(fā)展和成功的局面。社會組織也應(yīng)當通過兩種路徑加強同政府的聯(lián)系，促進承認機制的生成和運行。一種是“有為有位”，主動向政府官員宣講組織所做的事業(yè)對政府有益，做出讓政府承認的事情。另一種是“有位有為”，幫助政府做事情，直接得到政府的實質(zhì)性承認。這實際上要處理好承認機制的兩個關(guān)鍵問題：一是信任——促使政府的授權(quán)行動，建立合法又合作的關(guān)系；二是互惠的規(guī)范建立，即達到可持續(xù)的制度化的互惠契約的實現(xiàn)。協(xié)同關(guān)系形成的具體形式包括購買服務(wù)、購買崗位、業(yè)務(wù)委托、項目代理和合作、補充業(yè)務(wù)等。三是授權(quán)必須配以監(jiān)督，政府監(jiān)管、財務(wù)審計和社會監(jiān)督要到位。

三、建立協(xié)同關(guān)系下各具特色的工作模式

讓政府放心地向社會組織轉(zhuǎn)移職能需要社會組織提升自身的管理能力。協(xié)同關(guān)系建立后，社會組織網(wǎng)絡(luò)良性運行能力是這一關(guān)系維持、互動和進一步發(fā)展的重要因素。承接并發(fā)揮好政府交付的公共服務(wù)與管理職能必須有高效率的管理。

社會組織是扎根社區(qū)面對服務(wù)對象開展工作的基層組織，受“地區(qū)發(fā)展”規(guī)律的約束，要爭取各種可獲得的支持要素，就必須適應(yīng)本地的資源供給環(huán)境，抓住各基層政府在社會公共服務(wù)和管理方面的工作重心，制定發(fā)展戰(zhàn)略，形成各具特色的組織發(fā)展模式，提高自身的良性運行能力。由于不同類型的社會組織各自占據(jù)的內(nèi)外部優(yōu)勢程度和可獲得支持要素不同，它們會采取不同的戰(zhàn)略去實現(xiàn)組織目標，在這個過程中通常會形成以下有規(guī)律性的發(fā)展取向［3］。

（一）社區(qū)策劃模式

社區(qū)策劃模式常常容易得到政府的積極支持，是協(xié)同化關(guān)系建立的有效結(jié)合點。該模式為地區(qū)任務(wù)取向型的工作模式。它針對所在地區(qū)面臨的共同的社會問題，同政府一道去改變特定的貧困、污染、失學(xué)、災(zāi)害救濟等特殊的問題。它有以下幾個特點：注重計劃、項目和方案的設(shè)計和落實，如貴州省開展的綠色家園行動；注意即時項目的效率即收益和代價；采用自上而下地解決問題；注重任務(wù)目標的實現(xiàn)，見效快。但缺點是服務(wù)對象的依賴性較高，可以發(fā)展為A或B類型的協(xié)同關(guān)系模式。

（二）社區(qū)發(fā)展模式

社區(qū)發(fā)展模式是過程取向型的組織工作模式。它通盤考慮所在社區(qū)整體發(fā)展的利益，采用自下而上地漸進式地解決問題。它的突出特點：能將組織工作目標同政府在基層的常規(guī)性工作目標有機結(jié)合，動員政府資源，卓有成效地開展能夠為基層政府認可和自身認同的基層服務(wù)與管理工作；通過持續(xù)性地投入，厚積薄發(fā)以產(chǎn)生長久影響和效果，鼓動社區(qū)自組織和成員的自主性發(fā)揮和參與管理的能力；注重過程中各個具體目標的實現(xiàn)。該模式的缺點在于無力解決整體資源分配不均問題。這個模式需要經(jīng)常游說當?shù)卣?，同政府積極溝通以得到肯定，從而建立起良性互動的關(guān)系，也可以發(fā)展成為A或B類型的協(xié)同關(guān)系模式。

（三）準政府推動模式

準政府推動模式類型指中國特色的官方社團組織的工作狀態(tài)，在承認、信任和授權(quán)方面它們有得天獨厚的優(yōu)勢，如中國紅十字會有《紅十字會法》，中國工會有《工會法》。統(tǒng)稱為人民團體的各官辦社團一律實行參公管理，有同與公務(wù)員一樣的行政級別和待遇等。從社團角度看，它們與政府已經(jīng)形成了高度依賴并同化的關(guān)系，這個協(xié)同關(guān)系有些牽強，是C類型的關(guān)系模式。實際上它帶有更多的官僚作風(fēng)及弊端。在工作中，這些社會管理主體靠政府文件和政策手段直接推動工作甚至業(yè)務(wù)開展，是傳統(tǒng)的行政力量型組織發(fā)展模式。它的缺點是一旦失去政府行政命令形式，將難以推動工作。這個模式有可靠的位置優(yōu)勢，但缺乏監(jiān)督、審計，組織管理能力低，它的低效率和公信力受到廣泛質(zhì)疑和詬?。?］。因此，這樣的組織必須思考如何“有位有為”問題，應(yīng)當擺脫對與政府的消極依賴關(guān)系，增強獨立工作的能力，以“有為”激活網(wǎng)絡(luò)良性運行的能力，才能抵抗同業(yè)競爭對手的壓力和社會輿論的壓力。政府必須思考審計監(jiān)管問題，否則，這種模式就會成為產(chǎn)生社會不滿的原因。

總之，社會組織呈現(xiàn)出不同的協(xié)同工作模式是符合組織環(huán)境資源供給程度這一規(guī)律的，任何協(xié)同關(guān)系的形成，都受其內(nèi)外部的各種因素——尤其是核心利益相關(guān)者資源支撐的制約和內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力的特質(zhì)情況影響，因而形成不同的特征。為此，在不同關(guān)系狀態(tài)下，社會組織應(yīng)采取適當?shù)陌l(fā)展策略，增進同當?shù)卣g的良性互動，主動促進協(xié)同關(guān)系的建立和發(fā)展。

［1］李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發(fā)展.社科文獻出版社，2000.

［2］施雪華，等.目前中國社會管理存在的問題和對策研究［J］.中共四川省委省級機關(guān)黨校學(xué)報，2012（1）.

［3］王思斌.社會工作導(dǎo)論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：231－233.

［4］徐維.論行政機關(guān)自我規(guī)制規(guī)范［J］.安徽大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（3）.