嘉興市秀洲區(qū)圩區(qū)水利工程運行管理的實踐與思考

鄭龍長

(嘉興市秀洲區(qū)水利局,浙江 嘉興 314000)

1 問題的提出

20世紀(jì)80年代末,為抵御洪澇災(zāi)害,嘉興市秀洲區(qū)在北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施了 “建閘、固堤、增動力”的圩區(qū)水利工程建設(shè),取得良好的經(jīng)濟社會效益。20世紀(jì)90年代后期,由于洪澇災(zāi)害的頻繁發(fā)生,特別是“1999.06.30”特大洪水以后,農(nóng)村圩區(qū)工程建設(shè)成為秀洲區(qū)水利局的首要任務(wù),相繼建成了一大批圩區(qū)水利工程,在抵御洪澇災(zāi)害、保障地方經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。

為實現(xiàn)圩區(qū)水利工程的正常運行、科學(xué)調(diào)度和有效管理,2001年秀洲區(qū)根據(jù)排澇費用 “誰受益、誰負擔(dān)”的原則,制定了《關(guān)于進一步完善圩區(qū)工程運行管理制度指導(dǎo)性意見》,在圩區(qū)水利工程運行管理中取得了顯著效益。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和圩區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,加上極端異常天氣頻發(fā)和地面沉降嚴(yán)重等因素,導(dǎo)致圩區(qū)水利工程運行費用大幅增加,日常管理中出現(xiàn)了許多新的矛盾和問題。為掌握秀洲圩區(qū)運行管理現(xiàn)狀,疏理問題,分析原因,探索和完善圩區(qū)水利工程管理辦法,該區(qū)水利局于2010年10—12月組織對境內(nèi)圩區(qū)水利工程運行管理情況進行了調(diào)研。

2 圩區(qū)基本概況

2.1 圩區(qū)現(xiàn)狀

秀洲區(qū)現(xiàn)有56片圩區(qū)工程,有圩區(qū)管理單位42家,圩區(qū)總控制面積25 553 hm2,耕地面積1.90萬hm2,其中:水田面積1.68萬hm2,旱地面積0.22萬hm2,常駐人口19萬。圩區(qū)現(xiàn)有排澇閘站 314座,水閘 448座,裝機容量12 045 kW,流量560 m3/s,主要建于1988—2011年;灌溉泵站361座,裝機容量3 927 kW;灌排兩用泵站635座,裝機容量7 504 kW;防洪圩堤700 km,堤頂高程4.80～5.20 m。圩區(qū)內(nèi)不同田面高程(吳淞高程,下同)的面積見表1。

秀洲圩區(qū)所處地勢較低,多數(shù)田面高程在2.5～3.5 m,澇漬災(zāi)害較為嚴(yán)重,俗稱“爛水田”,一直以來是浙江省洪水期的內(nèi)澇重災(zāi)區(qū)。“十一五”期間通過全區(qū)圩區(qū)格局優(yōu)化調(diào)整,至2011年底,北部圩區(qū)工程改造完成率已達80%以上,工程整體防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)全面提高至20 a一遇,“有雨必淹,有水必災(zāi)”的現(xiàn)象得到明顯改善。

表1 圩區(qū)內(nèi)不同田面高程面積表

2.2 圩區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,圩區(qū)內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大變化,農(nóng)業(yè)由種植水稻和糧油為主向種、養(yǎng)、加工業(yè)有機結(jié)合轉(zhuǎn)變,高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和都市型農(nóng)業(yè)得到發(fā)展,土地產(chǎn)出率得到顯著提升,2010年王江涇、油車港和新塍3鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值超13億元。工業(yè)經(jīng)濟在紡織等加工制造業(yè)的帶動下,家庭加工業(yè)、交通運輸業(yè)和三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展迅猛,并已成為各鎮(zhèn)的經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)和財政稅收的主要來源,2010年在冊統(tǒng)計圩區(qū)內(nèi)工商企業(yè)單位754家。秀洲區(qū)圩區(qū)基本概況統(tǒng)計見表2。

表2 秀洲區(qū)圩區(qū)基本概況統(tǒng)計表

3 圩區(qū)運行管理及存在的問題

3.1 圩區(qū)運行管理

(1)組織管理模式。2001年秀洲區(qū)出臺《關(guān)于進一步完善圩區(qū)工程運行管理制度指導(dǎo)性意見》后,各鎮(zhèn) (街道)結(jié)合實際情況,分別對圩區(qū)工程運行管理制定了實施辦法,運行管理模式實行二級管理 (見圖1)。一級是在各鎮(zhèn)人民政府成立圩區(qū)管理委員會,下設(shè)辦公室;二級是基層圩區(qū)管理單位?；鶎盂讌^(qū)管理單位服從鎮(zhèn)圩區(qū)管理委員會監(jiān)管,在汛期服從區(qū)防汛防災(zāi)指揮部辦公室統(tǒng)一調(diào)度?；鶎盂讌^(qū)管理單位又分2種管理形式:①圩區(qū)管理所。目前全區(qū)共有5家圩區(qū)管理所,共管理12片圩區(qū)30個行政村,各管理所配置1～2名專職管理人員,負責(zé)排澇運行、設(shè)施設(shè)備檢查和維護保養(yǎng)等日常工作;②圩區(qū)管理小組。由受益行政村自治組織管理,涉及多村的成立聯(lián)圩管理小組,由各村派代表組成,目前采取行政村自治管理的有45片圩區(qū),管理小組37家,每座排澇站均落實1名專職機手。

圖1 秀洲區(qū)圩區(qū)管理模式圖

(2)費用管理模式。圩區(qū)管理單位實行自收自支的非盈利獨立核算制度,費用支出主要包括排澇電費、設(shè)備維護保養(yǎng)、外圍圩堤保養(yǎng)維護、日常管理費和人員工資等。費用實行年終一次性結(jié)算辦法,根據(jù) 《意見》制定的“誰受益、誰負擔(dān)”的原則,按受益面積分?jǐn)傊粮鬓r(nóng)戶、個體工商戶及各類企業(yè)。費用收繳由行政村負責(zé),統(tǒng)一繳存鎮(zhèn)核算所的專戶上,各項費用按實際支出數(shù)審批列支。

3.2 存在的問題

(1)管理責(zé)任不到位:①條塊管理責(zé)任不到位。全區(qū)排澇閘站建成移交后,工程運行管理只建立鎮(zhèn)一級,實質(zhì)上是由各行政村和圩區(qū)管理所自治,管人與管事分離,造成管理責(zé)任不明確,出現(xiàn)問題時,通常難以得到及時和有效地解決;②協(xié)調(diào)機制不到位。排澇泵站跨行政區(qū)是一種普遍現(xiàn)象,行政區(qū)域之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制,利益關(guān)系和管理責(zé)任難以理清,在排澇費用征收、配套建設(shè)等問題上出現(xiàn)矛盾、扯皮和爭執(zhí)等現(xiàn)象。

(2)工程運行長效投入機制不到位。圩區(qū)工程運行應(yīng)注重建管并舉,俗話說“三分靠建設(shè),七分靠管理”,而管理不僅體現(xiàn)在組織與制度上,更重要的是管理經(jīng)費的投入保障,而目前秀洲區(qū)圩區(qū)運行管理還未實行排澇費用財政補助政策,運行費用完全靠用戶籌資,經(jīng)費來源單一,導(dǎo)致早期建成未改造的設(shè)施設(shè)備老化嚴(yán)重。經(jīng)統(tǒng)計全區(qū)有64座排澇閘站存在超期服役現(xiàn)象,大修資金難以落實。

(3)圩區(qū)運行排澇費用高,費用收繳率低。圩區(qū)地勢低洼,大部分圩田田面高程接近或低于常水位,特別是王江涇鎮(zhèn)和油車港鎮(zhèn)的圩區(qū)內(nèi)居民住宅區(qū)地坪高程接近田面高程,所以排澇閘站基本處于常年關(guān)閉狀態(tài),大大增加了年度排澇費用。2008—2010年,全區(qū)排澇運行費用超過300萬元/a,其中排澇電費占50%,平均分?jǐn)偟呐艥迟M用為15～50元/(667m2·a)。排澇費用實際收繳率較低,圩區(qū)內(nèi)個體工商戶和企業(yè)單位均不愿承擔(dān),農(nóng)村承包戶繳費率也不高,許多圩區(qū)向農(nóng)戶只收取9～12元/(667 m2·a),油車港鎮(zhèn)大部分圩區(qū)收繳率為零,最終費用缺口只能由各行政村墊支。總體來說,秀洲區(qū)圩區(qū)運行成本高,費用收繳對象不全,收繳率低的現(xiàn)象普遍,導(dǎo)致村級經(jīng)濟壓力較大,管理單位積極性不高,嚴(yán)重影響了圩區(qū)工程的正常運行。各鎮(zhèn) (街道)圩區(qū)工程排澇費用收繳情況見表3。

表3 各鎮(zhèn) (街道)圩區(qū)工程排澇費用收繳情況表

(4)操作人員管理不到位。圩區(qū)管理人員年齡普遍偏高,操作技術(shù)能力低,且工資偏低,人員積極性不高,造成泵站設(shè)施保管不善、被盜被損和養(yǎng)護不夠等現(xiàn)象時有發(fā)生。

4 經(jīng)驗和建議

秀洲區(qū)的圩區(qū)水利工程通過10 a來的運行管理,在管理機制、運行制度、管理辦法、人員管理和排澇費用來源等方面取得了一定的經(jīng)驗,各鎮(zhèn)管理單位在工作中因地制宜、積極探索和求真務(wù)實的精神,為保障工程正常運行和長效管理發(fā)揮了積極作用。現(xiàn)結(jié)合圩區(qū)管理的實踐,探討下幾個方面的問題:

4.1 健全圩區(qū)管理組織體系

為加強已建圩區(qū)的運行管理,真正做到建管并舉,注重加強“三分靠建設(shè),七分靠管理”的意識,避免調(diào)度時有人指揮,有困難時無人關(guān)心,杜絕 “踢皮球”現(xiàn)象。建議實行三級管理模式:一級建立區(qū)級圩區(qū)運行管理領(lǐng)導(dǎo)小組,并設(shè)立辦公室(水利局),負責(zé)全區(qū)圩區(qū)工程規(guī)劃建設(shè)、更新改造、政策辦法制定與審核、運行監(jiān)督、抗災(zāi)調(diào)度指揮、年度工作考核和其他協(xié)調(diào)工作;二級建立各鎮(zhèn)圩區(qū)管理委員會,下設(shè)管理辦公室(水機站),具體負責(zé)制定全鎮(zhèn)管理辦法、制度和操作辦法,擬定排澇費用收繳標(biāo)準(zhǔn)、對象、結(jié)算制度、管理人員工資標(biāo)準(zhǔn)、崗位職責(zé)及工作考核獎懲制度,對全鎮(zhèn)的圩區(qū)運行統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理,并服從區(qū)級指揮和執(zhí)行上級各項政策規(guī)定;三級建立圩區(qū)管理所或聯(lián)圩(或行政村)管理小組,有條件的盡量成立圩區(qū)管理所,按管理面積不少于1人/萬畝,并落實專人負責(zé)具體管理工作,負責(zé)招聘落實各閘站專管員,管理所或聯(lián)圩(或行政村)管理小組應(yīng)服從執(zhí)行上級各項規(guī)定和制度,參與鎮(zhèn)級排澇費用標(biāo)準(zhǔn)的核定,負責(zé)工程日常運行和維護保養(yǎng),認(rèn)真完成汛前、汛中和汛后對工程設(shè)施的檢查巡查及記錄備案工作,并及時做好各類信息的上報工作。

4.2 建立以財政補助為主的長效投入機制

圩區(qū)水利工程排澇費用應(yīng)建立財政補助為主,受益單位合理共擔(dān)的機制。建議實行區(qū)財政、鎮(zhèn)財政和各受益對象共同分擔(dān)的辦法,農(nóng)戶和工商企業(yè)通過“一事一議”形式確定分?jǐn)傓k法,區(qū)、鎮(zhèn)財政實行 “以獎代補”的形式,并按1∶1對年度排澇電費、人員工資和維護費給予一定比例的補助。補助資金在區(qū)、鎮(zhèn)財政各設(shè)立圩區(qū)運行管理專項補助基金,補助預(yù)算可按前3 a實結(jié)排澇費用為依據(jù),核定年度補助預(yù)算。費用要規(guī)范使用,專款專用,定期財務(wù)公開,接受群眾監(jiān)督。同時,實行財政補助與年度考核掛鉤,工作績效與考核獎勵掛鉤。

4.3 加強工程設(shè)施維修養(yǎng)護的保障措施

加強工程設(shè)施設(shè)備更新改造,是保障工程良好運轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié),建議工程大修實行區(qū)財政補助政策,并列入年度水利工程建設(shè)計劃。

4.4 完善費用分?jǐn)傓k法,加強收繳力度

合理確定排澇費用收費標(biāo)準(zhǔn)和分?jǐn)倢ο笾黧w,是關(guān)系到受益繳費單位和個人的切身利益,關(guān)系到管理單位工作的公平性和公信度,影響著繳費單位和個人自愿承擔(dān)的積極性。要求各鎮(zhèn)圩區(qū)管理單位在實際收費工作中應(yīng)對所有受益企業(yè)、經(jīng)營戶、單位和種養(yǎng)殖戶等受益對象應(yīng)收盡收,并做好宣傳解釋工作;對個別圩區(qū)由于田面高差問題,導(dǎo)致排澇起動標(biāo)準(zhǔn)不一致情況,部分圩區(qū)可自行按田面高程分級定價計算,實行多排多承擔(dān)的辦法進行特殊處理。

4.5 加強內(nèi)部管理,強化工作考核制度

加強圩區(qū)運行內(nèi)部管理,明確三級管理職責(zé),制定各項運行制度,分工明確,責(zé)任到人,建立年度工作考核制度,實行經(jīng)費補助與考核掛溝,獎懲分明。各鎮(zhèn)要確立對圩區(qū)管理所或聯(lián)圩管理人員退休制度,嚴(yán)格執(zhí)行勞動保障法,按政策規(guī)定確定工資福利待遇,提高一線工作人員的積極性和事業(yè)心,確保圩區(qū)水利工程安全高效運行。

5 結(jié) 語

通過10 a的實踐,秀洲區(qū)的圩區(qū)水利工程,在管理機制、運行制度、管理辦法、人員管理和排澇費用的來源等方面取得了一定的成績和經(jīng)驗,各鎮(zhèn)(街道)管理單位在工作中發(fā)揚因地制宜、積極探索和求真務(wù)實的精神,為保障工程正常運行和長效管理發(fā)揮了積極作用。但在健全圩區(qū)管理組織體系、建立以財政補助為主的長效投入機制、加強工程設(shè)施維修養(yǎng)護的保障措施、完善費用分?jǐn)傓k法和加強收繳力度、加強內(nèi)部管理與強化工作考核制度等方面還有待進一步加強與完善,需要全社會尤其是水利管理部門的共同努力,不斷實踐,力求創(chuàng)新。