使市場在資源配置中起決定性作用

高尚全

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！笔袌鲈谫Y源配置中起決定性作用，要求我們必須遵守市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用，使經(jīng)濟(jì)社會獲得持續(xù)健康發(fā)展。這對實現(xiàn)“兩個百年”的目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興都有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

對市場配置資源的認(rèn)識過程

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，特別是市場在資源配置中處于一個什么樣的地位、應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用，我們黨對這一問題的認(rèn)識，經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段：從十二屆三中全會到十四大和十四屆三中全會。1984年十二屆三中全會提出，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，1987年十三大提出了社會主義商品經(jīng)濟(jì)，其內(nèi)涵是計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，在描述運行機(jī)制時談到國家調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)，雖然隱含了國家計劃走向間接調(diào)控的意思，但計劃仍占據(jù)著重要地位。有人簡單認(rèn)為計劃經(jīng)濟(jì)就是社會主義，有人主張回到計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的提法。在這種不利情況下，小平同志的南方談話使改革回到了正確的航向，小平同志明確提出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟(jì)不等于社會主義，資本主義也有計劃。市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段?！?此后，經(jīng)過對過去社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗得失的認(rèn)真總結(jié)，十四大提出“市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。十四屆三中全會將表述修正為“市場在國家調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”，并在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的五大支柱。

第二個階段：從十四屆三中全會到十六屆三中。社會主義市場經(jīng)濟(jì)初步建立并運行多年之后，一些深層次的矛盾逐漸暴露，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善成為一項重大的理論和現(xiàn)實命題。國家宏觀調(diào)控是作為對資源配置的前提條件，還是屬于市場經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容？宏觀調(diào)控是資源在市場配置的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的作用，還是資源在政府作用下發(fā)揮市場的作用？資源配置的主體是政府還是市場？是政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？原有的定義均無法厘清這些問題，而這些問題一旦搞錯，社會主義市場經(jīng)濟(jì)就有可能淪為計劃經(jīng)濟(jì)的翻版。黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。將社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵進(jìn)一步拓展為更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

第三個階段：從十六屆三中全會到十八屆三中全會。十六屆三中全會以來，雖然已經(jīng)明確了“市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，但是市場的這個基礎(chǔ)作用與國家宏觀調(diào)控的關(guān)系在很多情況下還是容易被混淆，看得見的手經(jīng)常取代看不見的手發(fā)揮作用，造成市場的紊亂。各級政府和部門總是過分強(qiáng)調(diào)自己的宏觀調(diào)控職能，很大程度上是計劃經(jīng)濟(jì)時期行政性控制的翻版。尤其是在遇到國際性的經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)時，政府的緊急干預(yù)措施被當(dāng)作圭臬，使市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用被削弱，同時造成了產(chǎn)能的大量過剩。必須明確，政府宏觀調(diào)控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府。于是十八屆三中全會《決定》明確提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”

經(jīng)過這三個階段，我黨對社會主義市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的認(rèn)識，從基礎(chǔ)性作用上升到了決定性作用，這是解放思想帶來的重大突破，是經(jīng)濟(jì)體制改革的重大創(chuàng)新，也是下一階段全面深化改革尤其是深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的工作重心。

以市場在資源配置中的決定性作用來深化改革

《決定》指出：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性?！北仨毦o緊圍繞發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用來深化改革，核心是要厘清政府與市場的關(guān)系，重點在于進(jìn)一步夯實市場基礎(chǔ)，注重運用市場經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律，強(qiáng)化社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一般特征。

第一，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要求市場資源要素的流轉(zhuǎn)和聚集由市場的價值規(guī)律主導(dǎo)，并要剔除其中不良壟斷和過度行政管制等人為設(shè)置的限制市場資源要素流動的各種障礙。為此，《決定》明確提出：“建立公平開放透明的市場規(guī)則。實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。《決定》還旗幟鮮明地指出：“實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護(hù)，反對壟斷和不正當(dāng)競爭?！边@就對我國目前電信、能源、金融等領(lǐng)域仍廣泛存在的行政壟斷提出了明確的改革要求?！稕Q定》同時就這些方面關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革提供了明確的思路：“完善主要由市場決定價格的機(jī)制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場形成價格作用?！?/p>

《決定》還在保持穩(wěn)健的基礎(chǔ)上，逐漸放開對農(nóng)村土地這一重要市場資源的束縛，決定要求：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！边@有利于保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，并能夠推動農(nóng)村土地按市場規(guī)律進(jìn)行流轉(zhuǎn)，為土地價格形成機(jī)制帶來更多的市場化因素。這是緊緊圍繞發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用深化改革的一項重大內(nèi)容。

第二，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要求市場主體必須符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。國有企業(yè)是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中制造商品和提供服務(wù)并參與市場競爭的重要市場主體。長期以來，我國國有企業(yè)雖然經(jīng)過多輪市場化改造，但仍存在一些不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的問題，比如絕大多數(shù)國企領(lǐng)導(dǎo)都有從政履歷并帶有行政級別，國有企業(yè)所具備的這些獨特資源影響了市場的平等性要求、公平競爭等等。為此，《決定》指出，“國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革?！贬槍箢I(lǐng)導(dǎo)的行政背景等突出問題，《決定》也提出要“健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革。建立長效激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究。探索推進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算等重大信息公開。國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費、業(yè)務(wù)消費”。目前，國資委正制定關(guān)于央企一把手進(jìn)行市場化選聘的政策，這是圍繞市場化決定性作用作出的有益的改革探索。

第三，發(fā)揮市場在資源中的決定性作用必須準(zhǔn)確定位宏觀調(diào)控?！稕Q定》指出：“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運用機(jī)制化，加強(qiáng)財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。”這表明，宏觀調(diào)控是以財政政策和貨幣政策等間接調(diào)控手段為主，而非直接的行政手段；宏觀調(diào)控的目的是在國家整體層面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量平衡和整體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，避免區(qū)域、系統(tǒng)性風(fēng)險。結(jié)合《決定》對市場的決定性作用表述，可以明確宏觀調(diào)控是在市場配置資源的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的作用。

如何撬動市場力量應(yīng)當(dāng)成為政府宏觀調(diào)控考慮的重點，政府應(yīng)避免頻繁過度采取短期不得不直接介入市場的行為，同時要考慮經(jīng)濟(jì)運行恢復(fù)常態(tài)時的“淡出”安排。

更好發(fā)揮政府作用

《決定》指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！眹@市場在資源配置中起決定性作用，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對資源的直接配置，加強(qiáng)優(yōu)化政府的公共服務(wù)職能，強(qiáng)化市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，保障公平競爭，建設(shè)《決定》要求的“法治政府和服務(wù)型政府”。

一是，轉(zhuǎn)變政府職能，必須明晰政府與市場的不同職能。市場在資源配置中起決定性作用，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，政府要通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。

明確了政府與市場的不同職能，政府要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展，就會避免直接干預(yù)，盡量通過市場的決定性作用來實現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的目標(biāo)?！稕Q定》指出：“企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！钡且恍┑胤秸活欉@種市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，不顧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場環(huán)境，只管通過給項目、定企業(yè)的行政方式，以土地和貸款的優(yōu)惠吸引投資，造成無序的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，形成產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和政府都陷入困境。如，有的地方為了支持新興產(chǎn)業(yè)，要拿出100億資金，這100億如何分配？用老辦法，通過財政部門分配，撒胡椒面，重點不突出，效果不明顯，而且容易造成分配不公和腐敗。為此有專家向地方的主要領(lǐng)導(dǎo)同志提出建議，通過基金的辦法以市場機(jī)制來配置財政資源，通過競爭和專業(yè)管理，提高了資金使用效率，并能夠使政府扶持資金不斷發(fā)展壯大。這個方式一方面尊重了市場的一般規(guī)律，一方面又幫助政府實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，同時節(jié)約了資金，尊重和發(fā)揮市場的決定性作用就能夠一舉兩得。

二是，轉(zhuǎn)變政府職能，必須加強(qiáng)政府公共服務(wù)?！稕Q定》指出：“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！闭畱?yīng)當(dāng)著力建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。建立公平的社會保障體系是發(fā)揮政府積極職能，防范市場失靈的重要內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律決定了市場在優(yōu)化資源配置的同時也會產(chǎn)生許多失敗的被淘汰者。而即使是市場競爭的優(yōu)勝者有時也難免因為天災(zāi)人禍的影響而遭遇危機(jī)。公平的保障體系能夠為市場主體參與市場競爭免除后顧之憂，為廣大社會成員提供有效的義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、基本社會保障等基本公共服務(wù)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)和諧健康發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果充分體現(xiàn)為人的全面發(fā)展。從我國的國情出發(fā)，社會公平保障體系的建設(shè)主體是政府，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

三是，轉(zhuǎn)變政府職能，必須以建設(shè)法治政府為導(dǎo)向，落實放權(quán)、限權(quán)、分權(quán)?！稕Q定》要求全面正確履行政府職能，并要求“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理”。落實《決定》的這些放權(quán)要求有利于調(diào)動社會的積極性，有利于改革紅利的進(jìn)一步釋放。

落實《決定》的轉(zhuǎn)變政府職能要求，除了簡政放權(quán)之外，必須通過法治的手段推進(jìn)法治政府的建設(shè)。為此，《決定》明確要“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。 法治的要義在于限制公權(quán)、保障公民權(quán)利。這就必須要尊重憲法的權(quán)利本位，使政府公權(quán)行為，法無授權(quán)即禁止，公民權(quán)利行為，法不禁止即自由，《決定》指出：“憲法是保證黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的根本法，具有最高權(quán)威?！睘榇耍M(jìn)一步完善人民代表大會制度，使各級人民代表能夠依法對行政權(quán)力進(jìn)行制約，通過制度安排，讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務(wù)，進(jìn)一步實現(xiàn)社會公平正義。

（作者：中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會名譽會長。本文系北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目研究成果）

責(zé)任編輯：杜梅萍