包容性治理：生態(tài)公共治理變革新向度

林 瓊

包容性治理：生態(tài)公共治理變革新向度

林 瓊

包容性治理理念的提出，是對經(jīng)濟發(fā)展過程中經(jīng)濟、社會、環(huán)境之間一系列不協(xié)調(diào)問題的積極回應(yīng)。當(dāng)前我國政府單一主導(dǎo)的生態(tài)治理模式存在排斥與沖突等重重困境，包容性治理與生態(tài)公共治理具有內(nèi)在契合性。在生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)以包容心態(tài)對待多元思維，構(gòu)建生態(tài)治理多元利益主體雙向互動與合作共治網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建政府包容性綠色生態(tài)治理績效評估體系。

包容性治理；生態(tài)公共治理；治理模式；公眾社會組織

林 瓊，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師。（湖北武漢 430079）

當(dāng)今，全球的資源、環(huán)境、生態(tài)、人口等一系列問題困擾并威脅著人類的生存與發(fā)展，“生態(tài)危機”、“生態(tài)承載力極限”等問題引起人們越來越多的關(guān)注與思考，生態(tài)文明成為繼原始文明、農(nóng)耕文明、工業(yè)文明之后的第四文明形態(tài)。在人類社會文明大變革時代，發(fā)展不能以環(huán)境污染、資源浪費、生態(tài)破壞、社會不公和貧富差距等排斥性要素為代價的理念已取得共識，世界各國都在探索一種更好地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的新治理方式，謀求人與自然和諧相處，實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，以便在國際競爭中贏得優(yōu)勢。包容性治理以其包容多元主體共享、參與的核心理念，與生態(tài)公共治理內(nèi)涵具有內(nèi)在的契合性，若結(jié)合生態(tài)治理領(lǐng)域中公民社會組織積極參與的發(fā)展趨勢，將極大促進政府單一主導(dǎo)的生態(tài)治理模式變革。

一、包容性治理的緣起及其生態(tài)意蘊

包容性治理是包容性增長（Inclusive Growth）理念和治理（Governance）理論的高度契合。包容性增長理念與20世紀后20年關(guān)于權(quán)利貧困和社會排斥方面的研究密切相關(guān)，強調(diào)減除貧困，尊重公民權(quán)利，促進發(fā)展的包容性、可持續(xù)性和民眾認同，其核心理念是參與和共享。包容性增長理念由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出，此后經(jīng)過世界銀行、經(jīng)濟合作組織、聯(lián)合國等國際組織的推廣完善。它的原始意義在于，有效的包容性增長戰(zhàn)略需集中于能創(chuàng)造出生產(chǎn)性就業(yè)崗位的高增長、能確保機遇平等的社會包容性以及能減少風(fēng)險，并能給最弱勢群體帶來緩沖的社會安全網(wǎng)，最終目的是把經(jīng)濟發(fā)展成果最大限度地讓普通民眾來受益。

2010年，胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上發(fā)表《深化交流合作 實現(xiàn)包容性增長》的致辭，系統(tǒng)闡述了包容性增長的內(nèi)涵，指出：“實現(xiàn)包容性發(fā)展，根本目的是讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵1]從其本源上分析，包容性增長首先是針對經(jīng)濟領(lǐng)域而言，但由于自身包含著公平正義、機會均等、利益共享、廣泛參與等極其豐富的內(nèi)涵，實已滲入政治、文化、社會、生態(tài)諸領(lǐng)域。因而，包容性增長理念不單為我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展指明了方向，對中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)同樣具有重要意義。

“治理是公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括由各種人民同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排?！盵2](P23)20世紀90年代初興起于西方發(fā)達國家的治理理論，已逐漸成為現(xiàn)代公共管理的重要理念和價值追求，人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治(government)走向治理(governance)，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府統(tǒng)治的治理(governance without government)[3]。在市場失靈與政府失靈的雙重挑戰(zhàn)之下，它強調(diào)政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動，通過多元治理主體的網(wǎng)絡(luò)化體系構(gòu)建，實現(xiàn)公共事務(wù)的善治（good governance）。治理理論提倡打破政府一元統(tǒng)治格局，充分挖掘公民社會的治理潛力，借助第三部門（以 NGO為主體）的力量整合社會資源，促進政府、市場、公民社會積極參與互動與合作，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護是政府不可或缺的一項核心職能，從實踐上看，早在第二次世界大戰(zhàn)后治理理念就已然滲透環(huán)保領(lǐng)域。以環(huán)保利益團體、公眾參與為特征的生態(tài)政治運動盛行于英、美、法、德等國，正是大量非政府組織的積極行動，成就了這些國家生態(tài)治理令人矚目的績效。

將包容性增長理念融入生態(tài)公共治理過程之中，即為生態(tài)的包容性治理模式。李春成認為，“包容性治理是指各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障的公共治理”[4]。當(dāng)前我國生態(tài)治理正面臨重重排斥性困局：人類權(quán)益排斥自然權(quán)益、經(jīng)濟增長排斥環(huán)境保護、強勢群體排斥弱勢群體發(fā)展權(quán)、政府環(huán)境管理排斥公民環(huán)境權(quán) （包括環(huán)境知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)）等等。[5]在此情勢下，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的生態(tài)治理模式應(yīng)對乏力，引入市場、環(huán)保社會組織、社區(qū)和普通公眾等社會力量參與的更具包容性的公共治理模式，可以成為一個新思路。

二、當(dāng)前政府生態(tài)治理的困境分析：排斥與沖突

全球生態(tài)問題在20世紀60年代以后凸顯，“積極國家”（“強政府－弱社會”模式）的主張長期主導(dǎo)著生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的治理，很多人認為，生態(tài)環(huán)境作為一種典型的公共物品和公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由專門的公共管理機構(gòu)——政府來壟斷性地生產(chǎn)和經(jīng)營。[6]（P40）我國的生態(tài)公共治理就帶有這種“強政府－弱社會”治理模式的顯著特征，在這種治理模式中，政府是生態(tài)公共治理的唯一合法主體，其他行為主體處于被排斥狀態(tài)，政府長期壟斷環(huán)境資源和環(huán)境信息，使得治理成本增加，治理腐敗現(xiàn)象嚴重，生態(tài)環(huán)境治理績效低下。而且，隨著政府對生態(tài)公共治理的深層次干預(yù)，其會不斷侵害生態(tài)公共治理的社會性根基，造成生態(tài)公共治理社會力量的衰弱，使更多利益群體在生態(tài)公共治理中喪失話語權(quán)。

（一）經(jīng)濟增長與環(huán)境保護相互“排斥”

百余年來，追求理性的科學(xué)主義傳統(tǒng)價值觀念、追求利益最大化的經(jīng)濟自由主義價值觀念和“人類中心主義”社會價值觀念的極度張揚，成為引致人與自然激烈矛盾的思想根源，世界各國普遍出現(xiàn)了環(huán)境污染與經(jīng)濟增長相伴而生的窘境。生態(tài)環(huán)境保護依賴于經(jīng)濟的節(jié)約、綠色、可持續(xù)發(fā)展，而“經(jīng)濟的飛速發(fā)展依賴于迅速的消耗，依賴于不斷替代的新產(chǎn)品，并因此而拒絕使產(chǎn)品長壽，因為獲益的欲望只有在不斷的替代中得到暫時的滿足。事物是為了消耗而被生產(chǎn)出來的，它們越快地被消耗盡，它們就越輕易地被替代”[7]。顯然，這種利潤驅(qū)動下產(chǎn)品更迭頻繁的市場競爭機制，必然帶來生態(tài)資源的極度浪費和生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。并且，由于生態(tài)環(huán)境是一種具有明顯外部性效應(yīng)的特殊公共資源，生態(tài)治理投資大、見效慢，成果和效益往往在短期內(nèi)無法顯現(xiàn)，相反有時還會給經(jīng)濟發(fā)展帶來暫時性的利益損失。因此，當(dāng)前利益和長遠利益的沖突是政府決策的選擇難題。

（二）政府縱橫向間的利益沖突

政府具有相對獨立的利益結(jié)構(gòu)，在生態(tài)治理中，政府間由于各自利益考慮的不同，就有著不同的行為選擇。以大氣、海洋、山脈、森林、江河為基本載體的生態(tài)環(huán)境具有不言而喻的系統(tǒng)性、整體性特征，政府難以通過技術(shù)性手段和排他性策略杜絕自身生態(tài)公共治理所產(chǎn)生的正外部效益的“外溢”，也無法杜絕其他區(qū)域生態(tài)污染的負外部效應(yīng)的“流入”，這就必然需要生態(tài)公共治理政府縱橫向間的合作。而在現(xiàn)實中，政府往往囿于自身局部利益，過于注重個體理性行為，導(dǎo)致生態(tài)公共治理出現(xiàn)“集體行動的困境”，縱向上表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境政策制定上的中央與地方政府間的“討價還價”、政策執(zhí)行上的“上有政策，下有對策”；橫向上表現(xiàn)為漠視生態(tài)環(huán)境價值的客觀存在，盲目追求本轄區(qū)GDP數(shù)據(jù)的顯性增長，對生態(tài)治理或是采取“不作為”態(tài)度，或是寄希望于“搭便車”，不想付出治理成本，卻坐享治理績效，其結(jié)果必然是生態(tài)公共治理失靈。

（三）利益訴求與表達渠道不暢通

生態(tài)公共治理的實現(xiàn)，依賴于政府、企業(yè)、社會組織、公眾對生態(tài)事務(wù)的包容性治理，體現(xiàn)參與、共享、合作、民主、包容、透明和責(zé)任的基本訴求，以實現(xiàn)生態(tài)公共利益的最大化。社會公眾作為生態(tài)利益的直接相關(guān)者，其參與生態(tài)公共治理的意愿最為強烈，但由于環(huán)境信息資源獲取困難、參與制度化機制缺失和公眾參與組織化程度不高，導(dǎo)致社會公眾利益訴求與表達渠道不暢通，生態(tài)公共利益長期受到壓制而無法得到解決。利益訴求長期得不到充分的尊重和重視，公眾找不到化解利益沖突的有效途徑，人們只有尋求極端的方式來解決，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突發(fā)性群體事件不斷涌現(xiàn)。

三、包容性治理理念下生態(tài)公共治理變革的意義

黨的十七大將建設(shè)生態(tài)文明確立為一項重大的國家戰(zhàn)略，黨的十八大進一步提出，建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)總體布局由 “四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的 “五位一體”。這是我國政府總攬國內(nèi)外大局、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、保持社會經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展、建設(shè)美麗中國的一個新戰(zhàn)略部署。

（一）可持續(xù)發(fā)展理念蘊含包容性

改革開放30多年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的成就，但“高投入、高消耗、高污染、低效益”的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式也造成了發(fā)展不平衡的窘?jīng)r，具體表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距及群體差距擴大，公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給不均，生態(tài)破壞、污染嚴重。換言之，社會發(fā)展和政府治理不具有足夠的包容性。但是，發(fā)展應(yīng)當(dāng)“使個人的福利持續(xù)地得到改進，并使所有人都得到好處。如果不正當(dāng)?shù)奶貦?quán)、貧富懸殊和社會不正義繼續(xù)存在下去，那么就其基本目的來說，發(fā)展就是失敗的”。[8]（P96）因此，可持續(xù)發(fā)展一方面是經(jīng)濟和社會可持續(xù)性，另一方面是社會和環(huán)境可持續(xù)性，他們之間不僅是互相兼容的，而且大體上是相輔相成、互為補充的（圖1）。當(dāng)經(jīng)濟增長主要以犧牲環(huán)境為代價時，經(jīng)濟與環(huán)境可持續(xù)性之間就產(chǎn)生了矛盾，所以包容性治理的目標就是確保經(jīng)濟與社會、環(huán)境可持續(xù)性互相兼容。

（二）有助于提升政府生態(tài)治理能力

圖1 可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟、社會、環(huán)境包容

基本的環(huán)境質(zhì)量也是一種公共產(chǎn)品，生態(tài)治理的效果很大程度上決定了政府提供生態(tài)公共服務(wù)的能力?！耙粋€中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及。當(dāng)它要獨立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力。”[9]（P100）隨著社會環(huán)境的高度復(fù)雜化和利益主體多元化，生態(tài)治理也應(yīng)從單一政府主體治理向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。一方面，需要政府在制定生態(tài)環(huán)境政策時要考慮不同的利益主體，并且要以改善生態(tài)環(huán)境、促進公共利益為政策目標，注重協(xié)調(diào)好經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系；另一方面，需要政府進一步下放職權(quán)，使得從事生態(tài)公共治理的權(quán)力主體、權(quán)力層次、權(quán)力實施手段更加多元化，實現(xiàn)多元主體參與生態(tài)治理，與政府開展有效互動和合作，提高政府生態(tài)治理的能力。

（三）包容社會多元主體的參與式治理

隨著公民社會的逐步完善、社會自組織的興起、網(wǎng)絡(luò)狀社會結(jié)構(gòu)的形成，多元化社會已基本顯現(xiàn)，公共治理亦隨之發(fā)生重大變革，傳統(tǒng)的政府單一管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w參與治理的模式，過去的“管制型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“服務(wù)型政府”。在生態(tài)公共治理過程中，政府應(yīng)更多地運用服務(wù)而不是管制來獲取公眾對政府生態(tài)公共治理政策的支持，積極引導(dǎo)和培育各類公民社會組織，發(fā)揮其整合生態(tài)公共利益、表達公眾生態(tài)要求的功能，鼓勵各類公民社會組織參與到生態(tài)公共治理的過程中來。生態(tài)公共治理強調(diào)包容社會多元主體的合作治理，政府管好自己該管的生態(tài)環(huán)境問題，將自己管不了也管不好的問題回歸社會，走一條放權(quán)讓利的道路，逐步形成政府、企業(yè)、社會合理分工的生態(tài)包容性治理新模式。

四、包容性治理理念下的生態(tài)公共治理創(chuàng)新策略

生態(tài)治理的公共屬性已毋庸置疑，引入包容性治理新理念，創(chuàng)新生態(tài)公共治理策略，有機整合多元治理力量，以利于克服政府單一主導(dǎo)治理生態(tài)過程中的排斥與沖突，充分發(fā)揮各主體的效能互補和協(xié)同治理優(yōu)勢，從而促進我國生態(tài)文明建設(shè)目標的實現(xiàn)。

（一）以包容心態(tài)對待多元思維

在風(fēng)起云涌、波詭云譎的變革時代，思想和文化日益多元、多樣、多變，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、國外與本土的不同價值觀念產(chǎn)生激烈碰撞和交鋒，以包容心態(tài)對待多元思維，在“存異”中“求同”，整合多方面代表與利益群體的意見，在對話中協(xié)調(diào)彼此立場，在交流中化解雙方矛盾，這樣才能最大限度地達成共識，推動思想觀念的進步。面對異質(zhì)思維，不能采取粗暴打壓的態(tài)度和方式處理，也不能輕視或者無作為地對待，而應(yīng)以立場正確的包容心態(tài)來對待和處理問題，尊重差異、承認多元，積極引導(dǎo)，加強溝通，從而減輕排斥與對抗，化解問題與矛盾。這不僅關(guān)系到政府治理的成效，更關(guān)系到經(jīng)濟社會的穩(wěn)定健康發(fā)展。

如果說 21世紀經(jīng)濟需要實現(xiàn)包容性增長，即不僅要注重經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)量，更要注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，以及績效增長與公平正義相統(tǒng)一的話，生態(tài)公共治理也應(yīng)該秉承包容性的態(tài)度，對不同思想、不同價值觀進行包容、借鑒和吸納，對社會各主體進行尊重和聯(lián)合，這樣方可實現(xiàn)生態(tài)公共治理的善治狀態(tài)，實現(xiàn)生態(tài)公共治理效能的包容性增長。

（二）構(gòu)建多元利益主體雙向互動與合作共治網(wǎng)絡(luò)

生態(tài)環(huán)境向人類提供空間、資源和生態(tài)服務(wù)，是社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。在這個生態(tài)圈內(nèi)，活躍著政府組織、企業(yè)組織、個人以及其他組織等主體。生態(tài)環(huán)境的任何變化，都與各類主體的利益息息相關(guān)。在生態(tài)公共治理中，政府是主要的組織者和行動者，但這并不代表政府就是唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可，就可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。在生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)該包容政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織和公眾為多元治理主體，構(gòu)建一個多元利益主體雙向互動與合作共治網(wǎng)絡(luò)，使得不同利益主體能夠基于不同的激勵方式參與到生態(tài)治理中去。

生態(tài)文明建設(shè)在這種多元合作治理模式理念的指導(dǎo)下，建立起政府主導(dǎo)、市場運作、社會協(xié)同的合作機制。政府主導(dǎo)強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)是政府的基本職能，政府應(yīng)該承擔(dān)起生態(tài)公共治理的制度供給者、實施者、監(jiān)督者角色，對于生態(tài)環(huán)境的破壞，政府應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任；市場運作認為在生態(tài)公共治理過程中，可以引入競爭機制和創(chuàng)新融資方法，使合作參與者在成本利益的考量基礎(chǔ)上決定是否參與其中；社會協(xié)同看到了政府與市場雙向失靈的可能，作為生態(tài)環(huán)境利益的直接相關(guān)者的個人或社會組織介入生態(tài)公共治理，對企業(yè)的生態(tài)破壞行為進行直接監(jiān)督，或向政府提出生態(tài)訴求，進行間接監(jiān)督，更可以通過多元利益合作組織平臺，將零星的個體力量整合起來，形成多方治理力量，有效防治生態(tài)破壞行為。

（三）構(gòu)建政府包容性綠色生態(tài)治理績效評估體系

以往單一的GDP指標政績考核體系和 “政治錦標賽”下官員的晉升博弈，引導(dǎo)政府以犧牲生態(tài)環(huán)境來換取經(jīng)濟的快速發(fā)展，忽視生態(tài)公共治理政策的設(shè)計、執(zhí)行和實施，區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理更是舉步維艱。為此，用較為科學(xué)的生態(tài)公共治理綠色 GDP核算制度替代GDP核算制度，設(shè)計出一套新的生態(tài)包容性治理績效評估體系，是協(xié)調(diào)政府縱橫向間利益，有效推進生態(tài)公共治理成效的重點。綠色GDP以提高全社會福利為目標，反映了國民經(jīng)濟增長的凈正效應(yīng)，是從現(xiàn)行GDP中扣除環(huán)境資源成本和對環(huán)境資源的保護費用后得出的計算結(jié)果。在綠色GDP核算制度的引導(dǎo)下，逐漸把資源利用效率和生態(tài)環(huán)境保護納入政府績效考核范圍，在追求經(jīng)濟社會發(fā)展的同時考慮生態(tài)環(huán)境保護，實施生態(tài)公共治理問責(zé)機制和生態(tài)利益補償機制，促使政府在治理生態(tài)環(huán)境時從 “零和博弈”向 “競合博弈”轉(zhuǎn)變，加強彼此合作，實現(xiàn)共贏。

[1]胡錦濤.深化交流合作 實現(xiàn)包容性增長[N].人民日報，2010－09－17.

[2]全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].牛津大學(xué)出版社，1995.

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[6]肖建華，趙運林，傅曉華.走向多中心合作的生態(tài)環(huán)境治理研究[M].長沙：湖南人民出版社，2010.

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[9]聯(lián)合國新聞處.聯(lián)合國手冊:第八版增編[M].北京：商務(wù)印書館,1972.

【責(zé)任編輯：陳保林】

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