專(zhuān)員區(qū)公署制研究的新成果

○鄭大華

行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)員區(qū)公署制），是民國(guó)南京國(guó)民政府時(shí)期所設(shè)置的介于省和縣之間的具有行政和督察職能的一級(jí)或準(zhǔn)一級(jí)政府制度。這一制度的設(shè)置，既具有深厚的歷史淵源和歷史承續(xù)關(guān)系，又有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)力量的推動(dòng)，還有近代中西政治文化沖突、交融的輿論背景互動(dòng)影響和生成環(huán)境，更有制度本身客觀(guān)需求的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，是多種因素相互作用的結(jié)果。

其制度從1932年創(chuàng)設(shè)并在部分省區(qū)實(shí)施，到1936年在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，伴隨到1949年國(guó)民黨政權(quán)在大陸垮臺(tái)而后終，在國(guó)民黨統(tǒng)治的22年間實(shí)施了17年時(shí)間。這一制度在國(guó)民黨統(tǒng)治中國(guó)的歷史上無(wú)疑留下了深深的烙印。必須指出的是，這一制度在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)共合作的條件下，被中共領(lǐng)導(dǎo)的各根據(jù)地所援用和普遍實(shí)施，在抗戰(zhàn)勝利后的國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期也繼續(xù)得以推廣，體現(xiàn)了這一制度在中共政治體系內(nèi)的強(qiáng)大制度力量，由此并直接運(yùn)用于新中國(guó)成立后的地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的管理之中，對(duì)當(dāng)今的省縣之間的地級(jí)市層級(jí)政府的設(shè)置都有深刻的影響。因此，這一課題的研究具有重要的學(xué)術(shù)和現(xiàn)實(shí)價(jià)值?！缎姓讲鞂?zhuān)員區(qū)公署制研究》便是翁有為教授承擔(dān)的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“民國(guó)時(shí)期行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制研究”的最終成果，并作為“國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果文庫(kù)”由社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版。

通讀全書(shū)，我感覺(jué)到翁有為在前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)以下一些問(wèn)題進(jìn)行了更全面深入的研究，并得出了許多新的觀(guān)點(diǎn)和結(jié)論。

第一，研究了專(zhuān)員區(qū)公署制的歷史淵源問(wèn)題。濫觴于廣州國(guó)民政府時(shí)期、正式形成并確立于南京國(guó)民政府時(shí)期、普遍施行于國(guó)民政府統(tǒng)治區(qū)與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)根據(jù)地的行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制度，雖然是南京國(guó)民政府制度創(chuàng)新的直接結(jié)果，然這一制度的歷史淵源，卻可以追溯到兩千年前。自秦始皇統(tǒng)一中國(guó)、確立郡縣二級(jí)制的地方行政制度開(kāi)始，歷史上歷代中央政府的管理者，面對(duì)疆域遼闊、人口眾多的大帝國(guó)，在如何加強(qiáng)與改善對(duì)地方社會(huì)的管理、如何完善地方行政管理體制方面，形成了以地方三級(jí)制管理為主導(dǎo)的管理體制其中，漢代的州制、唐代的道制、宋代的路制、元代的省制及明清時(shí)期的三司、督撫與道制，從制度的歷史發(fā)展和邏輯關(guān)系看是專(zhuān)員區(qū)公署制的制度淵源。

《行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制研究》，翁有為等著，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年3月版，119.00元。

第二，研究了南京國(guó)民政府專(zhuān)員區(qū)公署制建立與演變問(wèn)題。近代以來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，中國(guó)的政治制度也發(fā)生了歷史性的整體變革，并且根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要不斷地進(jìn)行調(diào)整。國(guó)民政府行政督察專(zhuān)員區(qū)公署的設(shè)置，也是此種變革和調(diào)整中的一環(huán)。具體來(lái)說(shuō)，其專(zhuān)員區(qū)公署制的確立，既是出于加強(qiáng)地方行政管理的客觀(guān)需要，也是其出于“圍剿”南方諸省紅軍的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是南京國(guó)民政府受中國(guó)歷史上地方行政管理三級(jí)制的影響而對(duì)地方行政管理體制進(jìn)行的改革嘗試。從直接的歷史來(lái)源來(lái)說(shuō)，其專(zhuān)員區(qū)公署制與此前的民初道制的演變有承前啟后的邏輯接續(xù)關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)的制度背景看，1925年國(guó)民政府成立后至1932年初步確立行政督察專(zhuān)員制前，其省縣之間各種派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置與演變，對(duì)專(zhuān)員區(qū)公署制的形成有更為直接的推動(dòng)力量。行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制1932年初步形成后，至1935年已在部分省份完成了設(shè)置工作，1936年《行政督察專(zhuān)員公署組織暫行條例》頒布后乃得以進(jìn)一步全面推廣。

第三，研究了國(guó)民政府行政、國(guó)民政府專(zhuān)員區(qū)公署制的體制結(jié)構(gòu)及其公共管理效能問(wèn)題。專(zhuān)員區(qū)公署制可謂是以專(zhuān)員為核心而設(shè)計(jì)的制度框架。就專(zhuān)員研究角度，主要考察任職資格和職權(quán)兩個(gè)方面，專(zhuān)員的任職資格有一個(gè)形成和在實(shí)踐中完善的過(guò)程；就實(shí)踐情形而言，其專(zhuān)員的選任有一個(gè)注重學(xué)歷背景到注重業(yè)績(jī)和能力轉(zhuǎn)變的趨向。專(zhuān)員區(qū)公署制度突出專(zhuān)員在該專(zhuān)區(qū)的統(tǒng)籌、統(tǒng)攝之力，專(zhuān)員具有統(tǒng)領(lǐng)政、軍兩權(quán)、以其一人之資格代表省甚至中央政府行使指揮該區(qū)所轄諸縣之權(quán)，可謂位高權(quán)亦重。專(zhuān)署的日常運(yùn)作由其分工明確的日常工作機(jī)構(gòu)原則和具體工作制度、各種各類(lèi)的輔佐專(zhuān)員展開(kāi)工作的工作人員三大系統(tǒng)予以保證。專(zhuān)員區(qū)公署日常運(yùn)作需要必要的經(jīng)費(fèi)作保證，抗戰(zhàn)前經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足，抗戰(zhàn)開(kāi)始后隨著物價(jià)上漲軍用支出龐大經(jīng)費(fèi)相對(duì)困難，但整體看不致影響其施政效能。專(zhuān)署轄區(qū)范圍則是制約其施政效果的一個(gè)重要條件。專(zhuān)區(qū)轄縣大致平均在7—8個(gè)，管理空間相對(duì)合理，能正常發(fā)揮專(zhuān)員公署施政的管理效能。專(zhuān)員公署的管理效能，可從行政管理、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理、教育文化和衛(wèi)生管理、社會(huì)治安和軍警政管理四大方面加以考察。從目前的有關(guān)史料看，專(zhuān)員區(qū)公署對(duì)上述各方面進(jìn)行了必要的管理和監(jiān)督，體現(xiàn)了專(zhuān)員區(qū)公署作為省縣之間一級(jí)行政組織的施政活動(dòng)，整體而言，達(dá)到了一定的管理效果。同時(shí)，政府的無(wú)作為狀態(tài)仍然突出存在，而這一問(wèn)題，則是其整個(gè)體制通弊的體現(xiàn)。

第四，研究了國(guó)民政府專(zhuān)員區(qū)公署制與其中央政府體制、省制、縣制及地方自治的關(guān)系問(wèn)題。可以說(shuō)，中央、省和縣三者的體制都是一種常態(tài)的體制，雖然有所變遷，但整體上是穩(wěn)定的，而專(zhuān)員區(qū)公署制雖然與歷史上的相關(guān)制度有一定聯(lián)系，卻在整體上看是一種新的制度設(shè)置，因而與前三者相比，在制度設(shè)置上具有最明顯的特點(diǎn)，就是其機(jī)構(gòu)設(shè)置比較簡(jiǎn)單，其功能也較其他三者范圍有所偏少，表現(xiàn)了一種“非常態(tài)性”。盡管如此，這一制度在中央與地方、地方與地方的制度鏈條中，卻是特意設(shè)置的必要一環(huán)。如果說(shuō)整個(gè)制度框架是一部機(jī)器，那么，專(zhuān)員區(qū)公署制雖然不是這個(gè)機(jī)器的核心或基礎(chǔ)性部件，卻是基礎(chǔ)部位的重要鏈接部件和上傳到核心部件的重要階梯。專(zhuān)員區(qū)公署與中央的關(guān)系表明這一部件的重要位置，與省的關(guān)系表明這一部件的必要位置，與縣的關(guān)系表明專(zhuān)員區(qū)公署的權(quán)力位置。而就專(zhuān)員區(qū)公署與地方自治的關(guān)系言，情形也是復(fù)雜的。大體上看，主要表現(xiàn)為逆向共生的關(guān)系，但是隨著形勢(shì)的變化，自治的理論也在變化，一種更為通融的自治理論認(rèn)為，可以在政府權(quán)力組織的推動(dòng)下實(shí)施自治，使得專(zhuān)署成為縣地方自治的推動(dòng)者和監(jiān)督者。

第五，研究了民國(guó)時(shí)期各界對(duì)專(zhuān)員區(qū)公署制及相關(guān)問(wèn)題的討論問(wèn)題。行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制的設(shè)置與變遷在其實(shí)施過(guò)程中，與社會(huì)各界尤其是學(xué)術(shù)界相關(guān)輿論相伴而行，這呈現(xiàn)了時(shí)代政治文化、政治理論與行政制度的互動(dòng)關(guān)系。政治制度的優(yōu)劣，是從其實(shí)施的過(guò)程中才得以檢驗(yàn)而得到認(rèn)知的。由這種認(rèn)知而形成的公共輿論，對(duì)該制度在實(shí)踐中進(jìn)行修正和調(diào)整提供了必要的參考和借鑒。專(zhuān)員區(qū)公署制的實(shí)施與相關(guān)輿論的互動(dòng)，正是這樣一個(gè)過(guò)程。這樣一個(gè)過(guò)程顯示的是制度實(shí)施和成長(zhǎng)的一定條件下的開(kāi)放性，這種開(kāi)放性是制度發(fā)展和成長(zhǎng)的良好條件，是必要的，甚至是不可或缺的。輿論的肯定與否定對(duì)專(zhuān)員區(qū)公署制的實(shí)踐和自身變革，較之沒(méi)有任何輿論聲音，要正常得多，健康得多。

第六，研究了中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地和解放區(qū)的專(zhuān)員區(qū)公署制度。專(zhuān)員區(qū)公署制在中共新的政治體系內(nèi)的確立與發(fā)展，既有客觀(guān)上的需要，更有第二次國(guó)共合作條件下“時(shí)緣”上被吸納的契機(jī)。專(zhuān)署體制自此在各根據(jù)地和解放區(qū)得到充分運(yùn)用，專(zhuān)署制成為中共政權(quán)體系內(nèi)的十分重要的行政單元，實(shí)施于各根據(jù)地和解放區(qū)。在專(zhuān)署內(nèi)部的組織的設(shè)置、專(zhuān)員的選任、專(zhuān)員及專(zhuān)署的職權(quán)、專(zhuān)署的日常運(yùn)作和紀(jì)律、專(zhuān)署的經(jīng)費(fèi)與轄區(qū)等方面，既表現(xiàn)了與國(guó)民政府體系內(nèi)的專(zhuān)署制度的相通性，又帶有鮮明的根據(jù)地和解放區(qū)的特色。

其一，中共政治體系內(nèi)的專(zhuān)署在行政上是一個(gè)行政單元，在政治上也是黨委系統(tǒng)的地委組織的強(qiáng)有力的組織層級(jí)，而軍事系統(tǒng)的最小單元軍分區(qū)上也在此連接，此單位的政黨軍三大系統(tǒng)將所屬的各縣力量接為一個(gè)整體，從而使專(zhuān)區(qū)成為中共政治軍事斗爭(zhēng)和力量發(fā)展過(guò)程中甚為得力和適宜的制度依托。其二，中共政治體系內(nèi)的專(zhuān)署制雖然“嫁接”于國(guó)民政府創(chuàng)制的同一制度，但不是照搬照抄，而是經(jīng)過(guò)改造使之適宜于根據(jù)地和解放區(qū)的實(shí)際需要，更體現(xiàn)了根據(jù)地的靈活性。而在專(zhuān)員的選任、專(zhuān)署的經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)署與同級(jí)黨組織與軍事組織的關(guān)系上，更體現(xiàn)了中共的革命組織體系的性質(zhì)，中共政治體系內(nèi)專(zhuān)署制的這些特色與優(yōu)勢(shì)，是與中共政治體系的整體機(jī)制相適應(yīng)的。其三，專(zhuān)署體制中的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，與中共政治體系的革命機(jī)制和革命要求相一致，就此點(diǎn)而言，專(zhuān)署的專(zhuān)員制與國(guó)民政府政治體系相比更適合于中共的政治體系。其四，在專(zhuān)署公共管理方面，其對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等方面的管理，體現(xiàn)了專(zhuān)署的本層級(jí)管理效能，其中經(jīng)濟(jì)工作是專(zhuān)署最為重要、也是最經(jīng)常性的中心工作之一。此點(diǎn)與國(guó)民政府體制下專(zhuān)署在經(jīng)濟(jì)方面的軟弱無(wú)力甚至放任不管形成了鮮明的對(duì)比，由此點(diǎn)也可透視出中共成功而國(guó)民黨失敗之一因。