淺議上海合作組織發(fā)展面對的挑戰(zhàn)與對策

胡昕蕾

摘 要 本文從內(nèi)部因素和外部因素兩個方面闡述了上海合作組織面臨的挑戰(zhàn)，并提出了深化拓展安全合作領域，逐步完善綜合安全體系；協(xié)調(diào)大國關系及與地區(qū)內(nèi)其他組織的關系，維護地區(qū)安全；加強機制建設和發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作等對策。

關鍵詞 上海合作組織 綜合安全 國際組織

上海合作組織自2001年6月在上海正式成立以來，不斷促進和加強各成員國在政治、安全與經(jīng)濟等領域的合作，為維護中亞地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，已經(jīng)成為亞歐大陸不可或缺的重要建設力量。但是，在當前復雜的國際形勢下，上海合作組織發(fā)展也面臨著挑戰(zhàn)。

一、上海合作組織發(fā)展面對的挑戰(zhàn)

1.內(nèi)部因素。

（1）利益訴求的差異。上海合作組織作為中亞地區(qū)一個新生的地區(qū)性國際組織，各成員國之間利益訴求的不同或重點的差異，是上海合作組織發(fā)展將會遭遇的基本矛盾。盡管安全合作和經(jīng)貿(mào)合作是上海合作組織運轉的兩個輪子，但事實上各成員國對組織的兩個基本功能的認識和態(tài)度并不一致。比如，飽受恐怖主義威脅的吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦對反恐怖主義機制比較重視；但是哈薩克斯坦則一直強調(diào)上海合作組織應以經(jīng)濟合作為主題。俄羅斯一開始對上海合作組織建立反恐中心并不積極，只是考慮到需要中國參與，才對建立反恐中心表示支持。這種利益訴求的差異可能會影響到上海合作組織將來在處理具體問題時作為一個整體發(fā)揮作用的能力，影響到成員國之間的行動一致。如果這種利益訴求的差異超越了某個成員國自認為可以承受的程度，則勢必影響整個組織的正常運作。

（2）相對收益與組織凝聚力。在安全領域國家對成本非常敏感，所以國家在進行安全合作時，不得不考慮和計算相對收益。一方面是為了防止對方的獲益程度高過自己，另一方面是為了追逐更大的、對自己更有利的相對收益，國家不惜損害別國利益或破壞既有機制的有效性。上海合作組織在安全合作中存在著相對收益，雖然中亞各國希望通過合作實現(xiàn)維護中亞地區(qū)長期穩(wěn)定這一絕對收益，并支持上海合作組織制定的有關打擊恐怖主義的各項決議。但是，它們同時也在追求自己的相對收益。中亞各國和俄羅斯在關于穩(wěn)定中亞地區(qū)形勢和反恐怖合作問題上，表現(xiàn)出的不同形式的、狹隘的相對收益偏好，弱化了上海合作組織在相關問題上發(fā)揮作用的有效性。不但使上海合作組織內(nèi)部團結受到影響，增加了彼此的猜疑，而且還使外部力量在分化上海合作組織的凝聚力上產(chǎn)生出一定的競爭力，進而成為制約上海合作組織框架下安全合作深入發(fā)展的因素。

（3）機制的有效運作。第一，成員國間“不干涉內(nèi)政”原則存在“兩難”。由于上海合作組織奉行“國家間主義”的合作模式，“互不干涉內(nèi)政”是他們彼此間合作活動得以進行的首要前提。但是恐怖主義活動具有不受任何國界限制的特征，與此同時，上海合作組織成員國間的反恐合作卻受到國界的限制。成員國不可能在未經(jīng)允許的情況下將自己的反恐軍事力量部署到其他成員國境內(nèi)并采取行動。再加上上海合作組織本身不具有一支用來打擊恐怖主義聯(lián)合武裝力量，所以在出現(xiàn)大規(guī)模和高烈度恐怖主義事件時，各國基本是獨自應對，這束縛了他們的手腳，對反恐的效率有很大影響。

第二，協(xié)商一致的決策機制存在弊端。上海合作組織在決策機制上的缺點源于協(xié)商一致，這一表決機制本身存在的缺陷。協(xié)商一致的表決機制雖然能夠起到同一成員國意志的作用，但其弊端也是顯而易見的。這種表決方式會對國際組織決議本身的價值和有效性產(chǎn)生一些不利的影響，特別是允許成員國對決議的核心部分進行保留，這就會大大降低決議的執(zhí)行效力。

第三，新成員接納方面存在的問題。上海合作組織成員國數(shù)量的增多，所涵蓋地理范圍的擴大充分說明了該組織廣闊的發(fā)展前景和舉足輕重的國際地位。但一味盲目地強調(diào)擴員，會給該組織框架內(nèi)的合作活動帶來負面影響。原因如下：首先，上海合作組織新成員（包括觀察員）的進入和推出機制顯得門檻偏低。其次，盲目擴員將導致成員國之間的雙邊關系更為微妙和復雜。最后，許多現(xiàn)時最尖銳的沖突將有可能被帶進該組織內(nèi)部來。在當前乃至今后相當長的一段時間里該組織在財力、物力有限，機制建設尚處在起步階段的情況下，這些問題無疑為組織增加沉重的負擔。

2.外部因素。

（1）大國力量的博弈。大國博弈是中亞地區(qū)政治發(fā)展的重要背景，不論是美國為實現(xiàn)其全球戰(zhàn)略布局，還是俄羅斯重振大國地位，都將繼續(xù)謀求擴大在中亞地區(qū)的影響，搶占這一介于歐亞兩大地緣政治板塊之間的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略資源。美國、俄羅斯在這一地區(qū)的爭奪進入了一個新的階段。美國憑借反恐的良機，駐軍阿富汗，并在中亞國家加強軍事存在。從“顏色革命”中我們看到美國勢力正步步入侵。對俄羅斯來說，俄羅斯將中亞地區(qū)作為自己傳統(tǒng)的勢力范圍，不容他國染指。借助獨聯(lián)體、歐亞經(jīng)濟共同體、獨聯(lián)體集體安全條約組織等中亞地區(qū)多邊組織來維護和擴大自己的影響，而中亞國家也有借美國的勢力來制衡俄羅斯的意圖。歐洲大國與日本在中亞的戰(zhàn)略安排，除了要獲得中亞各國資源和油氣資源之外，謀求在中亞的政治影響的意圖也十分明顯，其強大的資本和技術實力對于實力弱小的中亞國家來說無疑具有巨大的誘惑力，在外交政策選擇上也會出現(xiàn)不顧上海合作組織其他成員國利益的掣肘行為。除此之外，伊斯蘭國家、日本、歐盟，都介入到中亞國家，多方力量的博弈畢竟會在中亞地區(qū)愈演愈烈。

（2）國際組織交叉。上海合作組織成立的基礎在于兩點：維護地區(qū)安全，發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作。這被稱為上合組織發(fā)展的“兩翼”。然而，在中亞區(qū)域內(nèi)維護安全方面有獨聯(lián)體和獨聯(lián)體集體安全條約，作為上海合作組織的主導國家之一的俄羅斯就非常積極地推動在獨聯(lián)體集體安全條約框架內(nèi)就打擊三股勢力采取一致行動。在經(jīng)貿(mào)合作方面，“歐亞經(jīng)濟共同體”和上海合作組織在促進地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作上也有很多相似之處。歐亞經(jīng)濟共同體的成員國與獨聯(lián)體一樣，包括了除中國以外的上海合作組織的其他五國。該地區(qū)這些組織的存在，對上海合作組織今后更廣闊的發(fā)展有一定制約作用。

二、發(fā)展上海合作組織的對策

1.提倡綜合安全理念，深化拓展安全合作領域，逐步完善綜合安全體系。

綜合安全倡導政治、經(jīng)濟、軍事、科技等多個層面的安全綜合，包括經(jīng)濟安全、政治安全、軍事安全、信息安全、生態(tài)安全、跨國犯罪與安全民族主義與安全、社會矛盾與安全等。綜合安全作為上海合作組織所倡導的新安全觀的重要部分始終貫穿于其安全合作的進程中。

首先，上海合作織成員國應繼續(xù)舉行聯(lián)合打擊恐怖主義演習，加強反恐人員培訓和成員國反恐經(jīng)驗交流，提高反恐怖機構的工作效率，提高反恐機構的情報收集和使用的有效性。同時應該加強機制建設，盡快建立起上海合作組織框架下的突發(fā)事件應急機制，在此基礎上形成有效的聯(lián)合行動能力，為在各成員國領土上采取聯(lián)合打擊恐怖主義行動提供法律依據(jù)，由此提高上海合作組織安全合作的行為能力。其次，貧困化是中亞地區(qū)不安全因素的深層次根源。與單純依賴軍事打擊的反恐思路不同，上海合作組織在繼續(xù)加強成員國及各國職能部門之間的反恐合作的同時，還應將打擊恐怖主義的注意力和工作重心放到消除滋生極端主義、恐怖主義的社會條件上?！胺纯忠〉贸晒?，必須堅持正確的方向和采取有效的手段——必須綜合治理，努力解決地區(qū)沖突、貧困等問題，需要采取發(fā)展經(jīng)濟、健全法制等的綜合治理手段，努力消除產(chǎn)生恐怖主義的根源”。最后，上海合作組織框架下的安全合作領域應繼續(xù)擴展，關注包括信息安全、生態(tài)環(huán)境安全等相關內(nèi)容，以綜合安全的理念不斷完善相應機制，體現(xiàn)出將發(fā)展與穩(wěn)定緊密互動的綜合功能，從而在區(qū)域安全合作中發(fā)揮重大作用。

2.協(xié)調(diào)大國關系及與地區(qū)內(nèi)其他組織的關系，維護地區(qū)安全。

美國在中亞地區(qū)的三重利益訴求：絕對安全、擴展民主、能源戰(zhàn)略，增加了地區(qū)的不穩(wěn)定因素，并且給上海合作組織的安全合作及其影響力帶來了挑戰(zhàn)。上海合作組織首先應當以增強組織架構下的地區(qū)反恐與防恐的安全合作為主要方向，繼續(xù)堅持開放、透明、不針對第三國的原則，不搞軍事聯(lián)盟，不與美國正面對抗；其次，對美國在中亞駐軍的作用應客觀認識評價，在反恐等有著共同利益的領域可與美國進行對話；再次，加強成員國的團結和相互信任，提升組織在地區(qū)安全和國際事務中的集體行為能力。另外，“中俄兩國不宜過多強調(diào)與渲染美國在中亞地區(qū)對中俄兩國的戰(zhàn)略擠壓。上海合作組織對美關系的原則應該是：心中有數(shù)，防患未然，不搞對抗，斗而不破?！?/p>

其次，要深化發(fā)展中俄關系，發(fā)揮組織合作雙引擎作用。中俄之間的戰(zhàn)略合作伙伴關系的加強，成為上海合作組織穩(wěn)定發(fā)展的基礎。如果中俄雙邊關系一直保持目前健康和良性的發(fā)展態(tài)勢，那么上海合作組織在機制建設的過程中出現(xiàn)的任何問題，原則上講都是能夠得到解決的。反之，如果兩國陷入相對收益的等問題的糾纏中，則將不利于上海合作組織安全合作功能的發(fā)揮。中國應該在上海合作組織內(nèi)積極主動處理好中俄關系，堅持絕不當頭的原則，以多邊合作的框架深化兩國在各領域合作的發(fā)展。

最后，要協(xié)調(diào)與地區(qū)內(nèi)其他安全合作機制的關系，主要是與獨聯(lián)體集體安全條約組織的關系。兩個組織應該對安全合作的功能進行明確定位，避免不必要的利益分散和資源浪費，實現(xiàn)功能的相互補充。目前，兩個組織已經(jīng)有了技術層面的接觸，如就共同確定恐怖主義名單進行了磋商，今后，應該本著務實的精神加強兩個組織之間在安全合作方面的交流與合作，共同維護中亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

3.加強機制建設。

由于上海合作組織奉行主權至上、成員國間互不干涉內(nèi)政的原則。但不能據(jù)此而放棄對內(nèi)部沖突協(xié)調(diào)機制的建設。《聯(lián)合國憲章》明確地將區(qū)域性組織納入了解決地區(qū)沖突與維護國際和平的世界安全體系之中，并規(guī)定區(qū)域組織在“將地方爭端提交安理會以前，應依該區(qū)域辦法、或由區(qū)域機關，力爭和平解決”。上海合作組織也早在2002年公布的《上海合作組織憲章》中就將“恪守《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則，其他有關維護國際和平、安全及發(fā)展國家間睦鄰友好關系與合作的公認的國際法原則和準則”作為處理地區(qū)及國際事務的基本國際法指南。隨著上海合作組織合作進程的不斷深入，多邊形式的地區(qū)沖突預防機制正在構成專門化、多層化的系統(tǒng)。今后，上海合作組織內(nèi)部沖突協(xié)調(diào)機制的不斷完善需要各成員國繼續(xù)坦誠協(xié)作，本著應當反映集體的意志而不是個別成員國的利益；應該充當調(diào)停者的角色，而不是憑借武力實行高壓的角色。

4.發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作。

一個區(qū)域性組織的可持續(xù)發(fā)展將在很大程度上取決于其能否促進其成員國經(jīng)濟的發(fā)展、能否提高各成員國人民的生活水平，這不僅是衡量該區(qū)域組織是否成功的一個重要標志，也是維護地區(qū)安全所必不可少的物質前提。經(jīng)濟利益是國家利益的基礎和核心。如果不能有效拓展各成員國的經(jīng)濟利益，僅僅停留在軍事互信和安全合作上，那么多邊合作組織的發(fā)展必將缺乏持久動力。從這一角度看，區(qū)域經(jīng)濟合作對上海合作組織未的發(fā)展具有極為重要的現(xiàn)實意義。上海合作組織必須拓展更多的經(jīng)濟合作渠道，才能使該地區(qū)未來的穩(wěn)定有更加堅實的社會基礎。“上海合作組織的生命力主要取決于該組織能否發(fā)展為一個能給成員國帶來具體經(jīng)濟利益的經(jīng)濟合作平臺?！?/p>

參考文獻

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