論城市規(guī)劃的公共性及其制度矯正

王華兵，秦鵬

(1.重慶大學法學院，重慶400045;2.國土資源部，北京100812)

一、引 言

現(xiàn)代城市規(guī)劃作為一項事關(guān)城市的空間布局、功能擴展、社區(qū)培育、公眾安全和生活樣式的社會活動，其物質(zhì)性、技術(shù)性的天然屬性逐漸褪色，演變?yōu)橐怨矝Q策和公眾價值為形式和依歸的社會性規(guī)劃。進而言之，城市規(guī)劃的功能外延不斷從安排物質(zhì)空間、籌劃經(jīng)濟功能、美化居住環(huán)境向彰顯社會文化、促進社會進步、保護生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)社會公平等方面演進;城市規(guī)劃的內(nèi)涵屬性也從以行政權(quán)力對城市的統(tǒng)領(lǐng)性安排為重心的“城市管理”向回應公眾的公共利益的“城市治理”轉(zhuǎn)變。在筆者看來，城市規(guī)劃的這種轉(zhuǎn)變背后的驅(qū)動力是現(xiàn)代公共生活中公共利益和公共性價值對權(quán)力決策活動的制約和滲透。在此進程中，多元的價值取向、錯綜復雜的利益糾葛和多方主體的相互鉗制越來越明顯地要求將單純的空間布局議題置換為社會利益配置和實現(xiàn)的議題，將城市規(guī)劃置于更具人文色彩的“治理”領(lǐng)域之中。與之相關(guān)的追問是，城市規(guī)劃的治理屬性是“誰之治理，何種治理”呢?本文正是在這個問題基礎(chǔ)上，提出城市規(guī)劃的公共屬性的具體意涵，剖析其現(xiàn)實困境并提出相應完善建議。

二、城市規(guī)劃的公共性及基本內(nèi)涵

從公共政策角度來說，城市規(guī)劃實則上就是為解決城市公共問題、協(xié)調(diào)城市公共利益、滿足市民公眾均等化公共服務的需求，由政府及其它相關(guān)利益主體協(xié)商而成并由政府強制保障實施的城市空間使用政策，具有明顯的公共性。

(一)城市規(guī)劃的本質(zhì)是建構(gòu)和諧的公共領(lǐng)域

城市規(guī)劃是對整個城市空間布局和各項建設的部署和安排，其涵蓋的范圍遠遠超出個人空間或局部的狹小領(lǐng)域。城市規(guī)劃所涉及的是社會資源配置及城市基礎(chǔ)設施規(guī)劃建設等公共物品的供給問題，而社會資源的配置和公共物品的提供，從社會整體的層面上，其終極目標和歸宿是社會整體福利的提高。事實上，現(xiàn)代城市規(guī)劃的出現(xiàn)就是為了解決18世紀末工業(yè)革命所引起的城鎮(zhèn)盲目擴展、居住環(huán)境惡劣、管網(wǎng)設施無序、生態(tài)污染嚴重等社會公共問題。1875年，英國率先對公共衛(wèi)生進行立法，以控制和解決城市中出現(xiàn)的公共衛(wèi)生問題。及至1906年，對公共衛(wèi)生的規(guī)制延展到對城市建設的控制、對城市空間的配置，城市規(guī)劃(town planning)的概念應勢而生，并于1909年頒布了世界上第一部城市規(guī)劃法［1］。進入上世紀六、七十年代以后，隨著二戰(zhàn)后城市化的大規(guī)模推進，道路交通、產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)分布、舊城改造等等，都納入了城市規(guī)劃研究的范圍，城市規(guī)劃存在的公共領(lǐng)域不斷拓展。

城市物理空間的擴大和城市規(guī)劃內(nèi)容的擴展意味著更多的社會主體和社會關(guān)系進入了城市生活空間。比如，因商品房開發(fā)而帶來的土地使用關(guān)系和制度變革，商品房開發(fā)帶來的社區(qū)空間的塑造和因社區(qū)差異而帶來的身份認同問題，這表明城市空間不僅是地理空間、地緣空間、建筑空間，還是生活的制度空間［2］和關(guān)系空間。因而，對城市空間的規(guī)劃同時也是對城市中的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)進行調(diào)整和塑造的過程。城市規(guī)劃在很大程度上決定了社會交往的范圍、形式和媒介，推動了新的公共領(lǐng)域的形成。在規(guī)劃出來的公共空間中，不同社區(qū)(如不同檔次的住宅區(qū))、群體(如不同產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者)、組織(如不同領(lǐng)域的企業(yè)和社會組織)和個人能夠通過不同的空間媒介(如小區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等)探討共同關(guān)心的事務，并影響與之相關(guān)的發(fā)展策略。在此意義上，在城市規(guī)劃的過程中“個人與個人之間、個人與共同體之間、個人與共同體制度之間的關(guān)系不再是抽象的同質(zhì)性的關(guān)系，而是獲得了一種以‘參與性’和‘構(gòu)成性’為特征的關(guān)系新質(zhì)［3］”。因此，隨著現(xiàn)代城市發(fā)展理念的更新，現(xiàn)代城市規(guī)劃承載著通過組織化力量構(gòu)筑公共領(lǐng)域的歷史使命，通過城市空間規(guī)劃改變傳統(tǒng)社會中占主導地位的“單位制”關(guān)系結(jié)構(gòu)，通過人口聚集和功能分配增強空間結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化、多元化、平等化，搭建基于社會福利均等化和平等的身份認同的公共交往平臺。

(二)城市規(guī)劃的實踐形式是提供必需的空間資源公共服務

城市空間是自然空間、精神空間和社會空間的“三位一體”。城市空間中“彌漫著社會關(guān)系，它不僅被社會關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會關(guān)系和被社會關(guān)系所生產(chǎn)［4］”。這種社會關(guān)系的基本內(nèi)容是對住宅、教育、健康安全、文體設施、交通條件、清潔環(huán)境等方面的集體性消費。這種集體消費的根本特征就是競爭和共生。因而，城市空間的規(guī)劃承載著社會公平的訴求，與中國的城市社會結(jié)構(gòu)的變遷休戚相關(guān)，城市空間的分化及其背后的可能沖突在很大程度上反映了城市主體結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的變遷并產(chǎn)生了一系列新的需求。城市空間的集體消費品屬性決定了它的供給只能是公共權(quán)力機構(gòu)而非個人。城市的空間資源不能被隨機分配，也不能因身份、權(quán)勢、機會、財力等因素而集中到少數(shù)人手中。

為保障城市空間的公共性，它必須由代表公共意志和公眾利益的權(quán)力機構(gòu)根據(jù)公平和效率的原則予以配置，其中公平應當被置于優(yōu)先序位。城市規(guī)劃作為政府配置城市空間資源的主要手段，其最終目標理應是提供相關(guān)的公共服務，消除市場中的資本邏輯對城市空間的聚集效應、壟斷效應。在城市規(guī)劃實踐中，政府應通過擔當城市空間資源的管理員、公共空間和基礎(chǔ)設施的謀劃者等角色來提供公共服務。

(三)城市規(guī)劃的價值目標是實現(xiàn)公共利益最大化和利益沖突最小化

城市規(guī)劃作為一種公共物品供應和協(xié)調(diào)，表面看是關(guān)乎城市空間資源的合理布局，實則是隱藏在布局與功能之后的利益關(guān)系。城市規(guī)劃要解決的核心問題并不在于加快城市建設和發(fā)展的速度，更不是以是否有利于具體建設項目的開展作為評價的準則，而是在于如何實現(xiàn)公共利益最大化，并協(xié)調(diào)和消弭不同利益主體之間的矛盾。這些相互沖突的利益包括:①政府作為城市管理者的整體發(fā)展利益與作為超級企業(yè)的短期經(jīng)濟利益之間的沖突;②政府作為城市化建設主導者(更具體的是以城市化政績?yōu)槟繕说恼賳T)與城市土地使用權(quán)人之間的利益沖突;③土地開放商與公眾之間的利益沖突;④土地開放商與政府之間的利益沖突;⑤城市建設與公眾的環(huán)境利益之間的沖突;⑥現(xiàn)代化建設與歷史文化傳承和保護之間的沖突，等等。城市空間是公眾的生活空間，公眾對城市規(guī)劃的最終訴求是期待它能夠更好地滿足生存和發(fā)展要求。當然，在堅持生態(tài)化、法治化、系統(tǒng)化、經(jīng)濟化、人性化及國際化的前提下，政府的城市規(guī)劃可以在合理的范圍內(nèi)限制公眾或個人的個體利益。但由于公共利益的內(nèi)涵和外延具有較強的抽象性、不確定性和持續(xù)擴張性，在城市規(guī)劃中不宜對公共利益進行隨意解釋，以公共利益之名行侵害私權(quán)之實。

三、我國城市規(guī)劃的現(xiàn)實困境及其制度邏輯

(一)城市規(guī)劃的困境及其現(xiàn)實表征

近年來，全國各地大量涌現(xiàn)的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、主題公園建設、文化保護單位的強制拆除①近年，引起爭議的大型城市規(guī)劃項目有:(1)建設方面:2010年，成都投資40億的新非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公園使原建于2007年的老園僅僅三年就棄之不用;西安投資預計400億的大明宮遺址公園，尚未開園就面臨著要被拆除的命運;南寧投資巨大的“南寧水城”可能對現(xiàn)在的邕江沿岸生態(tài)造成嚴重影響。2008年，鄂爾多斯規(guī)劃建成的康巴什－東勝“雙核城市”淪為“鬼城”，缺乏人文關(guān)懷;2007年，浙江金華投資3000萬新建的建筑藝術(shù)公園，由于交通區(qū)位相對偏遠和超前的建筑理念等多種原因，建筑藝術(shù)耗資8億興建的沈陽市綠島體育中心，占地45.5萬平方米，可容納3萬多人，曾是亞洲最大的室內(nèi)體育場，于2012年6月被拆除。(2)拆除方面:2012年重慶對國民政府軍事委員會重慶行營“保護性拆除”;2011年，北京對梁思成故居“維修性拆除”，等等。、城市地下空間規(guī)劃不合理造成的城市內(nèi)澇②2012年7月21日，北京的強降雨造成了嚴重的城市內(nèi)澇、人員傷亡與財產(chǎn)損失，南京、武漢、長沙、成都、重慶、天津、廣州等多座城市也先后遭遇城市內(nèi)澇之苦。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部在2010年對全國351個城市所進行的專項調(diào)研結(jié)果顯示，僅在2008年－2010年間，全國就有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇，其中內(nèi)澇災害超過3次以上的城市有137個，甚至包括了干旱少雨的西安、沈陽等城市;在發(fā)生過內(nèi)澇的城市中，積水時間超過半小時的城市占78.9%，其中有57個城市的最大積水時間超過了12小時。詳情可參見:王煒，《城市如何不再"逢雨必澇"》，人民日報，2011－07 －23，02版。、房地產(chǎn)開發(fā)過程中的強制拆遷等規(guī)劃亂象不斷挑戰(zhàn)公眾的神經(jīng)，城市規(guī)劃逐漸偏離了公共性軌道，加劇了城市社會中的不公正問題。

1.城市規(guī)劃形成的領(lǐng)導意志化

在我國，城市規(guī)劃由政府機構(gòu)主導并受到政府領(lǐng)導者的極大影響。政府領(lǐng)導者不當?shù)恼冇^和晉升訴求往往對城市規(guī)劃產(chǎn)生許多負面影響，逐漸偏離了規(guī)劃應然的價值取向。一直以來，地方官員之間圍繞GDP增長而進行的“晉升錦標賽①周黎安將晉升錦標賽理論引入地方政府以GDP增長為核心的相關(guān)行為的研究之中，他認為，晉升錦標賽“作為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標”。參見:周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］.經(jīng)濟研究，2007(3)。筆者認為，晉升競標賽能在很大程度上激活地方官員的經(jīng)紀人理性，進而將城市規(guī)劃個人意志化。②部分數(shù)據(jù)參見:曹傳新.美國現(xiàn)代城市規(guī)劃思維理念體系及借鑒與啟示［J］.人文地理，2003(3).”，使得官員有強大動力推動經(jīng)濟增長。但“為增長而競爭［5］”的官員驅(qū)動模式卻會使“官員的目標與政府職能的合理設計之間存在嚴重沖突的問題，導致了許多扭曲性后果，成為當前經(jīng)濟面臨的各種重大問題的主要根源［6］”。在城市規(guī)劃領(lǐng)域中，這種晉升機制常常使地方官員的注意力集中在公路、機場、商業(yè)圈等顯而易見的硬公共產(chǎn)品上來，卻對公共住房、醫(yī)療機構(gòu)、教育機構(gòu)等與地方官員晉升指標相關(guān)性較弱的軟性公共產(chǎn)品缺乏興趣，形成“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”的過度規(guī)劃，進而形成產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭、項目重復建設、空間批量生產(chǎn)的亂象。

2.城市規(guī)劃目標的經(jīng)濟化和效率化

城市規(guī)劃的目的是通過社會資源的配置并提供公共物品服務以保障城市社會的有序發(fā)展。城市規(guī)劃固然對城市建設的效率具有重要意義，但在公正和效率兩者之間，城市規(guī)劃的終極目標是公正而非效率。著名學者弗里德曼曾指出，公共領(lǐng)域的規(guī)劃與市場理性觀念無關(guān)，而主要對應于社會理性的概念［7］。也就是說，城市規(guī)劃最終目的不是為了市場效率，而是在對市場效率的盲目追求進行制約［8］。但是，長期以來我國許多城市的城市規(guī)劃卻產(chǎn)生了目標替代，城市規(guī)劃的工具化傾向過重，許多城市規(guī)劃是以“規(guī)劃跟著項目走”和“根據(jù)投資需要調(diào)整和修編”為思路形成的。城市規(guī)劃為經(jīng)濟發(fā)展服務突出了對效率和技術(shù)的追求，忽視了整體社會效益的提高。在國家推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，不少城市過于重視經(jīng)濟增長的速度和數(shù)量，偏重經(jīng)濟價值的產(chǎn)出而忽視城市空間資源的科學配置，城市規(guī)劃被當作追求財富增長和招商引資的工具。政府對于經(jīng)濟增速和增量的追捧，市場主體的利益取向，很多時候通過變通的途徑，轉(zhuǎn)化為城市規(guī)劃的技術(shù)語言［9］。不切實際的城市人口與規(guī)模的擴張，開發(fā)區(qū)熱、高新區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、CBD熱，以及舊城改造對于城市歷史文化的破壞，城市規(guī)劃在其中都扮演了技術(shù)工具角色，通過具有市場取向的技術(shù)話語來為經(jīng)濟增長的速度和數(shù)量服務。這不僅背離了城市規(guī)劃的公共性，同時也增加了政府權(quán)力“設租”、“尋租”的腐敗機會。仔細研究美國在不同的發(fā)展階段城市規(guī)劃所關(guān)注的目標與重點及演進過程(表1)，可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃終極價值意義在于摒棄市場理性的失靈及不當指引，彰顯社會理性，實現(xiàn)社會資源、機會、財富及人的生存權(quán)利的公平公正。

表1 美國不同發(fā)展階段中城市規(guī)劃所關(guān)注的目標與重點②

3.城市規(guī)劃結(jié)果的公平性缺失

一方面，城市規(guī)劃中的公平性缺失表現(xiàn)在缺乏對弱勢群體的關(guān)懷。城市規(guī)劃的公共服務的重要內(nèi)容是能為各種社會群體提供必需住房、醫(yī)療、交通、教育等公共空間，保障和提高社會個體的生存和發(fā)展能力。但現(xiàn)實的情況是，大多的城市規(guī)劃都以高端的CBD、一流的文化藝術(shù)中心、高精尖的技術(shù)示范基地等國家化城市指標的建設為核心，而對與一般公眾日常生活相關(guān)的社區(qū)公共設施和氛圍營建缺乏熱情。以公共住房為例，政府權(quán)力以城市規(guī)劃為媒介不斷分配城市空間并造就了新的不平等，形成了住房階層化現(xiàn)象。公共住房的空間不斷地被商品住房壓縮，無法滿足龐大的低收入群體的需求，并且由于地方政府的土地財政策略使城市中心地價居高不下，普通民眾的生活空間被迫與城市邊緣置換，資本、權(quán)力通過拆遷的方式將城市弱勢群體向城市邊緣聚集，形成了新的基于城市空間的階層區(qū)隔和不平等。

另一方面，城市規(guī)劃中的公平性缺失表現(xiàn)在城市發(fā)展成本的不公正分配。城市規(guī)劃通常能夠?qū)⒊鞘邪l(fā)展中的成本轉(zhuǎn)嫁到公眾身上并通過城市化的外部特征和總體效益掩蓋群體之間的成本分配不公，形成負外部性。如城市規(guī)劃造成的拆遷往往需要相關(guān)民眾以喪失傳統(tǒng)生活空間、重建社會網(wǎng)絡和生存方式為代價，同時也會為土地利益的獲得者埋單。再如城市規(guī)劃常常會造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，這也需要公眾無條件承受?？梢哉f，城市規(guī)劃成本的外溢將會進一步加劇貧富分化，增大弱勢群體的相對剝奪感①相對剝奪感的概念被用來指稱群體性事件中公眾在權(quán)利遭受侵占時的普遍心態(tài)，具體可參見:Smelser N J.Theory of collective behavior［M］.Free Press，1962 和 Turner Killian.Collective behavior［M］.Prentice Hall，1987.，進而激發(fā)社會矛盾。

4.城市規(guī)劃主體的單極化和利益錯置

城市規(guī)劃主體以政府為主，專家和公眾的參與僅具有形式意義，缺少公眾監(jiān)督。在城市規(guī)劃的實際操作中，地方政府及官員由于受到土地財政和權(quán)錢交易等利益驅(qū)動，規(guī)劃控制指標易成為討價還價的籌碼，規(guī)劃缺乏應有的控制性和強制性。舊的城市規(guī)劃的修訂受到一系列規(guī)程規(guī)范的制約，審批程序復雜，而新任職的領(lǐng)導往往以非法定的形式變更原規(guī)劃，例如城市概念規(guī)劃、新區(qū)發(fā)展規(guī)劃等等，對原規(guī)劃做出重大變動以體現(xiàn)新任領(lǐng)導班子的意圖。而這類規(guī)劃由于沒有按法定程序編制，在規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)范性上無法達到公共利益的深度和應然要求，與城市規(guī)劃追求的社會公正相去甚遠［10］。

從應然層面上看，城市規(guī)劃從醞釀、論證、起草及執(zhí)行等全過程，不但要保障相關(guān)利益主體的參與權(quán)利，而且要采取多種措施調(diào)動各方利益主體的積極性，使之主動參與規(guī)劃制定，通過公眾監(jiān)督政府和官員等強權(quán)主體，防止規(guī)劃利益偏置。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》盡管規(guī)定了“組織編制機關(guān)應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由，并規(guī)定采取聽證會、論證會和其他方式聽取公眾意見作為規(guī)劃的必要程序”，但這種制度安排將公眾參與后置，實則是一種信息傳遞機制而非參與機制。這種關(guān)于公眾聽證及征求意見的相關(guān)規(guī)定也不具有實際可操作性，對于公眾參與缺少強制性和程序性規(guī)定，聽證和專家意見易受利益和權(quán)力操控。其結(jié)果是，城市規(guī)劃中的公共利益常常被政府及官員“看得見的利益”取代，出現(xiàn)利益錯置(圖1)。

5.城市規(guī)劃實施后的行政問責機制缺位

相對于社會公眾，政府必須承擔起廣泛體察社會公眾的公共利益需求且主動回應的責任，對危及公共利益的行為與事件保持高度警惕。一方面要積極創(chuàng)造條件，提供高品質(zhì)的城市設施公共產(chǎn)品;另一方面要準備承擔與城市建設有關(guān)的義務性規(guī)劃職責與消極性規(guī)劃管理責任。這也是現(xiàn)代政府理念中責任政府作為一種政府屬性和特征存在的邏輯基礎(chǔ)。但近年來頻發(fā)的城市內(nèi)澇、圈地經(jīng)濟、土地財政以及政績盲動在內(nèi)的諸多問題，暴露出政府規(guī)劃責任缺失下行政問責機制的虛弱，致使部分政府官員濫用手中權(quán)力而得不到相應的責任懲處。

圖1 規(guī)劃角色分化與利益錯置

以近年來屢屢發(fā)生的城市內(nèi)澇為例，盡管來自媒體的報道以及政府的新聞發(fā)布揭示了內(nèi)澇的原因主要是城市市區(qū)內(nèi)包含排水系統(tǒng)在內(nèi)的地下基礎(chǔ)設施規(guī)劃和建設亟待完善，該領(lǐng)域的規(guī)劃建設遠遠落后于城市表面發(fā)展的步伐，但政府及官員應對其不作為而造成的財產(chǎn)和人身損失承擔相應責任。

(二)資本與權(quán)力:城市規(guī)劃現(xiàn)實困境的制度邏輯

公眾對城市空間的消費和資本基于這種消費對城市空間的滲透是造成城市規(guī)劃現(xiàn)實困境的一個制度邏輯。城市化過程中形成的交通擁堵、住宅擁擠、污染嚴重等問題在很大程度是由于城市空間消費(尤其是土地消費)與資本之間的聯(lián)系越來越緊密。當前中國土地市場的資本化，使城市的空間生產(chǎn)和消費成為城市化進程中的最大買賣。社會分化、商業(yè)發(fā)展、舊城改造、人口流動等多種變量對不同城市空間的需要使城市土地成為極為稀缺的資源，成為資本爭奪的戰(zhàn)場。城市土地資源的稀缺使資本逐漸聚集，而資本的聚集反過來使城市空間更為擁擠。城市空間被條塊分割，按價出售，它被規(guī)劃的速度遠遠超前于對人口布局、價值轉(zhuǎn)移的規(guī)劃?！叭藗冏〉迷綋頂D，房地產(chǎn)主的受益就越大，而房地產(chǎn)主的收益越大，土地的資本價值也越高，如此惡性循環(huán)下去”，這種城市規(guī)劃的最終目的是“滿足不斷擴張中的那種經(jīng)濟的利益［11］”。而城市規(guī)劃中資本運作的現(xiàn)實獲益者則是土地開發(fā)商和依賴土地財政的地方政府。資本通過各種形態(tài)深入到城市空間布局和再生產(chǎn)的領(lǐng)域，把它視為資本流動的制高點，并將城市生活空間建構(gòu)是為獲取利益的主要方式，這是當前城市規(guī)劃問題的一個根源。

造成城市規(guī)劃現(xiàn)實困境的另一個制度邏輯是權(quán)力的運行。前已述及，地方政府在城市規(guī)劃中占據(jù)絕對主導地位，與政府作為公共利益的維護者的職能時常發(fā)生矛盾。同時，權(quán)力將公共、專家、政府機構(gòu)中的不同意見者排除出城市規(guī)劃的編制和執(zhí)行過程，公眾對城市規(guī)劃沒有發(fā)言權(quán)或僅有形式上的參與權(quán)。在權(quán)力的運行邏輯下，支配、服從和秩序高于自由、同意和參與的價值。公眾參與淪落為政府權(quán)力篩選下的合作模式，公眾參與的機會和能力受到政府的限制，合作的對象、領(lǐng)域、方式都由政府確定。這樣一來，城市規(guī)劃也就異化為權(quán)力的單方產(chǎn)品。同時，城市規(guī)劃中的權(quán)力主宰和資本主導兩種動力要素之間有著天然的關(guān)聯(lián)性。地方政府的企業(yè)化、市場化傾向和官員的政績觀進一步為合理的城市規(guī)劃的形成和運行設置了障礙。獲取土地出讓收益、追求政績、官員“尋租”等城市規(guī)劃中權(quán)力要素引發(fā)了公眾對政府權(quán)威的質(zhì)疑，引發(fā)了諸如拆遷血案、大規(guī)模環(huán)境事件之類的安定危機。

還需注意的是，城市規(guī)劃中的權(quán)力邏輯還有另外一個重要功能，就是通過塑造城市空間結(jié)構(gòu)、形成城市文化和社會認同、促進城市群體的有機團結(jié)，進而實現(xiàn)城市治理的目標。城市社會的復雜性和流動性使原本的“單位制”社會模式日益式微，形成了更具分散性和多元性的治理結(jié)構(gòu)。城市社會的模式轉(zhuǎn)變決定了城市社會治理模式的調(diào)整，傳統(tǒng)上國家權(quán)力直接調(diào)整個體生活的治理方式與市場化社會中的權(quán)利凸顯和意識勃興之間存在一定程度的沖突。以單位為載體建制的組織型城市社會治理模式轉(zhuǎn)向了以“權(quán)力－權(quán)利”對話為根基的話語型治理模式。在話語型治理模式下，權(quán)力需要塑造新型的社會個體和話語空間，而這就需要以社區(qū)為單位形成不同種類的對話共同體。權(quán)力在城市規(guī)劃中占據(jù)主導地位的重大意義就在它可以藉此分布社會階層，強化相關(guān)群體對新社區(qū)的認同感，以此來支配社會日常生活秩序，保持政治結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

四、城市空間公共治理的應然價值回歸

筆者認為，城市規(guī)劃的命題之下包含這樣幾個需要破解的關(guān)鍵問題:規(guī)劃的現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會公正、民生優(yōu)先和社區(qū)建構(gòu)、城市社會治理和公眾參與、內(nèi)生發(fā)展和權(quán)利保障、生態(tài)安全和防災減災。這些問題通過城市規(guī)劃的技術(shù)性處理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獌r值和利益的調(diào)試、社會資源的分配、社會公正的維持和公共政策的方向等社會性問題。城市規(guī)劃不僅是城市土地的利用和空間開發(fā)，它更是城市治理模式及其相關(guān)制度設計的規(guī)劃。

(一)關(guān)于城市規(guī)劃中具體問題的若干對策建議

1.完善城市規(guī)劃決策體制和規(guī)劃內(nèi)容

首先，完善城市規(guī)劃決策事項的前期調(diào)查制度。多渠道、全方位獲取公眾的利益需求，使規(guī)劃充分體現(xiàn)公共利益。其次，完善城市規(guī)劃委員會制度，擴大城市規(guī)劃專家的數(shù)量，使其不至于成為市長辦公會的翻版，保證集體決策的科學性和民主性。第三，完善城市規(guī)劃內(nèi)容，將城市安全方面的內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，增強城市防災抗災能力。除了考慮諸如民防、消防、醫(yī)療救護、氣象災害、疏散避難等傳統(tǒng)安全因素外，建議將城市內(nèi)澇、能源資源緊缺、城市人口結(jié)構(gòu)失衡、建筑工程結(jié)構(gòu)和管線老化、化學品事故潛在危險、通信信息災害等致災因素納入城市安全規(guī)劃編制之中。除了將城市安全方面的內(nèi)容和要求納入城市總體規(guī)劃外，還應在控制性詳細規(guī)劃之中予以深化和細化。

2.健全城市規(guī)劃中的政府績效考核機制

一方面，將公眾確立為政府規(guī)劃績效的評估主體，實現(xiàn)政府自身評估、專家評估和社會評估并重，形成上級自上而下的監(jiān)督和公民自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機制，強化政府的服務意識［12］。通過民間渠道進行的考核評估，可以采用民意測驗、社會調(diào)查等方法，定期采集求廣大市民對城市規(guī)劃的滿意程度。另一方面，將改善民生納入政府績效指標體系的建立，將關(guān)系到市民切身利益的內(nèi)容納入指標體系中，特別是應將消防、醫(yī)療救護、氣象災害、城市內(nèi)澇、能源資源緊缺、城市人口結(jié)構(gòu)失衡、管線老化、化學品事故潛在危險、通信信息災害等城市安全因素及其公共服務水平納入到政府績效評估指標體系之中。

3.明確城市規(guī)劃中“公共利益”的范疇

我國的《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律均未對公共利益做出明確界定，這給行政權(quán)力的自由裁量和任意解釋留下了空間。為防止對公共利益的范圍進行擴張解釋:第一，應在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中設置“公共利益”條款并通過正當法律程序保障公共利益條款發(fā)揮有效制約作用。具體而言，城市規(guī)劃行為應當遵循如下步驟:①城市規(guī)劃的預先通告;②規(guī)劃目標確定與方案情況通報;③方案的制定與比較;④方案征求意見;⑤執(zhí)行方案的細節(jié)設計;⑥出臺城市規(guī)劃中的利益糾紛救濟方案;⑦城市規(guī)劃的監(jiān)督機制設計。第二，應將政府機構(gòu)利益與社會群體普適性利益緊密聯(lián)系起來，政府及其組織機構(gòu)的利益是否為社會群體普適性利益的另一個側(cè)面，為政府權(quán)力合法性的判斷標準。第三，應將公共利益與自利性私益、局部利益、壟斷性利益進行區(qū)別分析。第四，應將公共利益與社會的公平正義緊密聯(lián)系。第五，應當在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中采取“羅列 +限縮解釋”的方式框定公共利益的范圍，形成更具可操作性的公共利益標準。

4.完善城市規(guī)劃修改程序及制度

第一，將城市規(guī)劃修改的原因嚴格化。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在城市規(guī)劃的修改條款中有“城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應當修改規(guī)劃的其他情形”的兜底條款，應當予以刪除，對規(guī)劃修改的原因必須以法律明示的類型為標準。第二，將城市規(guī)劃修改的程序嚴格化。城市規(guī)劃的修改應當公示評估材料、更改事由和預期目標成效，征求公眾意見(尤其是利害關(guān)系人的意見)，詳細規(guī)劃應當舉行聽證會，接受質(zhì)詢和監(jiān)督，并承擔因規(guī)劃更改給利害關(guān)系人造成的損失。城市規(guī)劃的評估、維護和修改建議可按照圖2所示的框架邏輯進行設計:

圖2 城市規(guī)劃中的評估、維護與修改的框架邏輯

5.限制權(quán)力部門的自由裁量權(quán)，強化問責機制

城市規(guī)劃中權(quán)力部門的自由裁量權(quán)過大是造成不公正的主要因由。為防范自由裁量權(quán)缺乏約束導致的相關(guān)機構(gòu)對城市規(guī)劃恣意更改，為在規(guī)劃實施過程中受損害的相對人提供充分救濟的前提下，建立責任追究制度遏制違反法律規(guī)定制定規(guī)劃方案或隨意實施規(guī)劃的權(quán)力行為。濫用自由裁量權(quán)侵害公共利益或個體利益的，在依法撤銷相關(guān)行政行為的基礎(chǔ)上，賠償當事人的損失并對作出違法規(guī)劃行為的相關(guān)人員予以追責。同時應發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，例如，人大有權(quán)要求同級政府提交城市地下基礎(chǔ)設施建設的專題報告，報告內(nèi)容應包括城市排水管網(wǎng)設計標準、排水能力以及內(nèi)澇防治的具體情況。對于重大的城市規(guī)劃事項的制定和實施，人大還可以要求政府首長或主要負責人接受專門質(zhì)詢或調(diào)查，并且有權(quán)以專門委員會報告的形式對政府的決策做出評價，并有權(quán)對政府城市規(guī)劃進行否決。人大也可以針對城市規(guī)劃重大事項、城市安全問題事件組織專門的調(diào)查委員會，對事件中政府機構(gòu)的執(zhí)法情況、相關(guān)官員的瀆職、腐敗等行為進行獨立全面的調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果審議決定提起對相關(guān)行政官員的罷免案或撤職案。

(二)如何實現(xiàn)公共治理:公眾參與機制的具體安排

1977年一些城市規(guī)劃師提出的《馬丘比丘憲章》就曾明確指出“城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設計人、城市居民、公眾和政治領(lǐng)導人之間的系統(tǒng)的不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上”。城市規(guī)劃的公共性屬性與應然的公共利益取向要求必須將城市社會的權(quán)利主體納入到規(guī)劃編制、監(jiān)督和改善的全過程中去，實現(xiàn)公共治理。城市空間公共治理彰顯的是基于公共利益的包容性的共同體法治邏輯，它強調(diào)城市規(guī)劃不再是權(quán)力意志的集結(jié)，而是城市共同體成員協(xié)商一致達成的集體共識;不再是源于抽象的約束命令，而是公共利益的表達。這意味著必須對城市規(guī)劃中的公眾參與做出詳盡的制度安排。

第一，參與主體包括公眾(利害關(guān)系人)和專家。在規(guī)劃過程中，專家應在城市規(guī)劃前期的信息收集、規(guī)劃準則和標準、規(guī)劃方案和執(zhí)行細節(jié)、規(guī)劃中的利益處理方案等方面充當主要角色。公眾除了在規(guī)劃前期的信息收集、規(guī)劃準則和標準方面充當主導角色外還應在規(guī)劃目標確定、規(guī)劃方案的篩選、規(guī)劃方案本身和貫徹落實后的評價環(huán)節(jié)掌握足夠話語權(quán)。

圖3 參與主體與基礎(chǔ)

第二，由于組織化的參與比個體參與更能體現(xiàn)公共利益，更具影響力，因而，構(gòu)建基于普遍互惠的規(guī)范、伙伴式的信任的類型不同而又相互交叉的組織化參與機制，對城市空間的共同治理意義重大?？蛇x擇的方案有:①通過居委會的組織化參與。居委會在性質(zhì)上既是政府在鄰里社區(qū)中的代理人，也是公眾與政府互動溝通的基層代表。這種參與模式一種基于“生活政治”和社區(qū)公民身份的自主參與。②通過各類公民團體的組織化參與。這些公民團體包括業(yè)主委員會、社區(qū)公民委員會、城市社會事務理事會等，公眾或利益相關(guān)者通過這些組織積極有效地參與規(guī)劃，將城市規(guī)劃帶入日常生活政治，將公眾帶入城市規(guī)劃議程。③通過NGOs的組織化參與。盡管NGOs不能改變城市規(guī)劃中的權(quán)力機構(gòu)，但是它蘊含著糾正錯誤或失當?shù)某鞘幸?guī)劃中的能力，通過為公眾或利益相關(guān)者提供宣傳、法律援助、知識普及、與規(guī)劃部門的非正式接觸等手段拓展其參與空間，喚醒公眾對關(guān)乎切身現(xiàn)實利益的城市規(guī)劃和相關(guān)政策采取切實行動，為公眾實踐行自己的公民權(quán)利和責任提供組織化媒介。④通過民間非專業(yè)的規(guī)劃機構(gòu)的組織化參與。這種制度在美國已經(jīng)成型且發(fā)揮重大影響。盡管這種機構(gòu)不具有正式的規(guī)劃權(quán)力，但應賦予其提出自己的規(guī)劃方案供政府規(guī)劃機構(gòu)選擇和參考的權(quán)利和資格。這樣，公眾可以以社會公共利益代言人的身份成為該結(jié)構(gòu)的成員。這幾種組織化參與中，第一類屬于自上而下的組織化參與，是官方型組織參與;后三者屬于自下而上的組織化參與，有自組織型和成員授權(quán)型兩種來源模式。

第三，要在不同的階段和層級上豐富參與的形式和方法。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中提到的公眾參與方式有論證會、聽證會、公告、公布、公示、村民會議或村民代表會議，以及其他方式。參與的方法則主要是以參觀、咨詢、調(diào)查等手段為主。我們認為，應在城市規(guī)劃的目標確認、方案選擇和實施的不同階段適用不同的方法。城市規(guī)劃的目標確認階段的主要參與方法有:公眾意愿調(diào)查、參與規(guī)劃論證會、向政府規(guī)劃部門陳述公眾意愿和利益訴求。方案選擇階段的參與方法有:形成公眾方案并利用媒體宣傳、官方方案的公眾表決和宣傳、不同版本的方案對比分析。方案實施階段的參與方法有:通過訴訟救濟因規(guī)劃導致的利益損失、規(guī)劃方案的效果調(diào)查和反饋、方案運行細節(jié)監(jiān)督、情況通報和破解方法研究。這樣就可以在城市規(guī)劃的不同階段搭建多樣性和差異化的參與網(wǎng)絡和方法系統(tǒng)。

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