外國直接投資激勵政策的動因、效應(yīng)及啟示

樊瑞莉

(鄭州大學，河南 鄭州450001)

一、引言

外國直接投資(FDI)激勵政策的概念最初是由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織于1983年提出的，即“激勵措施或限制措施應(yīng)理解為任何旨在影響某項投資決定，并可增加或減少該潛在投資所獲利潤或改變其所涉風險者。”1989年，經(jīng)合組織再次闡明激勵政策是:旨在影響投資決策、增加潛在投資的利潤或轉(zhuǎn)移潛在投資風險而采取的一整套政策措施。”然而，從歷史上看，出于對本國經(jīng)濟控制權(quán)的擔心，發(fā)展中國家曾經(jīng)對FDI 持排斥態(tài)度，他們寧愿舉債也不愿意進行股本融資或接受FDI。此后，發(fā)展中國家對FDI 的政策傾向始終在微妙變化中:從20 世紀40—50年代的允許政策到60—70年代的限制政策，從80年代的自由化政策到90年代以后演變?yōu)榧钫呱踔潦歉偁幬?。各國政府紛紛降低外資準入門檻，并對外國投資開放新的部門。為了鼓勵外商投資，越來越多的東道國政府出臺了各種形式的投資激勵政策。

二、吸引外國直接投資激勵政策的動因

(一) 外國直接投資具有溢出效應(yīng)

由于掌握和使用新技術(shù)在市場競爭中起到越來越重要的作用，一個廠商目前的新技術(shù)研發(fā)活動很大程度上決定其將來的市場競爭地位。各國對FDI 的態(tài)度和政策改變的一個重要原因是以知識溢出的前景為基礎(chǔ)的，這些利益以各種外在性或“溢出”的形式存在。因此，通過采取各種不同的優(yōu)惠手段和政策，發(fā)展中國家希望吸引更多的跨國公司進行直接投資，以期促使跨國公司的無形資產(chǎn)與關(guān)鍵技術(shù)在向子公司轉(zhuǎn)移過程中擴散到當?shù)仄髽I(yè)。根據(jù)Maguns Blomstrom 和Ari Koko(1996)的論述，溢出效應(yīng)是指由于跨國公司的進入或參與，東道國企業(yè)所獲得的生產(chǎn)效率方面的進步。具體可分為三類:第一類是產(chǎn)業(yè)內(nèi)的溢出效應(yīng)，也稱示范效應(yīng)，主要是指當?shù)仄髽I(yè)迫于競爭壓力，通過學習、模仿跨國公司的技術(shù)和管理提高效率;第二類是產(chǎn)業(yè)間的溢出效應(yīng)，也稱產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，主要指跨國公司通過為當?shù)毓?yīng)商和客戶提供技術(shù)指導和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，帶動相關(guān)企業(yè)的發(fā)展;第三類是人力資本流動所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，即在跨國公司工作過的人員流向內(nèi)資企業(yè)后，將其在跨國公司接受的培訓、學習的技能和經(jīng)驗帶到內(nèi)資企業(yè)，進而提升內(nèi)資企業(yè)的人力資本。

如果外國廠商和本地廠商的區(qū)別在于外國廠商擁有某種可溢出到本地廠商的特有的無形資產(chǎn)和關(guān)鍵技術(shù)，就可以證明這類激勵政策是合理的。在這種情況下，外國投資者的個人利益比社會利益(包含溢出效應(yīng))更低，除非激勵措施來補償外國投資者，否則外國投資的總量會低于其最優(yōu)數(shù)量。對外國投資者進行政府補貼的動機，在于消除私人和社會回報之間的差距，從而促進更多的FDI 流入。

(二) 投資激勵政策是吸引外國直接投資重要的決定因素

跨國公司投資區(qū)域選擇的影響因素主要是東道國的經(jīng)濟基礎(chǔ)，比如市場規(guī)模和實際收入水平，其次還包括東道國的技術(shù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施、其他資源的可用性。此外，貿(mào)易政策、政治和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定也是重要的決定因素而投資激勵政策過去一直被視為是對FDI 決策影響相對較小的決定因素。而當今世界，投資激勵已遍及全球，幾乎沒有一個國家可以在沒有任何形式的激勵的情況下，能參與到吸引外國直接投資的競爭中。投資激勵政策主要包括財政激勵(如給外國投資者免稅期和更低的稅率)、金融激勵(如為外國跨國公司提供補助金和優(yōu)先的貸款權(quán))以及其他的政策激勵，如市場優(yōu)惠，甚至還有壟斷權(quán)等。

盡管跨國公司的高層習慣于貶低激勵的作用，認為這可能隱含政府試圖掩蓋該經(jīng)濟體對投資者保護的不足和投資環(huán)境方面的欠缺，以政府激勵抵補投資風險，但現(xiàn)在也愿意承認激勵政策在投資決策中日益增加的重要性。而最近有關(guān)對FDI 進行激勵的效果，特別是對財政優(yōu)惠的研究結(jié)果表明投資激勵已經(jīng)變成國際投資流動中重要的決定因素。不過，政府與投資者對激勵重要性的認識還不盡相同(見表1)。

表1 政府與投資者對激勵重要性的認識程度

三、外國直接投資激勵政策效應(yīng)的理論分析

(一) 跨國公司與東道國企業(yè)之間的競爭

如果某國的法律和規(guī)章制度對外國投資者抱有偏見，那么，為了克服外國投資者面臨的各種障礙，F(xiàn)DI 激勵政策也許是非常必要的。但是由于跨國公司擁有比東道國企業(yè)更先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，他們的進入往往排擠了東道國企業(yè)，降低了其市場份額。競爭效應(yīng)促進國內(nèi)企業(yè)技術(shù)進步、提高勞動生產(chǎn)率的前提是內(nèi)外資企業(yè)具有相當?shù)母偁幠芰?。外資的進入對一國研發(fā)活動是產(chǎn)生了激勵效應(yīng)還是替代效應(yīng)，是刺激了東道國的技術(shù)進步還是強化了東道國的技術(shù)依賴，其中最根本的決定性因素還在于國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)能力和競爭能力。現(xiàn)實中，某地或某國大量外國公司存在的本身或許就是本地工業(yè)薄弱的一個信號，在這種情況下，當?shù)貜S商可能不僅不能吸收任何生產(chǎn)能力的外溢，反而會被迫將市場份額讓給外國公司。

隨著FDI 的流入，最初的投資激勵成本在時間推移中因經(jīng)濟增長而得到補償。然而，要在經(jīng)濟增長、就業(yè)和稅收等方面對預期的未來收益做出可靠的計算是困難的，而這是確定補貼額的必要條件。在FDI 項目是受東道國的投資政策激勵而不是經(jīng)濟基本規(guī)律驅(qū)動的情況下，問題就變得更復雜了，原因是這些投資者是相對自由的，在第一個地點內(nèi)的預期利益還未實現(xiàn)時，他們可以輕易地決定轉(zhuǎn)移到其他政策更優(yōu)惠的地方。因而，外國直接投資激勵政策很可能是得不償失的。

(二) 引資國之間或引資國內(nèi)部的激勵競爭

不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，不論是中央政府還是各級地方政府，都積極地參與引資競爭，以激勵政策為基礎(chǔ)的競爭日益加劇。在汽車等大型投資項目上，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的激勵成本呈現(xiàn)上升趨勢。不同的是，在發(fā)達國家中，財政激勵更為普遍，每個與FDI 有關(guān)的工作職位的補貼通常可以達到數(shù)萬美元之多;而在發(fā)展中國家，除了基礎(chǔ)設(shè)施和土地享受補貼的出口加工區(qū)和工業(yè)園，還更加傾向于采用建立免稅區(qū)和其他金融補助，而實際上，財政優(yōu)惠政策作為一項重要的投資激勵，已經(jīng)成為國際投資中更為重要的決定因素。此外，模仿效應(yīng)導致各東道國激勵政策越來越相似。當一國政府看到競爭者采取的措施時，會努力追上甚至超過。在激勵政策措施方面，每個東道國都希望區(qū)別于競爭者，使自己擁有更多的優(yōu)勢。競爭的結(jié)果導致各東道國FDI 激勵政策所必須支付的成本越來越高。

即便所有的政府都有避免這種惡性競爭的意愿，但是單個政府采取行動可能會造成FDI 從本國流向激勵更多的國家，競爭中“囚犯兩難”常常使得政府輕易不敢削減已有的激勵政策，政府越來越感到這種“錦標賽”帶來的壓力，不得不競相提高給投資者的公共補貼和優(yōu)惠水平，或者放寬對環(huán)境保護和工人權(quán)利保護的限制，直到最后這種成本可能超過FDI 所能夠帶來的技術(shù)外溢等方面的收益。而且，從投資者來講，在確定幾個備選的投資地點以后，可以和投資國政府就投資環(huán)境和可能的激勵等方面進行談判，要求最好的報價。各國政府不得不考慮激勵競爭的可能結(jié)局，即東道國之間的競爭使得利潤和社會福利更多地轉(zhuǎn)移到跨國公司的手里。

“囚徒困境”博弈使FDI 的激勵競爭有時不但不會提高反而會降低一個國家的福利水平。在對過去15年來30 個國家、183 個FDI 項目的評估中發(fā)現(xiàn)，有25% ～45%的項目對一個國家的福利水平具有凈負面影響。雖然FDI 激勵政策能在一定程度上鼓勵FDI 進入，但是從整個社會看，政策帶來的損失常常大于收益。

四、我國外國直接投資激勵政策的效應(yīng)分析

隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和資本的積累，早期對外資實施的一系列優(yōu)惠政策暴露出越來越多的弊端。

(一) FDI 的外溢效應(yīng)與我國的吸收能力不協(xié)調(diào)

FDI 的進入帶來了一定程度的技術(shù)外溢。首先，外商投資對內(nèi)資企業(yè)產(chǎn)生負向溢出效應(yīng)的渠道主要是市場和產(chǎn)品的競爭，而產(chǎn)生溢出效應(yīng)的關(guān)鍵是內(nèi)資企業(yè)的技術(shù)吸收能力和吸引外資企業(yè)員工的可能性，那些自身技術(shù)水平較高和對人才有較強吸引力的內(nèi)資企業(yè)更可能獲得來自外資企業(yè)的溢出效應(yīng)。我國許多地區(qū)和行業(yè)的人力資本還未達到有效吸收國際技術(shù)溢出的水平，間接獲得的“技術(shù)溢出”也相當有限，因此出現(xiàn)了外資對中國技術(shù)進步作用“有產(chǎn)業(yè)而無技術(shù)”現(xiàn)象。目前，較低的人力資本能夠很好地與FDI 結(jié)合，但大多數(shù)是勞動密集型FDI，本地企業(yè)在人力資本積累未達到門檻臨界值時，盲目利用外來技術(shù)資本、模仿新產(chǎn)品、新工藝會產(chǎn)生適得其反的效果，導致本地企業(yè)由于過分依賴外來技術(shù)而抑制了自身的研發(fā)活動，對本地企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生負面影響。

(二) FDI 擠出效應(yīng)帶來“貧困化增長”

雖然FDI 可以提高一國的GDP 水平，但對整體的社會福利而言卻未必是一件好事。根據(jù)國際貨幣基金組織IMF 的統(tǒng)計數(shù)據(jù)得知，1993—2003年中國年均GNP 要低于GDP 大約114 億美元，這意味著外國投資收益會隨著外商投資規(guī)模的增加而增加，造成了中國國民財富的流失。據(jù)世界銀行估計，在20 世紀90年代后期，流入發(fā)展中國家的外國直接投資所獲得的年平均利潤率為16%～18%。假設(shè)外國直接投資在中國所獲得的年平均利潤率為17%，那么根據(jù)截至2005年底我國實際使用外資金額為6224．05 億美元，可以推算出外商2005年從中國大約賺走了1058 億美元利潤。如果再考慮稅收優(yōu)惠政策，外商投資企業(yè)所賺取的利潤還要高。

許多實證研究表明，在國內(nèi)吸收能力不足的情況下，F(xiàn)DI 對國內(nèi)投資存在擠出效應(yīng)，其中相對低效率的FDI通過各種制度性優(yōu)勢(如各種優(yōu)惠政策)取代了更高效率的國內(nèi)投資。我國的外商投資稅收優(yōu)惠政策對所有生產(chǎn)型外商投資企業(yè)不加區(qū)別地實行優(yōu)惠稅率，這使外資企業(yè)不必采用先進技術(shù)就獲得了對內(nèi)資企業(yè)的競爭優(yōu)勢，削弱了外資企業(yè)采用先進技術(shù)的動力，誘使大量的外資積淀于一般的生產(chǎn)、加工、消費性等行業(yè)，造成了這些行業(yè)的過度發(fā)展，相對地阻礙了外資向高精尖產(chǎn)業(yè)的流動，形成了外資結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。由于外資進入的主要是競爭性行業(yè)或市場化程度較高的產(chǎn)業(yè)，外資企業(yè)因享受稅收優(yōu)惠政策在國內(nèi)市場獲得競爭優(yōu)勢，擠出了相對具有更高效率的國內(nèi)企業(yè)。

(三)地方政府間FDI 投資激勵競爭造成“囚徒困境”

我國不同地區(qū)之間以爭奪FDI 為目的的稅收優(yōu)惠競爭，導致了過度“慷慨”的稅收、土地優(yōu)惠等，這不僅造成財政收入的大量減少，而且在很大程度上進一步扭曲了市場的資源配置機制。2008年前，國家規(guī)定外資企業(yè)可以享受基本稅15%以及“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，但是很多地方均以各種方式突破了這一政策底線。由此造成的缺口最后不得不由財政補貼。除此之外，針對FDI 的稅收優(yōu)惠政策還會誘發(fā)資本外逃、政策性尋租、轉(zhuǎn)移利潤和逃避稅等行為，這些非直接的、隱性的成本也是不容忽視的，甚至它們會占到優(yōu)惠政策總成本的很大比重。

隨著改革開放的不斷深入，我國政府意識到對外資的過度優(yōu)惠尤其是稅收優(yōu)惠所產(chǎn)生的負面影響，并在2008年正式實施“兩稅合并”，對于外資的針對性優(yōu)惠被取消，外資與內(nèi)資企業(yè)在稅率上回到了同一起跑線。然而，在現(xiàn)實中內(nèi)外資在實際稅負水平上并不一致。因為地方政府在稅率、稅基、減免權(quán)等征收管理方面卻擁有廣泛的自由裁量權(quán)，并可以通過先征后返、稅前抵扣、財政補助等方式予以企業(yè)稅收優(yōu)惠或財政補貼，這使得外資企業(yè)在“兩稅合并”后仍能享受到相當程度的稅收優(yōu)惠;此外，地方政府還可以針對外資提供各種其他方面的優(yōu)惠政策，包括地價、水價、電價以及勞動力價格等，全國各地針對外資的各種優(yōu)惠“土政策”仍層出不窮。2008年7月我國稅務(wù)部門對開發(fā)區(qū)進行了稅收清查，結(jié)果清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件多達88 份，這也充分說明，“兩稅合并”并不足以有效調(diào)節(jié)地方政府的引資行為，這種引資沖動更多地來自于地方政府在現(xiàn)行體制下的激勵競爭。

五、啟示

FDI 能否有效地促進引資國經(jīng)濟增長取決于各國的自身特點，因而不具有世界性的普遍意義和相關(guān)結(jié)論。盡管中國連續(xù)多年成為最“吸金”的發(fā)展中國家，但也為此付出巨大代價，如土地成本、環(huán)境成本、擠出國內(nèi)投資、加大地區(qū)發(fā)展水平差距等。因此，有充分理由對投資激勵僅僅集中于外國投資者的問題持謹慎態(tài)度。外資帶來的只是學習條件和可能性，而不是學習本身。我們應(yīng)該強調(diào)要變“優(yōu)惠政策”為“開放政策”。任何激勵政策必須以規(guī)則為基礎(chǔ)，而且在同等條件下所有投資者(本國和外國)都可獲得，而不是以自由決定的政策為基礎(chǔ)。除了激勵性政策外，一國的總體產(chǎn)業(yè)政策是影響FDI 流入的重要決定因素，完善基礎(chǔ)設(shè)施以及改善整體商業(yè)環(huán)境作為其投資激勵政策的一部分，這樣不僅可以吸引FDI 的流入，還可以促進國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展以及增加通過與外國公司競爭而獲益的可能性。

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