貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育:問題和對(duì)策

宋茂華

(湖北文理學(xué)院 漢江研究院，湖北 襄陽(yáng) 441053)

改革開放以來，特別是國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，西部貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)生了巨大變化，但是，總體上看，西部貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展仍然處于較低水平。特別是西部貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn):義務(wù)教育投入不足、教師素質(zhì)低、教學(xué)質(zhì)量差、學(xué)校債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，制約著西部貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，是縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距，讓廣大人民群眾分享改革成果的一個(gè)必然選擇。根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查，分析了西部貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀、存在的問題以及差生這些問題的原因，最后提出了相應(yīng)的對(duì)策。本文所指的貧困地區(qū)范圍與國(guó)務(wù)院規(guī)定的全國(guó)貧困縣的范圍完全一致。如無特殊說明，文中資料均來自筆者實(shí)地調(diào)查所得。

一．相關(guān)理論研究綜述

對(duì)于教育對(duì)提升人力資本質(zhì)量、增加勞動(dòng)者收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此已有深入的研究。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者舒爾茨認(rèn)為，“教育作為一種人力資本投資，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿驮慈?，“收入的巨大差別似乎倒是大體化反映為健康和教育方面的差別”，“用人力資本投資的差別來說明收入的差別可以看作是一個(gè)基本要求”，“發(fā)展中國(guó)家缺乏有效利用優(yōu)越的生產(chǎn)技術(shù)所要求的知識(shí)和技術(shù)”;“改進(jìn)窮人福利的關(guān)鍵因素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質(zhì)量、提高知識(shí)水平”，“土地并不是使人貧窮的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧富的關(guān)鍵”，“旨在提高人口質(zhì)量的投資能夠極大的有助于經(jīng)濟(jì)繁榮和增加窮人的福利”［1］;貝克爾認(rèn)為，“人口質(zhì)量的改進(jìn)在很大程度上是由教育造成的”［2］;阿馬蒂亞·森認(rèn)為，“有很好的理由把貧困看作是對(duì)基本的可行能力的剝奪”，“對(duì)基本可行能力的剝奪表現(xiàn)為……大量的文盲及其他一些失敗”［3］。而我國(guó)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村地區(qū)，具有更高教育水平的人往往更能獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，而且人力資本存量的多寡是決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)能否協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

二．貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育存在的問題

1．教育經(jīng)費(fèi)投入不足

投入不足是貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育面臨的最嚴(yán)重問題。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)主要來源于國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)和學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，國(guó)家禁止義務(wù)教育階段向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，因此，國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)和學(xué)生繳納的雜費(fèi)就成為農(nóng)村中小學(xué)唯一經(jīng)費(fèi)來源。但是近10年以來，我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)支出偏低，不僅沒有達(dá)到1993年國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的在2005年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例為4%的投入水平，而且與國(guó)際平均水平比較，我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家5% ～6%的水平，而且低于發(fā)展中國(guó)家4．4%的平均水平。(見表1)

表1 公共教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例的國(guó)際比較

在教育經(jīng)費(fèi)分配的層次結(jié)構(gòu)上，高等教育優(yōu)先是一直堅(jiān)持的分配原則，有限的教育經(jīng)費(fèi)主要流向高等院校，使國(guó)家對(duì)義務(wù)教育的投入明顯不足。(見表2)

表2 最近幾年公用教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類學(xué)校的分配比例變化

初等教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比重一直徘徊在30%左右，即使考慮中等教育(中等學(xué)校包括普通高中、職業(yè)高中、初中、成人中學(xué)，未統(tǒng)計(jì)技校和中等專業(yè)學(xué)校)中對(duì)初中學(xué)校的投入，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比重也沒能超過50%。［4］而同期世界其他國(guó)家義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例分別為:韓國(guó)55%，日本51%，美國(guó)57%。

2001年，我國(guó)實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，縣級(jí)政府成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給主體后，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入水平取決于一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于全國(guó)平均水平，財(cái)政困難，窮縣辦教育，無力承擔(dān)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的問題因此變得更加突出。國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)投入不足和“高等教育優(yōu)先”的教育資源分配原則，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，而“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制加劇了貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張局面。在西部貧困地區(qū)，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)只夠發(fā)放教師工資，公用經(jīng)費(fèi)依靠收取學(xué)生雜費(fèi)。與公用經(jīng)費(fèi)短缺并存的是農(nóng)村學(xué)校基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足。在貧困地區(qū)，縣級(jí)政府在保證教師工資按時(shí)發(fā)放后，無力承擔(dān)農(nóng)村學(xué)校的基本建設(shè)支出，農(nóng)村學(xué)校存在的大量危房得不到及時(shí)改造。

2．教育質(zhì)量差

教育質(zhì)量差是貧困地區(qū)在基本普及九年義務(wù)教育后，農(nóng)村義務(wù)教育面臨的又一大挑戰(zhàn)。貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量差主要表現(xiàn)在以下方面:(1)教師數(shù)量不足，質(zhì)量差。教師數(shù)量不足和質(zhì)量差是貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展過程中并存的兩個(gè)問題。在貧困地區(qū)，教師工作辛苦，待遇差，社會(huì)地位低，難以吸引年輕教師和優(yōu)秀人才到這些地區(qū)擔(dān)任教師，因此出現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校教師年齡大，學(xué)歷偏低，不能勝任教學(xué)工作;教師數(shù)量嚴(yán)重不足。(2)教學(xué)設(shè)施落后。貧困地區(qū)還未能消除危房，有58%的農(nóng)村學(xué)校危房改造經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)，超過40%的小學(xué)仍然使用危房，而缺少課桌凳的小學(xué)也接近40%，教學(xué)所需電腦依靠捐贈(zèng)。在西北某貧困縣，學(xué)生在危房里上課、教師在家里備課的情景經(jīng)常出現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)校。四川省貧困縣布拖縣教育統(tǒng)計(jì)資料顯示，2006年該縣小學(xué)生生均校舍建筑面積為3．73平方米，只達(dá)到2004年全國(guó)平均值5．15平方米的72．4%，與四川省平均值4．63平方米相差近20個(gè)百分點(diǎn);初中生均校舍建筑面積為2．93平方米，僅為全國(guó)平均水平5．14平方米的57%，與四川省的平均水平的4．92平方米相差40個(gè)百分點(diǎn)。(3)教師負(fù)擔(dān)重。教師負(fù)擔(dān)表現(xiàn)為教師的教學(xué)負(fù)擔(dān)和教師家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在西部地區(qū)一些農(nóng)村學(xué)校，代課教師每周要承擔(dān)20節(jié)以上的教學(xué)任務(wù)。繁重的教學(xué)任務(wù)不僅降低了教師上課的質(zhì)量，而且教師們?cè)僖矡o暇擠出業(yè)余時(shí)間更新自己的理論知識(shí)，提高業(yè)務(wù)水平。在西部某貧困縣的一所鄉(xiāng)小學(xué)，6位教師中4位是代課教師，工作量最小的代課教師每周要給學(xué)生上24節(jié)課。

3．教師待遇低，影響了教師教學(xué)積極性

新的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施，意味著全部取消農(nóng)村中小學(xué)各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，學(xué)校收入主要靠財(cái)政補(bǔ)助的公用經(jīng)費(fèi)。因此，學(xué)校沒有能力發(fā)放教師除工資外的應(yīng)該享有的各種津貼。而在新機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容中也只是規(guī)定了保障教師國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)工資的發(fā)放責(zé)任，對(duì)教師應(yīng)享受的津貼部分沒有涉及。這也就是說，農(nóng)村教師的工資有了保障，但原來激勵(lì)性津貼的發(fā)放卻出現(xiàn)了困難，這在一定程度上挫傷了教師的工作積極性。

三、造成貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀的原因

1．基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱，使貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展陷于被動(dòng)局面

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是對(duì)“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制的有力補(bǔ)充，但它沒有改變這一管理體制的根本性質(zhì)——基層政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育的管理和經(jīng)費(fèi)投入。這種基層政府義務(wù)教育負(fù)責(zé)制把義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r和地方政府的財(cái)政供給能力緊密地聯(lián)系在一起。一旦地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不佳，當(dāng)?shù)氐牧x務(wù)教育就只能低水平發(fā)展或形成供給不足的狀況，并因此造成發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展水平呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢(shì)。

在義務(wù)教育管理和籌資責(zé)任重大的前提下，我國(guó)基層政府的財(cái)政供給能力卻相當(dāng)薄弱。特別是1994年國(guó)家財(cái)政實(shí)行“分稅制”后，地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入總額的比重不斷下降，地方財(cái)政支出占財(cái)政支出總額的比重不斷上升。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重由1993年的22%提高到2010年的54．1%。與此同時(shí)，基層政府的收入則相應(yīng)減少，縣鄉(xiāng)收入占地方財(cái)政收入的比重由1994年的41．8%下降到2010年的38．6%。2003年的稅費(fèi)改革雖然減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的減少不可避免地造成縣級(jí)財(cái)政的減少。盡管這以后加強(qiáng)了上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的力度，但是稅費(fèi)改革造成的財(cái)政缺口依然使基層政府的財(cái)政供給能力下降。而自1978年以來，地方政府財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比重卻一直處于上升態(tài)勢(shì)，由1978年53．4%持續(xù)上升到2007年的76．9%。［5］

由上可見，基層政府存在事權(quán)與財(cái)權(quán)的不相稱，這導(dǎo)致了地方公共服務(wù)的低水平或供給不足。義務(wù)教育基層政府負(fù)責(zé)制與基層政府財(cái)政供給能力的下降帶來了日益增長(zhǎng)的義務(wù)教育需求難以得到滿足，嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

2．城鄉(xiāng)有別的二元體制使貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展處于不利地位

一直以來，農(nóng)民為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但農(nóng)民的教育權(quán)益卻沒有得到充分保障。究其原因，是由于城鄉(xiāng)分割的二元體制使得農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在公民權(quán)益保障、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)享用上呈現(xiàn)出較大差異。回顧義務(wù)教育管理體制的變遷，城鄉(xiāng)居民在接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)和水平上存在較大的差別，城鄉(xiāng)分治特征非常突出。在“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制時(shí)期，雖然農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)主體發(fā)生了改變，由農(nóng)民部分承擔(dān)轉(zhuǎn)而由政府全部承擔(dān)，但是，由于在布局調(diào)整過程中，不少縣級(jí)政府為了擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)、壓縮教育經(jīng)費(fèi)開支，不顧實(shí)際情況，大量撤并了一批中小學(xué)校，造成一些貧困地區(qū)的家庭因支付不起孩子的住宿費(fèi)或生活費(fèi)等而使孩子輟學(xué)的情況。［6］這種以供應(yīng)決定需求的強(qiáng)制撤并學(xué)校的做法，以及新的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制將對(duì)貧困學(xué)生的補(bǔ)助交給財(cái)力有限的地方政府的規(guī)定，給貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展帶來隱憂。加上相關(guān)政策文本中沒有對(duì)“地方政府”給予明確的界定，各級(jí)政府在政策執(zhí)行中存在相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，這些都使得農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民接受義務(wù)教育的權(quán)益無法得到充分保障，貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展仍處于不利地位。

四、結(jié)論和對(duì)策

結(jié)論之一:貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺是當(dāng)前農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育面臨的最大挑戰(zhàn)，也是貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所面臨的其他問題的最直接誘因。貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張的背后暴露出的是長(zhǎng)期實(shí)行的“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制不合理。由于義務(wù)教育規(guī)模龐大，學(xué)校數(shù)量眾多，只能由基層政府作為管理主體。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，無論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，義務(wù)教育的管理主體都是地方政府。從投入主體看，基礎(chǔ)教育屬于公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的正外部性，不僅受教育者本人從教育的消費(fèi)中受益，整個(gè)社群乃至整個(gè)社會(huì)也從中受益，若完全由私人提供，會(huì)出現(xiàn)供給不足;另外，不提供基礎(chǔ)教育則具有負(fù)外部性。弗里德曼把教育的這種外部性稱為“鄰里效應(yīng)”，亦即“一個(gè)人的行動(dòng)對(duì)他人造成可觀的成本，但是他人無法使該人提供補(bǔ)償，或者該行動(dòng)對(duì)他人造成可觀的收益，但是該人無法使得他人向該人提供補(bǔ)償”。政府應(yīng)該為每個(gè)人提供符合最低水平的基礎(chǔ)教育，這種要求的合法性可歸因于弗里德曼的“鄰里效應(yīng)”。但究竟是中央政府提供還是地方政府提供?抑或中央和地方政府共同提供?由于義務(wù)教育的支出具有剛性增長(zhǎng)特性，為建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源的保障機(jī)制，應(yīng)考慮投入主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入的穩(wěn)定性。我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，財(cái)政收入穩(wěn)定，有能力承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給責(zé)任，而廣大中西部特別是貧困地區(qū)縣級(jí)財(cái)政力量弱，入不敷出，若作為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入主體，勢(shì)必會(huì)使這些地區(qū)陷入財(cái)政危機(jī)，阻礙這些地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。如西部某貧困縣2004年財(cái)政收入2 711萬元，而預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)5 439萬元。因此，這種忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距、一刀切地將縣級(jí)政府作為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入主體的做法，是使貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育陷入困境的制度性原因。1994年分稅制改革后，中央政府財(cái)政力量增加，而縣級(jí)政府的財(cái)政力量削弱，中央政府掌握全國(guó)財(cái)政收入的51%，省級(jí)政府也掌握了部分財(cái)政收入，中央和省級(jí)政府有義務(wù)也有能力提供符合最低水平的基礎(chǔ)教育。［7］

結(jié)論之二:國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的偏差是造成我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育乃至整個(gè)農(nóng)村義務(wù)教育困境的又一原因。阿馬蒂亞·森在《饑荒與公共行動(dòng)》一書中區(qū)分了兩種迅速降低死亡率的成功類型，分別稱作“增長(zhǎng)引發(fā)”(growth－mediated)和“扶持導(dǎo)致”(support－led)的過程。前一過程通過高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來發(fā)揮作用，其成功取決于基礎(chǔ)寬廣的并且經(jīng)濟(jì)上廣泛的增長(zhǎng)過程，也取決于利用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的繁榮去擴(kuò)展有關(guān)的社會(huì)服務(wù)。與增長(zhǎng)引發(fā)機(jī)制相比，扶貧導(dǎo)致的過程不依賴于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而通過精心策劃的醫(yī)療保健、教育等社會(huì)輔助計(jì)劃項(xiàng)目及其他有關(guān)的社會(huì)安排起作用。這一模型用來分析我國(guó)醫(yī)療保障、基礎(chǔ)教育同樣適用。我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品的供給一直實(shí)行增長(zhǎng)引發(fā)(growth－mediated)的戰(zhàn)略，認(rèn)為基礎(chǔ)教育的發(fā)展依賴于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，國(guó)家富裕了，才有錢投資教育。實(shí)踐中一直堅(jiān)持我國(guó)是“窮國(guó)辦大教育”的觀點(diǎn)，國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重在低水平徘徊，造成長(zhǎng)期以來我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的投入增長(zhǎng)落后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在各級(jí)地方政府的發(fā)展規(guī)劃中，教育總是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路。因?yàn)閹缀跛械牡胤秸紝⒄猩桃Y排在教育事業(yè)的前面，政府對(duì)基礎(chǔ)教育重視不夠，投入不足，甚至出現(xiàn)擠占教育經(jīng)費(fèi)。

對(duì)策一:完善國(guó)家預(yù)算內(nèi)公共教育經(jīng)費(fèi)的投入體制。第一，增加預(yù)算內(nèi)公共教育經(jīng)費(fèi)投入額，提高預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GPD的比重，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重達(dá)4%的目標(biāo)。第二，調(diào)整預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入的層次結(jié)構(gòu)，改變我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)支出中高等教育所占比例高、基礎(chǔ)教育比例地的不合理格局，確保義務(wù)教育財(cái)政投入比例高于高等教育的比例。第三，調(diào)整義務(wù)教育財(cái)政投入的區(qū)域結(jié)構(gòu)。在過去“以縣為主”的義務(wù)教育投入體制下，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展極不平衡，貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展水平低，落后于全國(guó)平均水平。增加貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入比例，有助于提高義務(wù)教育質(zhì)量和貧困地區(qū)人口素質(zhì)的提高。

對(duì)策二:改變農(nóng)村義務(wù)教育的供給模式，加大貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入。在現(xiàn)階段，對(duì)貧困地區(qū)而言，政府有責(zé)任提供達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低水平的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。第一，針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀，尤其是貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展受到制度和政策制約的現(xiàn)實(shí)情況，中央政府應(yīng)該重新界定中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，明確劃分各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，改變地方政府財(cái)政供給能力不足導(dǎo)致教育投入不足或投入水平過低的狀況。第二，改變政府公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在義務(wù)教育方面不合理的狀況。這種不合理主要反映在:用于政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的行政管理費(fèi)用比例較大且增長(zhǎng)過快，用于義務(wù)教育的投入比例較小且增長(zhǎng)較慢。中央及各級(jí)政府應(yīng)加大財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入，并使公共財(cái)政支出向農(nóng)村傾斜，尤其向貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體傾斜，以保障他們享受到國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育服務(wù)。第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度。政府需要更多的轉(zhuǎn)移支付來減少城鄉(xiāng)間和地區(qū)間義務(wù)教育的差距。針對(duì)貧困地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，中央和各級(jí)政府的分?jǐn)偙壤龖?yīng)該十分明確。需強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌責(zé)任，省級(jí)政府既要保證中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)足額撥付到位，又要采取有效措施保證省及省以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的資金落實(shí)到位，避免“擠出效應(yīng)”，切實(shí)保證教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

對(duì)策三:提升教師業(yè)務(wù)能力，提高貧困地區(qū)學(xué)校義務(wù)教育質(zhì)量。提高貧困地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量，既要考慮學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又要解決學(xué)校當(dāng)前面臨的師資困難。因此，可行的措施有:(1)建立城鄉(xiāng)教師交流制度。每年從城市重點(diǎn)學(xué)校選拔優(yōu)秀教師到貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)校任教，通過這批優(yōu)秀教師的帶動(dòng)，促進(jìn)貧困地區(qū)學(xué)校教師業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升和教學(xué)質(zhì)量的提高;(2)切實(shí)落實(shí)免費(fèi)師范生教育。享受國(guó)家免費(fèi)師范生教育的學(xué)生，畢業(yè)后應(yīng)該優(yōu)先到貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)校任教，對(duì)于到國(guó)家規(guī)定的貧困地區(qū)任教的大學(xué)畢業(yè)生，國(guó)家應(yīng)該按照地區(qū)貧困程度的不同，發(fā)放“補(bǔ)償工資”，作為對(duì)他們到貧困地區(qū)任教的補(bǔ)償，以激勵(lì)更多的學(xué)生到貧困地區(qū)任教;(3)提高現(xiàn)有教師的業(yè)務(wù)水平。為此，國(guó)家應(yīng)列出專項(xiàng)資金，資助教師到發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)修、學(xué)習(xí)，選派部分年富力強(qiáng)的教師到高等院校繼續(xù)深造，提高現(xiàn)有教師的學(xué)歷，完善他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使之能夠勝任教學(xué)工作，從根本上解決貧困地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量不高的問題。

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