解密新城鎮(zhèn)化十年藍(lán)圖

文|林 石

記者獲悉，由發(fā)改委牽頭制定的新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)已經(jīng)編制完成，上報國務(wù)院，預(yù)計將于全國兩會后出臺。

一位熟知此次規(guī)劃制定研討的人士告訴記者，此次《規(guī)劃》的主導(dǎo)思想是，以穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)化居民為重點，以增強綜合承載能力為依托，以創(chuàng)新體制機制為動力，以提供基本公共服務(wù)均等化為保障。

這位人士分析，此前的城鎮(zhèn)化主要是土地的城鎮(zhèn)化，就是城市通過攤大餅的方式不斷吞噬農(nóng)村土地；而此次城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要是逐步轉(zhuǎn)移農(nóng)民工進(jìn)城。

而對于由于農(nóng)民工進(jìn)城產(chǎn)生的成本問題以及農(nóng)民工進(jìn)城后新增加的公共服務(wù)均等化要求，《規(guī)劃》提出了統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民工戶籍改革，用中央財政安排專項資金解決農(nóng)民工集聚區(qū)的供排水管網(wǎng)、燃?xì)夂图泄?、城?zhèn)污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施問題，并進(jìn)一步加碼保障房建設(shè)等措施。

由此可以看出，新型城鎮(zhèn)化帶來的投資機會仍然在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，必將拉動新一輪投資的高速增長。此后則通過各種社會政策的改革，比如戶籍制度、農(nóng)民工社保制度、子女教育制度、衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等的完善，進(jìn)一步拉動城鄉(xiāng)消費的增長以及升級換代，從而實現(xiàn)中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，整體越過中等收入陷阱。

戶籍制度是核心

有人說，目前政府主導(dǎo)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化過程，對于幾千年農(nóng)業(yè)文明主導(dǎo)的中國而言，是“五千年未有之大變局”，其中重要的標(biāo)志是實現(xiàn)大批農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入城市從事現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù) 業(yè)。

國家發(fā)改委小城鎮(zhèn)研究中心主任李鐵曾經(jīng)表示，新型城鎮(zhèn)化其實就是力圖解決長期以來困擾中國農(nóng)村發(fā)展的深層次體制矛盾，通過促進(jìn)農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，緩解農(nóng)村勞動力嚴(yán)重過剩的壓力，并增加城鎮(zhèn)人口，帶動消費需求，刺激國民經(jīng)濟增長。

熟悉此次規(guī)劃的人士向記者透露，此次《規(guī)劃》提出，要將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，將長遠(yuǎn)的政策目標(biāo)和當(dāng)前可行的政策手段結(jié)合起來，率先解決一部分農(nóng)民工在流入地城鎮(zhèn)安居落戶，逐步縮小農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民在公共服務(wù)上的差距，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

要讓農(nóng)民工市民化，核心的一條就是要拆掉目前擋在農(nóng)民工進(jìn)城道路上的柵欄——戶籍制度，《規(guī)劃》提出要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革。

按照目前的數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)化率是50%，這只是統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計為城市人口的農(nóng)民工并沒有在城市實現(xiàn)永久定居，如果按戶籍來算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右。因此，只有打破目前的戶籍藩籬，才能讓進(jìn)城的農(nóng)民享受公共服務(wù)的均等化。北大教授張千帆認(rèn)為，“獲得城市戶口的農(nóng)民，理應(yīng)要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮(zhèn)化需考慮從戶籍制度改革入手的關(guān)鍵所在?！?/p>

目前戶籍制度改革的難度是享受城市優(yōu)越公共服務(wù)的群體不愿農(nóng)民分享，其中最主要的是，城市政府的反對，去年4月、5月間，國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個代表性省份的調(diào)研，該專題組在全國不同城市發(fā)現(xiàn)“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

其實，戶籍的根本問題是其蘊含的公共服務(wù)，解決農(nóng)民的戶籍問題其實就是要讓他們與城鎮(zhèn)居民一起享受福利待遇、醫(yī)療、住房、義務(wù)教育等各方面的公共服務(wù)。這意味著，一方面，城市必須努力創(chuàng)造更多平等的就業(yè)機會，一段時期內(nèi)可能還得對新戶改對象提供針對性的優(yōu)惠政策，以便他們能夠盡快縮小與城市居民的收入差；另一方面，城市還必須加大對原來農(nóng)村人口的社會福利待遇、醫(yī)療、住房、義務(wù)教育等方面的投入，這對很多城市而言更是情非得已。

解決城鎮(zhèn)化的成本

戶籍改革是有成本的，這個成本其實就是要為農(nóng)民提供和城市居民一樣的公共服務(wù)，這是一筆巨額的投入。

此前的城鎮(zhèn)化資金來源主要是土地財政，就是政府通過賣地收入解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。但是目前看來這種方式已經(jīng)走到了頭，由于土地財政導(dǎo)致的強制拆遷積累了大量社會矛盾，使得農(nóng)民權(quán)益得不到保障。即將出臺的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》將大幅提高農(nóng)民的收益，新型城鎮(zhèn)化遇到的最大障礙還是資金問題。

上述知情人士告訴記者，《規(guī)劃》進(jìn)一步強調(diào)要完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，要大幅提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。依法征收農(nóng)村集體土地，要按照同地同價原則即時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障等問題，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。

因此新型城鎮(zhèn)化提出后，大家擔(dān)心的是城鎮(zhèn)化的資金從哪里來呢？《規(guī)劃》提出，在目前分稅制的稅收制度沒有變化的前提下，中央政府將采取各種方式支持地方投融資平臺，并鼓勵市政公用企業(yè)在資本市場上上市融資。

《規(guī)劃》討論時，還規(guī)定對于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施投入，政府將會自動承擔(dān)投資責(zé)任，中央政府或?qū)⒅鸩教岣哓斦A(yù)算、國債資金中用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比重，按照城鎮(zhèn)化的人口比例，在公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上給予資金支持。

而對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，此次在討論《規(guī)劃》時，大家認(rèn)為城鎮(zhèn)政府要減少對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的投資，逐步退出經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的運營管理，有限保障公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入。

政府還將對于進(jìn)入微利或非營利市政公用事業(yè)領(lǐng)域的外資或者民資建立相應(yīng)的激勵和補貼機制。

從目前設(shè)想的情況來看，要解決新型城鎮(zhèn)化的資金來源問題，目前政府主要想到了三塊：中央財政資金、民間資金和國際資金。目前的中央財政資金比較龐大，但是剛性支出也在增加，而民間資金和國際資金進(jìn)入需要比較好的盈利項目，并要有一整套的制度改革。比如目前政府主導(dǎo)的招投標(biāo)就存在許多腐敗問題，讓民資和國際資金很難進(jìn)入。

建立成本分?jǐn)倷C制

除了資金來源問題以外，還有一個重要的問題是農(nóng)民進(jìn)城的成本不能由農(nóng)民獨自承擔(dān)，應(yīng)該分?jǐn)偟矫恳粋€國民頭上。

《規(guī)劃》提出了建立合理的農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)倷C制，就是明確各級政府對農(nóng)民工基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，建立政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)倷C制，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工的落戶需求，加大相關(guān)財政支出力度，拓展籌資、融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共服務(wù)能力建設(shè)，提高人口承載能力。

其實，要保障農(nóng)民工市民化的順利推進(jìn)，急需解決的問題就包括農(nóng)民工子弟學(xué)校、農(nóng)民工集聚區(qū)、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移人口的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，農(nóng)民工如何融入城市社區(qū)、農(nóng)民工的權(quán)益維護等，這些都是農(nóng)民工作為弱勢群體進(jìn)入城市后，政府有義務(wù)提早安排解決的問題，不然就會形成南美國家普遍出現(xiàn)的貧民窟。

熟悉該《規(guī)劃》的人士告訴記者，在規(guī)劃制定過程中，以上問題都有大體的框架思路，并已經(jīng)寫入《規(guī)劃》。比如，中央財政安排專項資金重點支持農(nóng)民工子弟學(xué)校改善教學(xué)條件，同時加強農(nóng)民工集聚區(qū)供排水管網(wǎng)、燃?xì)夂图泄?、城?zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)公共衛(wèi)生、義務(wù)教育和文化體育等公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。

更為關(guān)鍵的是農(nóng)民進(jìn)城后的住房問題，對于這個問題《規(guī)劃》提出了一攬子的解決方案，一是建立住房租賃體系，二是加碼保障房建設(shè)。

今后政府將逐步探索如何把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，建設(shè)多元化的住房租賃體系。在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，政府允許農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織利用各類集體建設(shè)用地，按照規(guī)劃建設(shè)出租屋。

有專家分析認(rèn)為，以上規(guī)定可能是小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)一步合法化的一個有效途徑。

另外，政府將對這些出租屋的建筑質(zhì)量、消防要求、環(huán)境衛(wèi)生等方面制訂出租屋標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范租賃雙方的責(zé)任，引導(dǎo)農(nóng)民工通過租賃形式逐步解決住房問 題。

這些基礎(chǔ)設(shè)施投資將帶動水泥、鋼鐵、建材、家電等目前已經(jīng)陷入產(chǎn)能過剩泥潭的行業(yè)重新尋找需求支撐點，為經(jīng)濟進(jìn)一步復(fù)蘇提供動力。

城鎮(zhèn)化爭議

對于目前的新型城鎮(zhèn)化，業(yè)內(nèi)爭論很大，有一部分人認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化就是蓋房子，沒什么新意；另有一部分人認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化就是首先實現(xiàn)“美麗”。前者是悲觀派，后者是理想派。

悲觀派認(rèn)為，由于體制慣性，最近幾年的城鎮(zhèn)化還只能走政府主導(dǎo)大規(guī)模投資的老路，而資金來源則主要還是征得土地，然后賺取征地收入中的巨大價差，新一輪浪費、環(huán)境破壞和對農(nóng)民的剝奪將不可避免。此舉還將進(jìn)一步推高房價，中國房地產(chǎn)的泡沫將更被吹大，這對經(jīng)濟的健康發(fā)展將產(chǎn)生不利影響。

同時，在這條城鎮(zhèn)化的老路上，由于政府介入市場經(jīng)濟太深，國有經(jīng)濟完全主導(dǎo)資源配置，民營投資被擠出，產(chǎn)業(yè)不興、中小企業(yè)經(jīng)營困難，農(nóng)民不能進(jìn)城買房就業(yè)，拉動消費發(fā)展經(jīng)濟的愿望落空，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)也難以實現(xiàn)，最終可能陷入中等收入陷阱。

因此，海通證券首席經(jīng)濟學(xué)家李迅雷就認(rèn)為，下一步城鎮(zhèn)化不是拉動經(jīng)濟的動力，而是經(jīng)濟發(fā)展的阻力。對此只能從政府與企業(yè)對老百姓從欠債到還債的角度去理解，過去增長快，是欠賬，如今要還債了，故發(fā)展會慢下來。“過去30年的城鎮(zhèn)化，拉動效應(yīng)正在遞減?！彼f。

還有一種是理想化的路徑。按照目前中央表述的新型城鎮(zhèn)化的新意，那就是城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

新型城鎮(zhèn)化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新和文化復(fù)興，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生態(tài)發(fā)育過程?！靶汀敝皋D(zhuǎn)型，包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、城市交通、建設(shè)用地等方面的轉(zhuǎn)型，環(huán)境保護也要從末端治理向“污染防治——清潔生產(chǎn)——生態(tài)產(chǎn)業(yè)——生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施——生態(tài)政區(qū)”五同步的生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型。

但是這種觀念又過于理想化，發(fā)改委小城鎮(zhèn)研究中心主任李鐵批評道，我國對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程要求較高，往往以西方發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展的現(xiàn)狀作為我們學(xué)習(xí)和參考的借鑒。無論是在理論界的研究還是在一部分地方政府的決策過程中，似乎在推進(jìn)城市化過程中，都是一種美好的預(yù)期、花園式的城市、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境和生態(tài)、高素質(zhì)的人群、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施等。

其實，中國的城鎮(zhèn)化需要一個漸進(jìn)的過程，要讓農(nóng)民和一些適應(yīng)我國勞動力要素特點的企業(yè)能有較低的門檻進(jìn)入，這樣才有助于在低成本的城鎮(zhèn)化道路上完成人口的轉(zhuǎn)移。

首先，在短期內(nèi)還是要靠投資，土地財政還必須繼續(xù)。只有這樣，才能發(fā)揮地方政府的積極性，而中西部地區(qū)的確在基礎(chǔ)設(shè)施投資上的需求很大。但是，政府一定要放慢速度，在財力允許的范圍內(nèi)量力而行，不要如4萬億元刺激時期那樣急躁冒進(jìn)，寅吃卯糧，放大泡沫。

其次，政府要完全對民資和外資放開，要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，改革目前的招投標(biāo)制度，用制度和法制的手段減少投資過程中出現(xiàn)的貪污腐敗，清理目前的項目審批制度。

在這個過程中，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，可以不分先后，可以先城鎮(zhèn)化后工業(yè)化，也可以先工業(yè)化后城鎮(zhèn)化，或者兩者同時推進(jìn)。這中間重要的是政府要退出市場，要真正作為市場的裁判員而不是運動員，所要做的就是為經(jīng)濟競爭制定規(guī)則，做好政府應(yīng)該做的公共管理職能。

從某種意義上而言，新型城鎮(zhèn)化是中華民族實現(xiàn)現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)型的過程，是社會結(jié)構(gòu)重構(gòu)的過程，新型城鎮(zhèn)化過程應(yīng)該是一個體制改革契機，對于中國而言，城鎮(zhèn)化的過程更應(yīng)當(dāng)是放水養(yǎng)魚，休養(yǎng)生息，是否是新的經(jīng)濟增長點并不重要，這應(yīng)該是民眾幸福的一個支撐點。