金融消費(fèi)者保護(hù):經(jīng)濟(jì)理論與法律形式*

呼建光 毛志宏

消費(fèi)主義的盛行在一定程度上推動(dòng)了消費(fèi)金融市場(chǎng)金融工具的創(chuàng)新，這使個(gè)人 (家庭)的跨期消費(fèi)選擇具有了更大的靈活性，但擴(kuò)展的金融選擇機(jī)會(huì)也給金融市場(chǎng)帶來(lái)了更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。2007年，美國(guó)次級(jí)貸款市場(chǎng)的大規(guī)模違約引發(fā)了金融危機(jī)并在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散。在引入大量流動(dòng)性對(duì)市場(chǎng)救助的同時(shí)，美國(guó)參眾兩院通過(guò)了《多德－弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》(下文簡(jiǎn)稱《改革與保護(hù)法》)對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模的改革。作為危機(jī)后金融改革的重要舉措之一，法案著重強(qiáng)調(diào)了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。近年來(lái)，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)制度的不斷完善，以房地產(chǎn)抵押貸款、信用卡、基金、汽車貸款等金融產(chǎn)品為標(biāo)志的消費(fèi)金融市場(chǎng)逐步形成并日趨成熟。值得一提的是，出于對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的需要，從2011年底到2012年中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)先后成立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、投資者保護(hù)局和銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，這使防范金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)成為熱點(diǎn)問(wèn)題①2012年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了由中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家外匯管理局共同編制的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》，明確了我國(guó)十二五期間將加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。。

根據(jù)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，法律是任何經(jīng)濟(jì)組織體系的必然結(jié)果。私法作為支撐市場(chǎng)體系的法律安排，保證了私人、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織可以自由地追求各自的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。規(guī)制是社群體系中的法律安排，其目標(biāo)是治理市場(chǎng)失靈以滿足集體或者公眾的利益。消費(fèi)金融市場(chǎng)的私法安排使金融消費(fèi)者可以自由選擇金融產(chǎn)品滿足平滑一生消費(fèi)的需求，但是，信息不對(duì)稱、市場(chǎng)壟斷和外部性等引發(fā)的市場(chǎng)失靈和金融消費(fèi)者時(shí)間偏好非一致性、認(rèn)知偏差引致的“自由父愛(ài)主義”(Libertarian Paternalism)考慮使對(duì)消費(fèi)者的金融保護(hù)成為必然。本文以經(jīng)濟(jì)規(guī)制理論為視角，分析了消費(fèi)金融市場(chǎng)金融消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)濟(jì)理論內(nèi)涵與必要性，以美國(guó)和英國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律實(shí)踐為例分析了金融消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)制措施，其金融消費(fèi)者保護(hù)立法與機(jī)構(gòu)治理對(duì)我國(guó)消費(fèi)金融市場(chǎng)發(fā)展與金融消費(fèi)者保護(hù)實(shí)踐具有重要啟示。

一、消費(fèi)金融市場(chǎng)與金融消費(fèi)者決策

金融消費(fèi)者保護(hù)這一命題的提出以消費(fèi)金融市場(chǎng)的存在與運(yùn)行為前提，當(dāng)私法安排導(dǎo)致市場(chǎng)失靈時(shí)需要借助規(guī)制以解決市場(chǎng)體系依靠自身無(wú)法解決的效率缺失與福利縮減。雖然消費(fèi)金融市場(chǎng)具有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，其規(guī)模的不斷擴(kuò)大也使其在金融經(jīng)濟(jì)中的作用日益凸顯①根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)的統(tǒng)計(jì)，2009年家庭持有資產(chǎn)的總量為64.5萬(wàn)億美元，其中24.2萬(wàn)億美元為實(shí)物資產(chǎn)，40.3萬(wàn)億美元為金融資產(chǎn)。同期公司的資產(chǎn)總額為27.3萬(wàn)億美元，其中金融資產(chǎn)數(shù)量大約為家庭持有量的三分之一。此外，根據(jù)中國(guó)人民銀行的統(tǒng)計(jì)，至2010年9月，短期貸款為8697億元，住戶部門的消費(fèi)性貸款為7.1億元。。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)于其理論認(rèn)識(shí)卻滯后于公司金融、公共金融等金融學(xué)分支②跨期建模的技術(shù)制約、相關(guān)研究數(shù)據(jù)的可得性和準(zhǔn)確性以及學(xué)科歷史發(fā)展帶來(lái)的消費(fèi)者和家庭金融決策問(wèn)題與傳統(tǒng)金融問(wèn)題的分割使其發(fā)展較為緩慢。。本文認(rèn)為對(duì)于消費(fèi)金融市場(chǎng)與金融消費(fèi)者決策理論的認(rèn)識(shí)是判定規(guī)制合理性進(jìn)而安排相應(yīng)規(guī)制措施的基礎(chǔ)。

(一)消費(fèi)金融市場(chǎng)的理論內(nèi)涵

消費(fèi)金融市場(chǎng)的行為主體為金融消費(fèi)者與提供金融產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)。消費(fèi)金融市場(chǎng)中的消費(fèi)則是基本消費(fèi)行為在時(shí)間維度的擴(kuò)展，即金融消費(fèi)者在不確定性條件下選擇金融產(chǎn)品以滿足不同時(shí)期的消費(fèi)需求，或者說(shuō)是金融消費(fèi)者使用金融產(chǎn)品以平滑各期的消費(fèi)。其中，金融消費(fèi)者可能是個(gè)體也可能是家庭。金融消費(fèi)行為與融資和投資密不可分，即在當(dāng)前收入無(wú)法滿足消費(fèi)時(shí)，通過(guò)向未來(lái)收入的借款實(shí)現(xiàn)當(dāng)期消費(fèi);而在當(dāng)前收入較多時(shí)，則進(jìn)行投資以實(shí)現(xiàn)未來(lái)的消費(fèi)。如金融消費(fèi)者在現(xiàn)時(shí)收入較低時(shí)與銀行簽訂抵押貸款合同購(gòu)買住房 (金融產(chǎn)品為抵押貸款)，當(dāng)有短期資金需求時(shí)可以訴諸于隔日貸款 (payday lending);而當(dāng)期收入較多時(shí)則可以購(gòu)買股票、債券等金融產(chǎn)品，可見(jiàn)投資行為蘊(yùn)含于消費(fèi)金融行為。金融機(jī)構(gòu)為金融消費(fèi)者提供了金融產(chǎn)品，并發(fā)揮著風(fēng)險(xiǎn)管理、現(xiàn)金支付、信息披露等功能。圖1描述了消費(fèi)金融市場(chǎng)的行為主體和基本結(jié)構(gòu)。其中，金融消費(fèi)者選擇金融產(chǎn)品以平滑一生的消費(fèi)。金融產(chǎn)品連接了金融消費(fèi)者和供給者，它包括兩個(gè)類別:一類為融資產(chǎn)品，通過(guò)向未來(lái)時(shí)間的借款滿足當(dāng)期消費(fèi)需求;另一類為投資產(chǎn)品，把當(dāng)期消費(fèi)以外的資金投資于未來(lái)。金融機(jī)構(gòu)是金融產(chǎn)品的供給方，在金融產(chǎn)品供給背后體現(xiàn)的是金融機(jī)構(gòu)的支付、風(fēng)險(xiǎn)管理、信貸和儲(chǔ)蓄與投資等基本功能;同時(shí)，消費(fèi)金融市場(chǎng)的正常運(yùn)行還需要金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮信息披露、資金整合等輔助功能。

(二)金融消費(fèi)者決策

消費(fèi)金融市場(chǎng)的主流研究既包含了傳統(tǒng)新古典框架又接納了行為金融學(xué)有限理性的研究視角，在這一整體構(gòu)架下金融消費(fèi)者的決策是其核心問(wèn)題。王江、廖理和張金寶認(rèn)為消費(fèi)金融是與消費(fèi)有關(guān)的金融問(wèn)題，同時(shí)要考慮市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)和政府等金融環(huán)境①王江、廖理、張金寶:《消費(fèi)金融研究綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第5期增刊。。Tufano認(rèn)為應(yīng)從金融功能的角度定義消費(fèi)金融理論內(nèi)涵與研究范疇②Tufano，P.Consumer Finance，Annual Review of Financial Economics，2009，1∶227 －247.，即消費(fèi)金融研究的問(wèn)題是消費(fèi)者如何作出金融決策、金融機(jī)構(gòu)如何提供產(chǎn)品和服務(wù)滿足消費(fèi)者 (家庭)需求以及政府如何對(duì)金融服務(wù)進(jìn)行規(guī)制。其中，金融機(jī)構(gòu)的作用為支付、風(fēng)險(xiǎn)管理、信貸和儲(chǔ)蓄與投資。此外，金融消費(fèi)者具有其自身的特殊性，這主要表現(xiàn)在個(gè)人或者家庭在較長(zhǎng)期限內(nèi)進(jìn)行金融決策;個(gè)人擁有以人力資本為代表的非交易性資產(chǎn)以及房產(chǎn)等非流動(dòng)性資產(chǎn);同時(shí)，金融決策也受到較為復(fù)雜的稅率的影響。雖然不同學(xué)者從不同角度定義消費(fèi)金融，但都強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)金融市場(chǎng)上的不同行為主體，并且金融消費(fèi)者利用金融工具合理安排消費(fèi)為理論的最終歸宿。

連續(xù)時(shí)間版本下的最優(yōu)消費(fèi)和投資規(guī)則為金融消費(fèi)者決策提供了分析的基本框架，即在投資機(jī)會(huì)時(shí)變條件下，投資需求由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的需求和對(duì)投資機(jī)會(huì)不利變動(dòng)的套期需求組成③Merton R.C.Optimum consumption and portfolio rules in a continuous－time model.Journal of Economic Theory 3(4)∶373 –413.。在此框架下可考慮利率隨機(jī)波動(dòng)或者權(quán)益證券收益隨機(jī)波動(dòng)條件下的投資組合選擇和擴(kuò)展了持有資產(chǎn)種類后投資組合的選擇等問(wèn)題:如在利率隨機(jī)波動(dòng)條件下長(zhǎng)期債券需求由短視需求 (myopic demand)和套利需求組成，并且短視需求與債券溢價(jià)正相關(guān)，與長(zhǎng)期債券收益的波動(dòng)和投資者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避程度負(fù)相關(guān)④Campbell，John Y.，Luis M.Viceira，Who should buy long－term bonds?American Economic Review 2001，91(1)∶99 －127.。如果考慮人力資本因素，由于人力資本收入作為個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)不可分散，將增加個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，這導(dǎo)致了更為謹(jǐn)慎的投資行為⑤Heaton，John，and Deborah Lucas，Portfolio choice and asset prices:The importance of entrepreneurial risk，Journal of Finance，2000，55(3)∶1163 －1198.。另一方面，通過(guò)增加工作時(shí)間或者推遲退休年齡增加勞動(dòng)供給，也可以增加個(gè)體承擔(dān)金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的意愿⑥Bodie，Zvi，Robert C.Merton，and William Samuelson，Labor supply flexibility and portfolio choice in a life cycle model，Journal of Economic Dynamics and Control，1992，16(3 －4)∶427 －449.。與長(zhǎng)期債券類似，房產(chǎn)可以作為提供長(zhǎng)期收入的來(lái)源，但其流動(dòng)性較差。雖然面臨借款約束，但金融消費(fèi)者可以通過(guò)抵押貸款的形式獲得房產(chǎn)，這些都增加了抵押貸款決策的復(fù)雜性。需要指出的是金融產(chǎn)品不僅包括債券、證券、房產(chǎn)等投資產(chǎn)品，還包括隔日貸款、信用卡、汽車貸款、教育貸款等融資產(chǎn)品。

在理性前提下，上述框架似乎對(duì)金融消費(fèi)者的跨期選擇問(wèn)題作出了較為完整的刻畫(huà)，但是行為經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為金融學(xué)的興起對(duì)新古典金融學(xué)以金融消費(fèi)者絕對(duì)理性為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行理論構(gòu)建與演進(jìn)提出了質(zhì)疑。這意味著在考慮金融消費(fèi)者決策問(wèn)題時(shí)要考慮有限理性因素的影響。行為金融研究表明個(gè)體或者家庭在利用信息進(jìn)行金融決策的過(guò)程中受到諸多心理因素的影響，如對(duì)信息的有限注意，對(duì)利得和損失的非對(duì)稱估計(jì)，具有損失規(guī)避的傾向⑦Kahneman，D.Tversky，A.，Prospect Theory:An analysis of decision under Risk，Econometrica，1979，47(2)∶263 －292.。在進(jìn)行投資組合選擇時(shí)個(gè)人或者家庭則表現(xiàn)出了本地偏差⑧French，K.，James M.Poterba，Investor diversification and international equity markets，The American Economic Review，1991，81(2)∶222 －226.Huberman，Gur，F(xiàn)amiliarity breeds investment，Review of Financial Studies，2001，14(3)∶659 － 680.;通過(guò)折扣經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行交易的客戶 (discount brokerage customer)在交易過(guò)程中表現(xiàn)出了處置效應(yīng)等⑨Odean，Terrance，Are investors reluctant to realize their losses?，Journal of Finance，1998，53(5)∶1775 －1798.。因此，應(yīng)該以金融消費(fèi)者有限理性為視角對(duì)傳統(tǒng)理論進(jìn)行反思與修正。

二、消費(fèi)金融市場(chǎng)規(guī)制與金融消費(fèi)者保護(hù)

對(duì)消費(fèi)金融市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制的必要性源于教科書(shū)版本的市場(chǎng)失靈與出于自由父愛(ài)主義的考慮。消費(fèi)金融市場(chǎng)失靈表現(xiàn)為市場(chǎng)外部性、信息不對(duì)稱、壟斷力量等方面。與父愛(ài)主義不同，自由父愛(ài)主義強(qiáng)調(diào)了個(gè)人在有限理性條件下的自由選擇權(quán)，這構(gòu)成了消費(fèi)金融市場(chǎng)新的立法基礎(chǔ)，并影響了消費(fèi)金融市場(chǎng)規(guī)制的具體實(shí)踐。金融消費(fèi)者保護(hù)這一命題的理論內(nèi)涵正是在消費(fèi)金融市場(chǎng)規(guī)制過(guò)程中對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的著重強(qiáng)調(diào)。

(一)消費(fèi)金融市場(chǎng)規(guī)制與金融消費(fèi)者保護(hù)

規(guī)制合理性的判定正是以上文對(duì)于金融消費(fèi)者決策行為的分析為基礎(chǔ)，即金融經(jīng)濟(jì)理論決定了法律形式。政府可以通過(guò)稅收、補(bǔ)貼、準(zhǔn)入政策等多種形式干預(yù)經(jīng)濟(jì)①Posner，A.Richard，Theories of Economic Regulation，The Bell Journal of Economics and Management Science，1974，5(2)∶335－358.。這種干預(yù)的合理性在于:一方面政府出于公共利益的考慮能夠通過(guò)法律形式與經(jīng)濟(jì)工具戰(zhàn)勝市場(chǎng)在自治過(guò)程中效率損失。即新古典金融經(jīng)濟(jì)理論中的信息不對(duì)稱、公共產(chǎn)品和外部性等因素制約了市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn)，而消費(fèi)金融市場(chǎng)提供了教科書(shū)版本的市場(chǎng)失靈。另一方面，則是出于增進(jìn)個(gè)人福利的“父愛(ài)主義”。根據(jù)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，父愛(ài)主義意味著通過(guò)不同程度的強(qiáng)制性限制自由與權(quán)利以滿足或者增進(jìn)公民的福利，并在客觀上有利于公共利益。從其含義可以看出，為達(dá)到父愛(ài)主義增進(jìn)福利的目的，需采取強(qiáng)制性限制公民自由與權(quán)利的方法。這意味著自由主義與父愛(ài)主義似乎存在著矛盾，這一矛盾的根源在于促進(jìn)個(gè)人福利的方式。如果給予個(gè)人充分的選擇權(quán)，并采取非強(qiáng)制性的方式對(duì)其選擇進(jìn)行引導(dǎo)，則自由主義與父愛(ài)主義存在著調(diào)和。對(duì)這種矛盾的調(diào)和產(chǎn)生了“自由父愛(ài)主義”(Libertarian Paternalism)，即通過(guò)非強(qiáng)制的方式引導(dǎo)個(gè)人作出更好的選擇②Thaler R.H.，Sunstein C.R.Libertarian Paternalism，The American Economic Review，2003，93(2)∶175 －179.。自由父愛(ài)主義認(rèn)為次優(yōu)決策來(lái)源于個(gè)體的認(rèn)知偏誤，并強(qiáng)調(diào)更好的選擇是可以被測(cè)度的，在對(duì)個(gè)體行為或者心理因素進(jìn)行深入的研究后可以作為消費(fèi)金融市場(chǎng)規(guī)制的基礎(chǔ)。

(二)消費(fèi)者金融保護(hù)的必要性

出于對(duì)消費(fèi)金融市場(chǎng)失靈的治愈以及自由父愛(ài)主義的考慮，需要對(duì)消費(fèi)金融市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制。具體來(lái)看:

1.市場(chǎng)失靈與金融消費(fèi)者保護(hù)

消費(fèi)者在金融市場(chǎng)的決策面臨著信息不對(duì)稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇:如個(gè)人在公司購(gòu)買的某項(xiàng)金融產(chǎn)品或者金融服務(wù)涉及的期限較長(zhǎng)，在簽訂合約后消費(fèi)者無(wú)法對(duì)公司的資金運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行連續(xù)的有效控制，聲譽(yù)機(jī)制也可能不能夠保證公司不侵占客戶的資金或者財(cái)產(chǎn);為了作出有效決策，消費(fèi)者需要了解與金融產(chǎn)品或者服務(wù)相關(guān)的信息，然而金融消費(fèi)者自己并不能有效獲得所有相關(guān)的信息，與其他消費(fèi)者共同協(xié)作獲得信息也存在著協(xié)調(diào)上的困難，因此，消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的選擇時(shí)常受到“檸檬”問(wèn)題的困擾。信息作為公共物品，很難依靠金融產(chǎn)品供給者實(shí)現(xiàn)有效提供，依靠消費(fèi)者的協(xié)同生產(chǎn)也存在協(xié)調(diào)上的困難，這意味著需要借助規(guī)制的力量進(jìn)行強(qiáng)制披露。

消費(fèi)金融市場(chǎng)中的個(gè)人決策可能會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生影響，但是這種影響并沒(méi)有反映在市場(chǎng)價(jià)格之中。如人力資本的積累和房屋所有權(quán)存在正的外部性，這使政府需要為學(xué)生提供助學(xué)貸款，為房屋購(gòu)買者的住房貸款提供補(bǔ)助;貸款者和借款者往往不考慮房屋止贖的社會(huì)成本，但Campbell等發(fā)現(xiàn)止贖成本會(huì)降低臨近房產(chǎn)的價(jià)格，這一外部性的存在意味著需要政策參與以減少止贖成本③Campbell，John Y.，Stefano Giglio，and Parag Pathak.Forced Sales and House Prices，The American Economic Review，2011，101(5)∶2108–2131.。

搜尋成本的存在導(dǎo)致了零售市場(chǎng)上金融產(chǎn)品供應(yīng)者壟斷力的增強(qiáng)。在許多消費(fèi)金融產(chǎn)品市場(chǎng)上存在著價(jià)格差別，這使金融消費(fèi)者在選擇產(chǎn)品時(shí)的搜尋成本增加，從而支付了相對(duì)于其他供應(yīng)機(jī)構(gòu)較高的價(jià)格。這種搜尋成本使零售商形成了壟斷力，并使其可以收取高于邊際成本的費(fèi)用。

2.自由父愛(ài)主義與金融消費(fèi)者保護(hù)

投資者往往缺乏金融知識(shí)以作出正確的金融決策①Lusardi，Annamaria，and Olivia S.Mitchell，F(xiàn)inancial Literacy and Planning:Implications for Retirement Well－ Being.，Pension Research Council Working Paper，2006，No.1.Lusardi，Annamaria，and Peter Tufano.Debt Literacy，F(xiàn)inancial Experiences，and Over in debtedness.NBER Working Paper 14808，2009.。表1列示了兩項(xiàng)調(diào)查研究中不同年齡個(gè)體對(duì)于健康與退休以及儲(chǔ)蓄投資等相關(guān)金融知識(shí)的理解情況。其中，對(duì)于年長(zhǎng)者關(guān)于健康和退休問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果表明，只有56%的人正確回答了前兩個(gè)問(wèn)題。年輕人的情況則更糟，只有46%的人正確地回答了前兩個(gè)問(wèn)題，27%的人正確地回答了所有問(wèn)題②Lusardi，Annamaria，Olivia S.Mitchell，and Vilsa Curto.Financial Literacy among the Young，Journal of Consumer Affairs，2010，44(2)∶358–80.。雖然直接利用金融數(shù)據(jù)去推斷消費(fèi)者的具體認(rèn)知能力具有一定的難度，但是目前的實(shí)驗(yàn)研究表明消費(fèi)者的認(rèn)知能力越強(qiáng)，其金融決策越為合理，在投資中也能獲得更高的股票收益③Benjamin，Daniel J.，Sebastian A.Brown，and Jesse M.Shapiro:Who is‘Behavioral’?Cognitive Ability and Anomalous Preferences，SSRN Working Paper，2006.。

個(gè)人偏好具有多樣性，而跨期選擇過(guò)程中消費(fèi)者偏好也表現(xiàn)出了與傳統(tǒng)理論預(yù)期不相符的特征。如個(gè)體在多期選擇過(guò)程中表現(xiàn)出了現(xiàn)時(shí)偏向型偏好?，F(xiàn)時(shí)偏向型偏好會(huì)帶來(lái)一種外部性，即個(gè)人在今天的決策會(huì)以一種內(nèi)部非一致的方式反向影響其未來(lái)財(cái)富，而在未來(lái)又會(huì)感到遺憾。這種負(fù)的外部性有時(shí)也被稱為“內(nèi)部性”。出于自由父愛(ài)主義的考慮應(yīng)規(guī)制對(duì)未來(lái)具有負(fù)面影響的現(xiàn)時(shí)行為。

三、金融消費(fèi)者保護(hù)的法律形式

金融消費(fèi)者保護(hù)的合理性在于市場(chǎng)失靈與消費(fèi)者在金融決策中的認(rèn)知偏誤與認(rèn)知局限。作為社會(huì)性規(guī)制，金融消費(fèi)者保護(hù)既有信息披露、事前批準(zhǔn)等傳統(tǒng)規(guī)制形式，又包含了基于“自由父愛(ài)主義”的金融消費(fèi)者教育和助推。金融危機(jī)的爆發(fā)并非是金融消費(fèi)者保護(hù)實(shí)踐的起點(diǎn)，英國(guó)早在2000年就最先正式提出了“金融消費(fèi)者”的概念，并對(duì)金融消費(fèi)者類型進(jìn)行了區(qū)分。但是緣于次級(jí)抵押貸款違約的美國(guó)金融危機(jī)使美國(guó)把金融消費(fèi)者保護(hù)提到了重要日程，典型的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制主要為:

(一)消費(fèi)金融市場(chǎng)信息披露

在消費(fèi)金融市場(chǎng)強(qiáng)制充分的信息披露可以降低逆向選擇成本、減少外部性成本。為了治愈消費(fèi)金融市場(chǎng)失靈，美國(guó)和英國(guó)相關(guān)法案對(duì)證券市場(chǎng)的信息披露作出了規(guī)定。如美國(guó)的《證券法》和《證券交易法》規(guī)定了上市公司信息的初次披露和持續(xù)披露要求。其中，在證券的發(fā)行、銷售中如果對(duì)重大事實(shí)做出不真實(shí)的陳述、做出因省略重大事實(shí)而誤導(dǎo)公眾的陳述、運(yùn)用任何方式、手段和計(jì)謀從事欺詐活動(dòng)或者從事任何產(chǎn)生欺騙后果的活動(dòng)則被判定為非法行為。另一方面《證券交易法》確立了證券市場(chǎng)的持續(xù)信息披露制度，對(duì)上市公司需定期發(fā)布年度報(bào)告、季度報(bào)告以及臨時(shí)報(bào)告、發(fā)布重大事項(xiàng)公告、特殊人士取得證券的登記及公開(kāi)、發(fā)行人回購(gòu)股票的信息披露等方面做出了規(guī)定。與美國(guó)證券市場(chǎng)類似，英國(guó)的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》規(guī)定當(dāng)公司向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行證券時(shí)需要承擔(dān)一般性的披露義務(wù)，即披露所有投資者及其專業(yè)顧問(wèn)合理需要的信息，以及為了能夠做出正確評(píng)估資產(chǎn)和負(fù)債、財(cái)務(wù)狀況、利益和損失、證券發(fā)行者的發(fā)展前景、有價(jià)證券相關(guān)權(quán)利所需的信息。上市后，上市公司每年須發(fā)布年度財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容包括公司的財(cái)務(wù)狀況的基本陳述以及經(jīng)營(yíng)績(jī)效與前期預(yù)測(cè)差別、經(jīng)營(yíng)狀況的區(qū)域分析、公司不參與管理的董事的基本信息等諸多事項(xiàng)。

抵押貸款是消費(fèi)金融市場(chǎng)的重要金融產(chǎn)品，一般來(lái)說(shuō)其涉及的金額較大，需使金融消費(fèi)者充分了解相關(guān)信息。根據(jù)《房地產(chǎn)交割程序法案》(Real Estate Settlement Procedures Act，RESPA)，應(yīng)該確保全國(guó)范圍內(nèi)的消費(fèi)者能夠獲得與抵押貸款成本相關(guān)的信息以滿足個(gè)人交易的需要，不被收取不必要的高額交割費(fèi)用。根據(jù)最新原則，RESPA要確保消費(fèi)者最終可以較低成本獲得抵押貸款，具體包括對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化公允水平的評(píng)估、提高交割成本和利率信息披露水平等內(nèi)容。意圖使借款和貸款過(guò)程中保護(hù)消費(fèi)者的誠(chéng)實(shí)信貸法案 (Truth－in－Lending Act，TILA)在消費(fèi)金融市場(chǎng)中發(fā)揮重要作用。TILA中最重要的內(nèi)容在于規(guī)定了在借款人取得貸款前，任何借款合同或協(xié)議中都應(yīng)充分披露貸款數(shù)量、財(cái)務(wù)費(fèi)用和年利率，該法案適用于包括抵押貸款的大多數(shù)的信貸類型。

表1 金融知識(shí)調(diào)查研究

(二)事前批準(zhǔn)

2008年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《安全和公平執(zhí)行按揭許可證法案》 (Secure and Fair Enforcement for Mortgage Licensing Act，SAFE)。根據(jù)SAFE，任何個(gè)人以營(yíng)利為目的參與授予抵押貸款業(yè)務(wù)都需得到可以作為抵押貸款發(fā)起人的認(rèn)證并登記。各州需要制定法律對(duì)抵押貸款發(fā)起人的認(rèn)證建立符合國(guó)家一致要求的最低標(biāo)準(zhǔn)，并在國(guó)家抵押貸款認(rèn)證與登記系統(tǒng)進(jìn)行登記。認(rèn)證信息的最低標(biāo)準(zhǔn)涵概了抵押貸款發(fā)起人的犯罪歷史、信貸記錄、認(rèn)證前培訓(xùn)、測(cè)試情況，繼續(xù)教育、資本凈值和履約保證等內(nèi)容。

(三)開(kāi)展金融消費(fèi)者教育

認(rèn)知局限使消費(fèi)者不能充分理解與金融產(chǎn)品有關(guān)的信息，這將導(dǎo)致無(wú)效的決策。2009年美國(guó)通過(guò)了《改革與保護(hù)法》，該法案的通過(guò)是1933年以來(lái)對(duì)金融市場(chǎng)的最大幅度改革，法案著重強(qiáng)調(diào)了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。根據(jù)法案，設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)局，而金融消費(fèi)者保護(hù)局成立了金融教育辦公室 (office of financial education)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與金融知識(shí)普及和金融消費(fèi)者教育的相關(guān)工作，提供各種工具幫助家庭制定對(duì)其有利的金融決策。英國(guó)“金融服務(wù)局”于2004年啟動(dòng)了“公平對(duì)待消費(fèi)者項(xiàng)目”，金融危機(jī)后政府強(qiáng)化了金融消費(fèi)者教育工作。其后，2010年4月成立了“消費(fèi)者金融教育局”負(fù)責(zé)全面開(kāi)展英國(guó)金融消費(fèi)者的教育工作。

(四)助推

為了克服職員在參與養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)的現(xiàn)時(shí)偏好使其能夠?qū)κ杖脒M(jìn)行長(zhǎng)期有效的規(guī)劃，可以對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的參與流程進(jìn)行有針對(duì)性的設(shè)計(jì)。美國(guó)于2006年通過(guò)了《養(yǎng)老金保護(hù)法案》(Pension Protection Act)，這項(xiàng)法案被認(rèn)為是自《退休職工收入保障法》(the Employee Retirement Income and Security Act)以來(lái)最大規(guī)模的針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的規(guī)制改革。法案鼓勵(lì)雇主對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃進(jìn)行結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)使之包含自動(dòng)登記默認(rèn)選項(xiàng)，也包括隨著收入提高存入賬戶的金額自動(dòng)增加以及多元化資產(chǎn)分配的默認(rèn)選項(xiàng)等助推方法。這種設(shè)計(jì)安排源于繳納保險(xiǎn)者并不像傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)期的那樣在決定是否參加養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃時(shí)在默認(rèn)選項(xiàng)為自動(dòng)加入或者為自動(dòng)退出之間會(huì)做出無(wú)偏的選擇，而是更傾向于選擇當(dāng)默認(rèn)選項(xiàng)為自動(dòng)登記的行為模式，投資組合的分配與投資比例也受類似行為模式的影響。

四、對(duì)我國(guó)消費(fèi)金融市場(chǎng)的啟示

(一)深化對(duì)消費(fèi)金融市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)理論研究

金融消費(fèi)者保護(hù)這一命題的提出以消費(fèi)金融市場(chǎng)中的金融產(chǎn)品交易為基礎(chǔ)。作為消費(fèi)行為主體的個(gè)人或家庭在選擇金融產(chǎn)品的過(guò)程中具有不同的行為特征，這意味著在對(duì)消費(fèi)金融市場(chǎng)的研究過(guò)程中需要整合以消費(fèi)者理性為基礎(chǔ)的決策框架以及以消費(fèi)者行為偏誤和認(rèn)知局限為基礎(chǔ)的行為金融研究框架。中國(guó)金融市場(chǎng)具有新興加轉(zhuǎn)軌的特征，其金融消費(fèi)者在決策過(guò)程中可能具有不同的行為模式，并不能完全套用現(xiàn)有的理論解決中國(guó)消費(fèi)金融市場(chǎng)的實(shí)際問(wèn)題。這意味著需要以中國(guó)金融市場(chǎng)為背景，借鑒發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)已有的研究視角與方法進(jìn)行更為深入的分析。

在對(duì)消費(fèi)金融市場(chǎng)研究的過(guò)程中一個(gè)制約經(jīng)驗(yàn)研究的問(wèn)題是如何獲得可靠的與消費(fèi)金融市場(chǎng)有關(guān)的金融決策數(shù)據(jù)。即使對(duì)于美國(guó)或者英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，消費(fèi)金融市場(chǎng)數(shù)據(jù)的可得性也一直是困擾消費(fèi)金融研究的難題。對(duì)于我國(guó)，消費(fèi)金融市場(chǎng)尚處于發(fā)展與逐步完善階段，其數(shù)據(jù)的采集與獲得更面臨著重重困難。雖然國(guó)內(nèi)有關(guān)高?；驒C(jī)構(gòu)對(duì)此已經(jīng)做出一定的嘗試與努力，但是在數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可信性以及調(diào)查范圍等方面尚需要提高與擴(kuò)展。在這方面，可能需要國(guó)家加大對(duì)有關(guān)調(diào)研項(xiàng)目的資助與支持。

(二)金融消費(fèi)者保護(hù)立法的移植與借鑒

隨著消費(fèi)金融市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，金融產(chǎn)品的增加也為消費(fèi)金融市場(chǎng)立法提出了新的挑戰(zhàn)。在消費(fèi)金融市場(chǎng)立法方面:首先，要完善金融消費(fèi)者的法律保護(hù)體系，通過(guò)考察我國(guó)金融行業(yè)立法，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)尚未得到應(yīng)有的重視。雖然在《銀行法》、《證券法》等立法中已經(jīng)體現(xiàn)了對(duì)投資人、存款人等消費(fèi)者利益的保護(hù)傾向，但是，具有可訴性和可操作性的民事規(guī)則在具體應(yīng)用中較少。我國(guó)尚缺少對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的基本立法，雖然已有金融宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法規(guī)和規(guī)范性文件，但是其法律層次較低。其次，要建立健全金融糾紛的處理機(jī)制。在這方面可以借鑒國(guó)外多層次的糾紛處理機(jī)制，如內(nèi)部投訴機(jī)制、調(diào)解、仲裁機(jī)制、法院訴訟等。

(三)金融消費(fèi)者教育

金融市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的重要前提是金融消費(fèi)者能夠較為全面準(zhǔn)確地理解與金融產(chǎn)品相關(guān)的信息。研究表明具有認(rèn)知偏誤和認(rèn)知局限的金融消費(fèi)者不能夠充分認(rèn)知金融產(chǎn)品信息，也不能完全克服在決策過(guò)程中所表現(xiàn)出的有限理性，這意味著在對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行教育的過(guò)程中:一是要提高消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品、金融風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)以及金融市場(chǎng)功能等一般金融知識(shí)的認(rèn)知水平;二是對(duì)不同金融產(chǎn)品的潛在消費(fèi)者進(jìn)行有針對(duì)性的教育。隨著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平的提升以及伴隨的金融消費(fèi)需求的增加，應(yīng)該向那些對(duì)某一類金融產(chǎn)品具有購(gòu)買力的個(gè)人 (家庭)提供較為全面的金融消費(fèi)知識(shí)教育——如對(duì)于住房抵押貸款的選擇，對(duì)于不同理財(cái)產(chǎn)品的選擇等方面的金融知識(shí);三是金融消費(fèi)者教育要建立在對(duì)金融消費(fèi)者認(rèn)知能力的評(píng)估之上，即要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上針對(duì)消費(fèi)者在某一方面的認(rèn)知局限或認(rèn)知偏誤進(jìn)行有針對(duì)性的金融消費(fèi)知識(shí)普及與傳授，通過(guò)實(shí)地或?qū)嶒?yàn)研究確定消費(fèi)者對(duì)于金融產(chǎn)品信息的認(rèn)知是否受披露形式、披露的表達(dá)方式、披露的顯著性等方面的影響。

(四)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力安排與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

金融消費(fèi)者保護(hù)的實(shí)施需要以合理的機(jī)構(gòu)安排與制度設(shè)計(jì)為依托?？v觀美國(guó)和英國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)，都是以立法的形式確立了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法地位并賦予其在金融消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)則制定與行動(dòng)實(shí)施上的法定權(quán)力。其在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)上經(jīng)歷了由分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管的過(guò)程。在《改革與保護(hù)法》通過(guò)以前，美國(guó)的銀行、貸款機(jī)構(gòu)受制于不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。法案通過(guò)后確立了以“消費(fèi)者金融保護(hù)局”為主體的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)組織框架 (汽車貸款、證券投資、養(yǎng)老保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)并不在其監(jiān)管范圍之內(nèi))。消費(fèi)者金融保護(hù)局有獨(dú)立的人事權(quán)，在一定范圍內(nèi)具有監(jiān)督、檢查和執(zhí)行權(quán)等權(quán)力。英國(guó)自《金融服務(wù)法》通過(guò)后多次對(duì)金融監(jiān)管部門整合，將由“金融行為局”負(fù)責(zé)與金融消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)的各項(xiàng)工作。

中國(guó)目前以現(xiàn)有的“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式為構(gòu)架，在證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)下分別設(shè)立了投資者保護(hù)局，保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)局、金融消費(fèi)者保護(hù)局。如何在一定的原則指導(dǎo)下協(xié)調(diào)管理或者根據(jù)監(jiān)管體制的可能調(diào)整進(jìn)行整合將是未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)，而迎接挑戰(zhàn)的方式應(yīng)是以經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)促進(jìn)市場(chǎng)效率的提高與金融消費(fèi)者福利的增加，并以法律形式確立規(guī)制方式并保證有效地實(shí)施。