法國公海保護(hù)的管理和實(shí)踐及其對我國的借鑒意義

王 琦，桂 靜，公衍芬，范曉婷

（國家海洋信息中心，天津300171）

法國公海保護(hù)的管理和實(shí)踐及其對我國的借鑒意義

王 琦，桂 靜，公衍芬，范曉婷

（國家海洋信息中心，天津300171）

對公海海洋環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)刻不容緩。介紹了法國公海保護(hù)的管理和實(shí)踐，包括：先進(jìn)的海洋保護(hù)管理機(jī)制，法律和政策，與其他國家合作建立了派拉格斯公海保護(hù)區(qū)等。提出了給我國相關(guān)工作帶來的啟示。

公海；管理；海洋保護(hù)區(qū)；實(shí)踐；法國

1 前言

全球貿(mào)易往來一直在不斷增進(jìn)，經(jīng)濟(jì)也在飛速運(yùn)轉(zhuǎn)。這也相應(yīng)地導(dǎo)致海洋環(huán)境和海洋生物多樣性面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國家管轄范圍外的海洋水域要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等非公海水域，對于公海的生物多樣性保護(hù)顯得尤為重要。當(dāng)前，對公海海洋環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)刻不容緩，世界各國 （主要是各沿海國）紛紛采取相應(yīng)的措施積極參與國際上的公海保護(hù)活動。截至目前，在公海建立公海保護(hù)區(qū)是對公海實(shí)施保護(hù)的措施之一。公海保護(hù)區(qū)是指為保護(hù)和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)。

法國地處西歐，西臨大西洋，南靠地中海，海岸線綿長。在世界許多沿海大國中，法國一直在積極制定海洋保護(hù)的相關(guān)政策和舉措，并參與全球海洋保護(hù)工作。長久以來，海洋資源的開發(fā)利用為法國的經(jīng)濟(jì)繁榮做出了重大貢獻(xiàn)。在開發(fā)的同時(shí)，法國也一直努力對包括公海在內(nèi)的海域的海洋資源進(jìn)行有效的保護(hù)。在海洋資源的開發(fā)和保護(hù)方面，法國有著許多成功的經(jīng)驗(yàn)，有先進(jìn)的海洋保護(hù)管理機(jī)制、法律和政策，并與其他國家合作建立了派拉格斯公海保護(hù)區(qū)，其中一些經(jīng)驗(yàn)值得其他國家仿效。

2 法國海洋保護(hù)區(qū)的主要管理機(jī)構(gòu)與管理機(jī)制

2.1 法國海洋保護(hù)區(qū)管理局

從國家層面來講，法國海洋國務(wù)秘書處負(fù)責(zé)直接向總理報(bào)告，集中監(jiān)督國家海上行動的協(xié)調(diào)一致性，指導(dǎo)和協(xié)商統(tǒng)領(lǐng)海區(qū)的海事總監(jiān)的各項(xiàng)行動，應(yīng)對各類事件，負(fù)責(zé)所有應(yīng)急和干預(yù)計(jì)劃的實(shí)時(shí)更新，參與研究并改進(jìn)國際和國家的涉海規(guī)定，尤其是關(guān)于安全保障和污染預(yù)防方面的條款，通過評估目前的政策和未來的計(jì)劃來參與確定政府海事政策。從區(qū)域組織結(jié)構(gòu)來講，海事總監(jiān)負(fù)責(zé)直接代表總理和其他部長 （內(nèi)閣成員）并被賦予政府權(quán)力來執(zhí)行法律規(guī)定。他協(xié)調(diào)政府所有的海上行動，如果有需要，還會承擔(dān)公海與沿海區(qū)域的活動協(xié)商工作，并在必要時(shí)，付諸武力。

在法國，負(fù)責(zé)海洋保護(hù)工作的主要管理機(jī)構(gòu)是法國海洋保護(hù)區(qū)管理局。依據(jù)2006年4月14日頒布的 《海洋自然公園法》，法國設(shè)立了海洋保護(hù)區(qū)管理局。法國海洋保護(hù)區(qū)管理局是法國的公共管理機(jī)構(gòu)。這是一個(gè)由國家機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局代表以及利益相關(guān)者組成的管理委員會控制下的公共實(shí)體。它的總部設(shè)在布雷斯特，在法國本土和海外都有分支機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的宗旨包括：支持有關(guān)于建立和管理海洋保護(hù)區(qū)的公共政策；管理用于海洋自然公園或其它海洋保護(hù)區(qū)的人力和財(cái)力資源；為海洋保護(hù)區(qū)管理人員提供技術(shù)和行政支持。

除了其實(shí)際負(fù)責(zé)的任務(wù)外，法國海洋保護(hù)區(qū)管理局還要促進(jìn)人們對海洋生物多樣性問題的重視并堅(jiān)持在2012年之前建立一個(gè)重要的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)。該機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)加強(qiáng)法國參與國際上的海洋保護(hù)活動。

2.2 法國海洋保護(hù)區(qū)管理局組織結(jié)構(gòu)

法國海洋保護(hù)區(qū)管理局是法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展、交通與安居部的下屬單位。執(zhí)行委員會是法國海洋保護(hù)區(qū)管理局的主要決策機(jī)構(gòu)。其委員會成員任期為3年，主席從中選出。委員會由兩部分組成，包括：國家代表 （16人）和民選委員成員和團(tuán)體（23名成員）。法國的《環(huán)境法典》第R334－8條確定了執(zhí)行委員會的職權(quán)范圍，指定其在職權(quán)范圍 （創(chuàng)建、管理和評估）內(nèi)制定海洋自然公園和海洋保護(hù)區(qū)的管理政策。執(zhí)行委員會每年開會約3次。

執(zhí)行委員會內(nèi)設(shè)一個(gè)執(zhí)行理事會，組成人員包括：執(zhí)行委員會主席、副主席、上級主管部門代表、涉海部門代表、負(fù)責(zé)海洋捕撈和海水養(yǎng)殖部門的代表、主管海外機(jī)構(gòu)的部門代表、地方當(dāng)局代表、海洋自然公園管理委員會主席、其他類別海洋保護(hù)區(qū)的代表和其他相關(guān)人員。理事會負(fù)責(zé)籌備工作，監(jiān)督執(zhí)行委員會決策的執(zhí)行情況，并行使由執(zhí)行委員會賦予的權(quán)力。理事會也是每年召開約3次會議。

科學(xué)理事會是執(zhí)行委員會主席或法國海洋保護(hù)區(qū)管理局的咨詢機(jī)構(gòu)，涉及海洋保護(hù)區(qū)管理局所有分配工作中的任何問題，包括海洋自然公園 （參見《環(huán)境法典》第R334－17條）。

2.3 法國重要海洋保護(hù)區(qū)的管理情況

表1 法國一些重要海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)管與管理情況

3 法國海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)法律與政策

海洋保護(hù)區(qū)的建立除對地方產(chǎn)生影響外，還具有區(qū)域、國家或國際影響。為此目的，法國啟動了一致的、具有代表性的和管理完善的國家和區(qū)域保護(hù)網(wǎng)，并根據(jù)歐盟和國際上相關(guān)法律政策制定了一系列關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的法律和政策。

3.1 法國參與簽署的相關(guān)國際公約、法律和法規(guī)

包括法國在內(nèi)的許多國家簽署了1992年《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》，該公約于1998年3月25日正式生效。關(guān)于東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)合作的國際條約機(jī)制，綜合和發(fā)展了1972年《奧斯陸海洋傾廢公約》（“Oslo Convention on dumping waste at sea”）和1974年的《巴黎陸源海洋污染公約》（“Paris Convention on land－based sources of marine pollution”）。其他締約國包括：比利時(shí)、丹麥、歐洲聯(lián)盟、芬蘭、德國、愛爾蘭、冰島、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士和英國。

1992年，包括法國在內(nèi)的150多個(gè)國家在巴西里約熱內(nèi)盧召開聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，簽署了《生物多樣性公約》?！渡锒鄻有怨s》是第一項(xiàng)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的全球協(xié)議，《生物多樣性公約》的目標(biāo)是按照公約有關(guān)條款從事保護(hù)生物多樣性、持續(xù)利用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益。

《辛特拉宣言》是1998年7月22～23日在葡萄牙辛特拉（Sintra）舉行的OSPAR委員會各國部長會議上通過的宣言。法國派代表參加了這次會議。《辛特拉宣言》決定，OSPAR委員會將推動建立一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以確保對海洋生物多樣性及海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用和保護(hù)工作。目標(biāo)是在2010年初步建立一個(gè)由實(shí)現(xiàn)良好管理的海洋保護(hù)區(qū)所組成的、生態(tài)功能連貫?zāi)鄣木W(wǎng)絡(luò)，并進(jìn)行評估。

2003年6月23～27日在德國的不萊梅（Bremen）舉行的OSPAR委員會第二屆各國部長會議通過了《OSPAR委員會2003年策略》以及關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的若干重要文件。法國派代表參加了這次會議。《OSPAR委員會2003年策略》確定了六個(gè)工作領(lǐng)域：海洋生態(tài)系統(tǒng)及海洋生物多樣性的保護(hù)保存、防治富營養(yǎng)化、防治有毒有害物質(zhì)、關(guān)于海洋活動的環(huán)境目標(biāo)及管理機(jī)制、防治放射性物質(zhì)、監(jiān)測評估。2003年的《不萊梅宣言》是關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的若干重要文件，包括：《關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的OSPAR建議》；《海洋保護(hù)區(qū)的選劃、管理導(dǎo)則》；《需要保護(hù)的物種及棲息地鑒別標(biāo)準(zhǔn)》；《瀕危、數(shù)量減少惡化的物種及棲息地初步名單》。

表2 法國就生物資源保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等制定的法律規(guī)章

3.2 歐盟法律政策背景

根據(jù) 《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》，歐盟制訂了一系列政策、法規(guī)與條令，目的在于加強(qiáng)對各類涉?；顒右约斑@些活動對海洋環(huán)境造成的影響的管理。與此有關(guān)的歐盟政策、法規(guī)與條令主要有：《歐盟共同漁業(yè)政策》 《歐盟可再生能指令》《海洋船舶航運(yùn)油料法》《鳥類保護(hù)指令》《生境保護(hù)指令》《濱海浴場水質(zhì)指令》 《貝類水質(zhì)指令》《城市污水處理指令》《水資源框架指令》《環(huán)境影響評價(jià)指令》《戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)指令》。

Natura 2000是歐盟委員會1992年創(chuàng)建的歐盟領(lǐng)域內(nèi)的保護(hù)地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在通過《棲息地指令》（the Habitats Directive）和《鳥指令》（the Birds Directive），保護(hù)受到嚴(yán)重威脅的棲息地和物種。到2004年歐盟東擴(kuò)前，Natura 2000保護(hù)了原歐盟15國18%的陸地領(lǐng)土。Natura 2000網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目的主要活動包括：交流，能力建設(shè)，通過伙伴關(guān)系開展工作以達(dá)成自然保護(hù)的目的。目前，包括法國在內(nèi)的歐盟27個(gè)成員國總領(lǐng)土面積的17%己被納入該網(wǎng)絡(luò)，超過1000種動植物和200多個(gè)棲息地類型受到網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)。Natura 2000不僅是歐盟實(shí)現(xiàn)生物多樣性統(tǒng)籌、系統(tǒng)保護(hù)和持續(xù)利用的主要工具，也是將生物多樣性納入漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、區(qū)域發(fā)展等其他歐盟政策領(lǐng)域的重要手段。同時(shí)，建立保護(hù)網(wǎng)也是歐盟履行 《生物多樣性公約》中 “社區(qū)義務(wù)”的一部分。

2007年，歐盟頒布 《海洋綜合政策藍(lán)皮書》，確定了歐盟成員國在海洋領(lǐng)域的政策目標(biāo)。該藍(lán)皮書涉及從海洋綜合管理、海洋規(guī)劃、海洋資源與環(huán)境保護(hù)到船舶航運(yùn)等諸多領(lǐng)域，為歐盟及其成員國推進(jìn)海洋工作提供了全面的指導(dǎo)性框架。

2008年，歐盟發(fā)布了 《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》，要求包括法國在內(nèi)的歐盟成員國采取有效措施，確保海洋水域達(dá)到 “良好的環(huán)境狀況”。為此，成員國必須采用基于生態(tài)系的管理方法，掌握和了解海洋環(huán)境狀況以及人類給海洋環(huán)境造成的影響，制訂并實(shí)施為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)服務(wù)的有效措施。為了落實(shí) 《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》，法國不斷加強(qiáng)各部門和各領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)，并加強(qiáng)與其他成員國的合作。

3.3 法國國內(nèi)制定的相關(guān)法律和法規(guī)

為管理海域，協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用活動，法國就生物資源保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等制定了一系列法律規(guī)章，詳見表2。

4 法國關(guān)于建立公海保護(hù)區(qū)的立場和相關(guān)活動

4.1 法國的立場

法國政府一直關(guān)注海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)問題并表示會積極拓展海洋保護(hù)范圍。法國總統(tǒng)2009年7月做了關(guān)于海洋政策的演講。法國總統(tǒng)在報(bào)告中提到：法國目前應(yīng)履行其作為海洋大國的責(zé)任并抓住時(shí)機(jī)。法國目前保護(hù)區(qū)范圍不足其總海域的1%，截至2012年，法國的保護(hù)區(qū)范圍將覆蓋到10%，截至2020年將達(dá)到法國所轄海域1100萬km2的20%。預(yù)計(jì)保護(hù)區(qū)有一半?yún)^(qū)域?yàn)闈O業(yè)保護(hù)區(qū)，由漁民、科學(xué)家和地方相關(guān)利益者參與指定保護(hù)區(qū)地點(diǎn)。在保護(hù)區(qū)內(nèi)，海洋生物多樣性將得到保護(hù)，資源可得到恢復(fù)，并可確保捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2020年，海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)將對法國管轄下的2百萬km2以上的海域提供保護(hù)。該保護(hù)網(wǎng)不僅擴(kuò)大了法國管轄海岸的長度，尤其是地中海海岸，還擴(kuò)大了法國海外區(qū)域：從法國西印度群島到新科里多尼亞和波利尼西亞。這些行動為法國保護(hù)海洋、恢復(fù)魚群并保護(hù)以漁業(yè)為生計(jì)的漁民的生活奠定了基礎(chǔ)。

法國還一直積極倡導(dǎo)國家管轄外海洋保護(hù)工作，并參與相關(guān)國際會議。2005年1月24日至28日，法國政府和聯(lián)合國教科文組織在巴黎教科文組織總部聯(lián)合召開國際生物多樣性科學(xué)大會。在大會開幕式上，法國前總統(tǒng)希拉克強(qiáng)調(diào)，生物多樣性損失對人類生存和發(fā)展具有重要影響。他呼吁要建立國際機(jī)制和專家網(wǎng)絡(luò)，把科學(xué)信息和決策緊密結(jié)合起來，進(jìn)一步提高保護(hù)效果，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和持續(xù)利用的目標(biāo)。會議最后通過了 “生物多樣性巴黎宣言”，明確提出需要以最大的努力發(fā)現(xiàn)、了解、保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性。法國一貫支持在國家管轄區(qū)外建立海洋保護(hù)區(qū)，按照聯(lián)合國大會 （2006年、2008年、2010年）召開的生物多樣性工作組會議的框架和OSPAR委員會框架，并依據(jù)法國國家海洋和海岸線戰(zhàn)略藍(lán)皮書（2009年）（海洋圓桌會議所作的承諾）來實(shí)施相關(guān)工作。

4.2 法國積極參與公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)國際和實(shí)踐活動

4.2.1 積極參與和組織國際相關(guān)會議

2008年8月，來自15個(gè)國家的代表聯(lián)合在法國布列斯特的會議上承諾，保護(hù)大西洋中央海脊最為脆弱、資源豐富但同時(shí)也還有很多區(qū)域未曾開發(fā)的部分。大西洋中央海脊縱貫了大西洋，生物多樣性豐富，是海底極為巨大的山脈，平均高度超過2000m，被稱作 “海底阿爾卑斯山”。在承諾中，30萬km2的海脊地區(qū)和之上的洋面都被宣布為海洋保護(hù)區(qū)域。宣布成為海洋保護(hù)區(qū)域之后，在該區(qū)域的北部，深海捕撈已經(jīng)被禁止，而其他區(qū)域的海底山也會展開季節(jié)性的禁漁。法國派代表參會并表示這是公海海洋保護(hù)的一個(gè)歷史性決議，對于跨國環(huán)境保護(hù)具有非常意義。它是大西洋上第一個(gè)公海海洋保護(hù)區(qū)，也是全球第二個(gè)公海海洋保護(hù)區(qū)。

2008年12月9日～11日，法國舉行了一次歐盟會議。會議上，歐盟輪值主席國法國和歐盟的其他成員國對 “海洋戰(zhàn)略框架法令”進(jìn)行投票表決，有效地評估和保護(hù)海洋環(huán)境的質(zhì)量。為了達(dá)到在2020年前保持海洋 “良好環(huán)境狀況”的目標(biāo)，迫切需要針對2012年前的海洋環(huán)境狀況制定詳細(xì)而明確的規(guī)劃，因此這個(gè)法令成為歐盟海洋戰(zhàn)略的重中之重。

法國還參加了于2011年5月31日～6月3日在紐約聯(lián)合國總部召開的國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性工作組第四次會議。此次會議在公海保護(hù)方面取得了重大進(jìn)展，促進(jìn)了國家管轄海域外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的國際合作方式和途徑。此次會議的焦點(diǎn)集中在討論國家管轄海域外海洋保護(hù)區(qū)和環(huán)境影響評估進(jìn)程法律制度上，包括法國代表在內(nèi)的大會工作組一致通過了關(guān)于啟動建立國家管轄海域外生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用法律框架過程的建議。這套建議包括海洋基因資源、海洋保護(hù)區(qū)和環(huán)境評估、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)化等多方面內(nèi)容。

4.2.2 法國海洋保護(hù)區(qū)管理局代表法國參與國家管轄范圍外建立保護(hù)區(qū)的相關(guān)工作

法國海洋保護(hù)區(qū)管理局參與OSPAR委員會的工作：管理局的負(fù)責(zé)人Olivier Laroussinie連續(xù)兩年主持委員會的會議，管理局還為會議準(zhǔn)備文件并組織和參加了相關(guān)會議。法國海洋保護(hù)區(qū)管理局為海洋保護(hù)作出了非常重要的貢獻(xiàn)，例如：

收集公海相關(guān)信息并組織研討會，特別是在2008年，法國作為歐盟輪值主席國召開了研討會，并發(fā)布了 《反復(fù)核查公海問題》的報(bào)告；

2010年，法國參與共同提出在國家管轄范圍外設(shè)立6個(gè)海洋保護(hù)區(qū)；

法國為界定公海海洋保護(hù)區(qū)管理做出貢獻(xiàn)，包括：提出管理框架，更新數(shù)據(jù)并為國際海事組織（IMO）制定PVMZ的相關(guān)文件。

4.2.3 法國智庫IDDRI參與公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)工作

自2006年以來，法國智庫可持續(xù)發(fā)展與國際關(guān)系研究所（IDDRI）一直參與討論公海的未來及其相關(guān)法律和政治地位的演變。

2008年，IDDRI與艾伯特親王二世摩納哥基金會、法國海洋保護(hù)區(qū)管理局、法國全球環(huán)境基金和CDMO合作，組織召開了名為“公海生物多樣性新型管理”的國際研討會。隨后，國際重大相關(guān)會議對研討會上的觀點(diǎn)進(jìn)行了討論。

2011年，IDDRI與法國海洋保護(hù)區(qū)管理局就公海生物多樣性管理問題達(dá)成了一項(xiàng)合作協(xié)議，在這方面，IDDRI著重為即將進(jìn)行的公海相關(guān)國際活動闡明其中的關(guān)鍵問題，特別是在OSPAR和《巴塞羅那公約》等區(qū)域海洋公約的背景下，但也在更全球化的背景下 （如聯(lián)合國公海生物多樣性工作組）。

法國還將開展許多研究項(xiàng)目，涉及的主題包括：公海海洋保護(hù)區(qū) （MPAs）、區(qū)域海域內(nèi)牽涉的公海問題、不同部門機(jī)構(gòu)在公海海洋保護(hù)區(qū)的管理責(zé)任、歐盟與公海、法國將有關(guān)于公海的國際承諾融入到國內(nèi)法律中。所有這些研究都有助于推動公海資源保護(hù)和可持續(xù)利用取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

5 法國參與建立的派拉格斯公海保護(hù)區(qū)實(shí)例分析

5.1 派拉格斯公海保護(hù)區(qū)的建立

1999年11月25日，經(jīng)過十年的討論和信息共享，法國、意大利和摩納哥簽署了一項(xiàng)協(xié)議，建立名為派拉格斯（Pelagos）的海洋哺乳動物地中海保護(hù)區(qū)。協(xié)議自三國批準(zhǔn)后于2002年2月21日生效。保護(hù)區(qū)面積為87500 km2。2001年，該保護(hù)區(qū)列入具有地中海重要性的特別保護(hù)區(qū)（SPAMI）名單中，從實(shí)際上說明了關(guān)于地中海特別保護(hù)區(qū)和地中海生物多樣性的協(xié)議的創(chuàng)新性質(zhì)。將該保護(hù)區(qū)列入名單獲得了針對地中海保護(hù)的 《巴塞羅那公約》簽約國的官方認(rèn)可。

5.2 派拉格斯公海保護(hù)區(qū)的目標(biāo)和行動計(jì)劃

該保護(hù)區(qū)涉及的主要物種是海豚和鯨。該保護(hù)區(qū)是為了保護(hù)海洋哺乳動物免受各種形式人類活動的干擾，其目標(biāo)是協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)活動的和諧發(fā)展與對生境和物種的保護(hù)。為此目的，每個(gè)協(xié)議締約方都與其他各方也與其他組織協(xié)商其政策和管理項(xiàng)目。保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略之一是要實(shí)現(xiàn)各種技術(shù)、科學(xué)、教育和法律資源的協(xié)同配合，用于協(xié)調(diào)廣泛海區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和自然利益。法國、意大利和摩納哥還發(fā)行了一個(gè)宣傳冊，并通過了 《鯨類監(jiān)控行為法》，而且締約方還召開了多次會議，以便更廣泛地宣傳保護(hù)區(qū)。

派拉格斯保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃明確說明了保護(hù)區(qū)的目標(biāo)。這些目標(biāo)是涉及領(lǐng)域廣泛的總體目標(biāo)，為保護(hù)區(qū)的管理設(shè)置了一個(gè)有形的目標(biāo)，有助于引導(dǎo)保護(hù)區(qū)的執(zhí)行計(jì)劃和為評估保護(hù)區(qū)的有效性制定監(jiān)測計(jì)劃。重要行動計(jì)劃包括：海上監(jiān)控方協(xié)調(diào)管理人類活動；建立三國數(shù)據(jù)庫；建立網(wǎng)站；鯨類監(jiān)控與海豚共游和海豚治療；漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖；海上交通和商業(yè)海洋運(yùn)輸；科學(xué)研究和監(jiān)控、鯨類統(tǒng)計(jì)和人口估算。這構(gòu)成了滿足派拉格斯保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)的協(xié)同有效行動的基礎(chǔ)。

5.3 建立派拉格斯公海保護(hù)區(qū)的意義

派拉格斯保護(hù)區(qū)位于地中海。這個(gè)海域資源豐富，地理位置獨(dú)特。地中海所有沿海國家由于其領(lǐng)海所占面積而管轄地中海40%的區(qū)域，而余下的60%為公共區(qū)域。如果地中海的每個(gè)沿海國都主張其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，那么地中海的每一部分都會處于國家管轄范圍內(nèi) （因而就不會有公海）。因此，超出地中海各沿海國領(lǐng)海范圍以外的區(qū)域可以暫時(shí)成為所有相關(guān)國家的共同領(lǐng)域。在該海域建立公海保護(hù)區(qū)，有利于更好地維護(hù)法國、意大利和摩納哥在地中海管轄海域及公關(guān)海域的科學(xué)研究活動、漁業(yè)資源保護(hù)和海上運(yùn)輸?shù)群Ｑ髾?quán)益。

此外，雖然在如此大的面積內(nèi)和在大量開發(fā)的環(huán)境內(nèi)對鯨類種群提供保護(hù)是一件艱巨的工作，但派拉格斯保護(hù)區(qū)已經(jīng)取得了許多積極的成果，包括：提高公眾意識；采取對于建立和實(shí)施管理計(jì)劃來說是罕見的但必要的步驟；促使三國政府采取自主措施以盡量減少對該區(qū)域內(nèi)的環(huán)境影響；提供一個(gè)示范樣板為大范圍區(qū)域保護(hù)、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理、公海保護(hù)區(qū)、區(qū)域海洋協(xié)定效用、物種的利用和宣傳保護(hù)理念。保護(hù)區(qū)成立約15a后，派拉格斯保護(hù)區(qū)的實(shí)施過程從最初具有保護(hù)理念的個(gè)人和組織所推動的 “設(shè)想”階段過渡到 “行政——體制”階段，目前，正在積極完善管理機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)。海洋保護(hù)區(qū)的管理比保護(hù)問題更重要。現(xiàn)在的問題是確定由誰管理和怎樣管理。

6 法國的公海保護(hù)區(qū)舉措對我國的啟示

參與建立公海保護(hù)區(qū)是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的工作。結(jié)合法國等發(fā)達(dá)海洋國家開展公海保護(hù)區(qū)相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮目前發(fā)展態(tài)勢和我國現(xiàn)有應(yīng)對能力，建議未來我國應(yīng)從管理模式、國際相關(guān)法律研究、保護(hù)區(qū)選劃標(biāo)準(zhǔn)和試點(diǎn)建設(shè)、資金支持、科研能力建設(shè)及國際合作這些重要方面開展工作。

6.1 我國的管理模式有待完善

我國海洋自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理和分部門管理相結(jié)合，以及中央和地方管理相結(jié)合的管理機(jī)制。我國海洋自然保護(hù)區(qū)總體管理體制還有待改革和優(yōu)化。這也是適應(yīng)海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)容的拓展及其建設(shè)與國際接軌的需要。目前，公海保護(hù)區(qū)問題已經(jīng)提到國際社會的議事日程上來，在對我國海洋保護(hù)區(qū)的管理體制進(jìn)行健全和完善的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮到公海保護(hù)區(qū)的問題，公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)需要與相關(guān)國家的合作，分部門管理也會對這種合作產(chǎn)生諸多制約，所以應(yīng)專門對公海保護(hù)區(qū)的管理進(jìn)行規(guī)定，并針對公海保護(hù)區(qū)實(shí)施特殊的管理方法和措施。

6.2 加強(qiáng)相關(guān)國際法律制度跟蹤研究并制定和完善我國的相應(yīng)制度

公海涉及世界各國利益，建立公海保護(hù)區(qū)也必須經(jīng)過多邊場合的商議。在多邊國際場合中有效維護(hù)自身利益，需具備較高的國際法律制度研究水平，為此，應(yīng)鼓勵和優(yōu)先支持對相關(guān)海洋法律制度的跟蹤和深入研究。相關(guān)國際制度形成的過程也是利益分配的過程，我們必須在深入研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合維護(hù)我國的利益的需要，積極參與相關(guān)的國際法律制度的制定。

目前我國海洋保護(hù)區(qū)的主要依據(jù)是 《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等，為我國建立、建設(shè)海洋自然保護(hù)區(qū)提供了法律保證和行為方式。然而目前的法律制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。一方面，應(yīng)當(dāng)充分借鑒法國等發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的海洋保護(hù)區(qū)制度，加強(qiáng)海洋科學(xué)與海洋制度的結(jié)合研究，盡快完善海洋保護(hù)區(qū)制度的配套法律制度，增加涉外管理的內(nèi)容，加強(qiáng)我國的海洋保護(hù)區(qū)制度與國際海洋環(huán)境制度的接軌。另一方面，我國簽署的部分國際公約的內(nèi)容沒有體現(xiàn)在國內(nèi)法中，需要根據(jù)國際公約的相關(guān)規(guī)定，在國內(nèi)法中增加履約內(nèi)容。此外，還存在部分國內(nèi)法律制度與國際公約規(guī)定不相協(xié)調(diào)的問題，也需要根據(jù)公約規(guī)定加以修改或修正?？偠灾?，國內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)制度與國際海洋環(huán)境制度的接軌，有利于促進(jìn)我國海洋保護(hù)區(qū)法律制度的發(fā)展，擴(kuò)大國際合作，提高公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理水平。

6.3 提出公海保護(hù)區(qū)選區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，加快公海保護(hù)區(qū)試點(diǎn)建設(shè)

從國際趨勢和我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀看，我國仍需建設(shè)更多海洋保護(hù)區(qū)。我國可以借鑒其他國家的做法，充分發(fā)揮海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)在維護(hù)海洋權(quán)益方面的積極作用。我國現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)絕大多數(shù)都分布在領(lǐng)海或者內(nèi)水。我國應(yīng)該在領(lǐng)海以外選擇重要海域建設(shè)適當(dāng)面積的海洋保護(hù)區(qū)，形成自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，還可維護(hù)海洋權(quán)益，加強(qiáng)對該海域的管控。首先應(yīng)制定選擇公海保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。公海保護(hù)區(qū)的選擇應(yīng)當(dāng)著重考慮社會因素、經(jīng)濟(jì)因素、生態(tài)因素以及實(shí)效因素四個(gè)方面。其中，社會因素涉及各國之間的利益沖突、國際社會的接受程度、航道安全與便利等；經(jīng)濟(jì)因素包括生物資源、旅游資源、成本收益、人類活動對公海保護(hù)區(qū)造成的影響等；生態(tài)因素是指生態(tài)系及其物種的價(jià)值，包括多樣性、自然性、依賴性、代表性、獨(dú)特性、完整性、生產(chǎn)性和脆弱性；實(shí)效因素則主要考慮環(huán)境與資源保護(hù)的緊迫性、有效性、可用性和可恢復(fù)性。

然后，提出建立公海保護(hù)區(qū)的方案。結(jié)合上述標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)區(qū)域的地理、環(huán)境、資源等要素進(jìn)行勘探調(diào)查，選取可能建立公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域，加強(qiáng)對試點(diǎn)區(qū)域海洋生物資源和海洋生物多樣性的調(diào)查研究，選擇有代表性和典型性的地區(qū)，分析其潛在的經(jīng)濟(jì)利益、戰(zhàn)略利益、安全利益，提出建立公海保護(hù)區(qū)的具體方案。并在選劃保護(hù)區(qū)的同時(shí)，制定配套管理規(guī)定，并在建立保護(hù)區(qū)時(shí)一并對外公布。

6.4 加大財(cái)政支持

海洋自然保護(hù)區(qū)管理體系要正常運(yùn)行，資金是其主要動力。自然保護(hù)區(qū)是公益事業(yè)，其效益主要體現(xiàn)在資源、生態(tài)和社會方面，因此，需要各方面的大力支持。而資金短缺幾乎是包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的所有國家自然保護(hù)區(qū)面臨的難題，也是當(dāng)今困擾各國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的重大問題。它使保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才引進(jìn)、科研工作開展、管理行為等活動受到了嚴(yán)重阻礙。我國也面臨著海洋保護(hù)工作資金不足的問題。海洋保護(hù)區(qū)是一項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的綜合性系統(tǒng)工程，需要投入的資金較多。因此，須廣辟資金來源，多渠道增加海洋開發(fā)利用與保護(hù)的投入。在經(jīng)費(fèi)問題上，實(shí)行 “政府為主，多方參與”的原則。

6.5 科研能力建設(shè)和人員培訓(xùn)

海洋保護(hù)區(qū)科研能力建設(shè)是確保海洋保護(hù)區(qū)健康發(fā)展的關(guān)鍵。海洋科學(xué)研究有助于更好地了解人類活動對海洋系統(tǒng)的影響，使海洋環(huán)境免受人類活動的破壞。海洋自然保護(hù)區(qū)建區(qū)的內(nèi)容之一即提供開展自然保護(hù)區(qū)的科研場所。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，涉及生境保護(hù)和恢復(fù)、繁育技術(shù)、遺傳技術(shù)、基因技術(shù)和信息技術(shù)等理論和應(yīng)用的研究。但我國在這方面與法國等發(fā)達(dá)海洋國家相比還存差距，應(yīng)努力克服這一瓶頸，提高我國在海洋保護(hù)方面的科研能力。

從保護(hù)區(qū)的長期發(fā)展來看，保護(hù)區(qū)還應(yīng)加強(qiáng)自身科研隊(duì)伍的建設(shè)，定期對現(xiàn)有科技人員進(jìn)行培訓(xùn)，加大專業(yè)人才引進(jìn)的力度，增加具有高級職稱的人員占保護(hù)區(qū)編制人員的比例，成立專門的保護(hù)區(qū)研究部門，提高保護(hù)區(qū)管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)和專業(yè)技能，使保護(hù)區(qū)的潛在能力得到充分發(fā)揮。

6.6 加強(qiáng)國際合作

當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)不僅僅是一個(gè)區(qū)域問題，而是全球亟需解決的問題。國際合作發(fā)展已經(jīng)成為世界海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展趨勢之一，因?yàn)楹Ｑ筚Y源的保護(hù)是全球性的，而且公海海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)需要科研技術(shù)的支持，這種合作可以使相關(guān)海洋區(qū)域互通有無，實(shí)現(xiàn)全方位保護(hù)。我國作為發(fā)展中國家，需要加強(qiáng)與國際社會尤其是發(fā)達(dá)國家的合作，這樣不僅可以為海洋自然保護(hù)區(qū)提供部分資金與科研技術(shù)支持，而且有助于提高我國的管理水準(zhǔn)。我國應(yīng)在雙邊和多邊基礎(chǔ)上并在可行的情況下，在分區(qū)域、區(qū)域間、區(qū)域或全球范圍內(nèi)開展海洋保護(hù)方面的國際合作和協(xié)調(diào)。

7 結(jié)語

由于公海的水域面積太大，就目前情形而言，建立公海保護(hù)區(qū)，用國際法的規(guī)制手段，使相關(guān)國家共同參與規(guī)劃、管理這樣的公海保護(hù)區(qū)，是一種契合當(dāng)下時(shí)代背景的公海生物多樣性的保護(hù)策略之一，也是關(guān)注后代人利益的長久之策。

包括法國在內(nèi)的海洋大國在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)方面已經(jīng)為其他國家提供了許多可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。建議我國也應(yīng)加強(qiáng)這方面的研究，結(jié)合我國從近海走向大洋、建設(shè)海洋強(qiáng)國的國家大戰(zhàn)略，制定我國關(guān)于參與國際公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的相關(guān)戰(zhàn)略政策，提高公海科研水平，在維護(hù)我國在管轄海域的海洋權(quán)益的基礎(chǔ)上，積極拓展我國在公海的戰(zhàn)略權(quán)益，加強(qiáng)我國在公海相關(guān)領(lǐng)域話語權(quán)，增強(qiáng)我國在國際上的政治和外交地位，擴(kuò)大我國作為海洋大國在國際的影響力。

Preliminary Analysis on the Management and Actions towards High Sea Protection Taken by France and its Implication for China

WANG Qi，GUI Jing，GONG Yan-fen，F(xiàn)AN Xiao-ting
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171 China）

At present，the protection of the marine environment and biodiversity on the high seas is urgent.Its management and practice in France is introduced，including state-of-the-art marine protection and management mechanisms，laws and policies，and its cooperation with other countries to establish Pelagos Protected Areas on the high seas.This paper points out its inspiration for the related work in China.

high sea；management；marine protected area；practice；Pelagos

X32

：A

：1673－9655（2013）02－0007－07

2012－09－03

國際海底資源開發(fā)與公海保護(hù)區(qū)選劃技術(shù)支持系統(tǒng)及應(yīng)用示范（201005003）。

王琦 （1981－），女，助理研究員，碩士 （英語語言文學(xué)專業(yè)），研究方向：海洋權(quán)益、情報(bào)、戰(zhàn)略、政策等。