論服務(wù)型政府建設(shè)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

陳永慶

摘要：貫徹落實(shí)十八大精神，要求變革政府職能和政府運(yùn)作方式。因此，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)便成為當(dāng)務(wù)之急。現(xiàn)階段，新形勢迫切要求政府盡快達(dá)到職能明確、公正透明、決策民主、權(quán)力制衡、監(jiān)督有力、機(jī)構(gòu)精簡、層級扁平等。同時還要求建立健全公共財(cái)政體制、著力保障和改善民生、大力扶持社會中介機(jī)構(gòu)、提高社會自我管理能力、轉(zhuǎn)變政府績效考核體系……。

關(guān)鍵詞：貫徹十八大精神；建設(shè)服務(wù)型政府；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

黨的十八大勝利召開，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體順利產(chǎn)生，全國人民無不倍受鼓舞、充滿期待。然而，全面實(shí)現(xiàn)十八大繪就的宏偉藍(lán)圖，要做的工作還有很多，如何建設(shè)服務(wù)型政府、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就是首當(dāng)其沖的重要任務(wù)之一。

一、建設(shè)服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的必然要求

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，是一項(xiàng)關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的緊迫而重大的戰(zhàn)略任務(wù)。為此，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)便成為當(dāng)務(wù)之急。

首先，建設(shè)服務(wù)型政府有利于推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。在我國市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不但要在維護(hù)市場穩(wěn)定和建立市場秩序方面發(fā)揮作用，而且要在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮作用。市場本身很難決定什么產(chǎn)業(yè)是國家發(fā)展的重點(diǎn)，也無法促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著既定的方向前進(jìn)，只有政府實(shí)施具有明確目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策才能起到這種作用。

其次，建設(shè)服務(wù)型政府有利于維護(hù)社會公正，保證轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從過程到結(jié)果的公平。改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速穩(wěn)定增長，人民生活水平有了較大提升。然而一個不容忽視的問題是并非所有的人都在這一過程中平等受益，經(jīng)濟(jì)增長方式在追求效率的同時并沒有保證過程和結(jié)果的公平。其突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，兩極分化情況嚴(yán)重，我國基尼系數(shù)早已超過國際警戒線。雖然造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，但從政府職能轉(zhuǎn)變和制度建設(shè)的角度分析，主要還是因?yàn)檎谫Y源配置領(lǐng)域占據(jù)支配性地位，由此產(chǎn)生了權(quán)力市場化、行政壟斷化等行為。同時由于法制建設(shè)的滯后，政府在公共財(cái)政和市場監(jiān)督領(lǐng)域的缺位，也為利用公共權(quán)力斂財(cái)肥私的“尋租”活動提供了機(jī)會，造成了經(jīng)濟(jì)改革中產(chǎn)生的機(jī)會不公和結(jié)果不公。建立服務(wù)型政府，以社會公正為原則，通過強(qiáng)化立法和外部監(jiān)督等手段，可以實(shí)現(xiàn)利益分配過程公正透明，進(jìn)一步規(guī)范市場秩序，瓦解腐敗根源。

再次，建設(shè)服務(wù)型政府有利于我國營造適應(yīng)國際競爭的市場環(huán)境。當(dāng)前，我國正加快國內(nèi)市場與國際市場的進(jìn)一步接軌，不斷變化的國際環(huán)境給政府提出了許多新的課題，尤其是如何創(chuàng)造一個適應(yīng)國際競爭的市場秩序，可以說是政府職能轉(zhuǎn)換中面臨的最大挑戰(zhàn)。建立服務(wù)型政府，可以促進(jìn)政府由微觀控制向宏觀調(diào)控、由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，使政府在遵守國際慣例與國際貿(mào)易準(zhǔn)則的前提既保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)又積極參與國際競爭，創(chuàng)造平等互利的貿(mào)易環(huán)境。只有建立了這種符合國際通行規(guī)則的政府機(jī)制，我國才能真正建立規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

最后，建設(shè)服務(wù)型政府有利于提高我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的總體效率，而總體效率的提高又必須有賴于行政體制改革在內(nèi)的系統(tǒng)改革?，F(xiàn)如今，我國政府職能的轉(zhuǎn)變還不到位，社會管理和公共服務(wù)比較薄弱，在行政效率、技術(shù)創(chuàng)新效率、能源和原材料使用效率、技術(shù)教育水平及改革利益分配等方面還存在許多問題，這對進(jìn)一步提高競爭力產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。服務(wù)型政府是民主、開放的政府，其具有的透明性及回應(yīng)性等特點(diǎn)可以使政府和社會間得以及時溝通、有效互動，及時化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

二、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變賦予服務(wù)型政府建設(shè)新內(nèi)涵

服務(wù)型政府就是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，政府以公眾為導(dǎo)向，以公共利益為目標(biāo)，以服務(wù)公眾和社會為核心，在社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公正、透明、高效為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對服務(wù)型政府賦予了新內(nèi)涵。

首先，職能有限，職責(zé)明確。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，要不斷地深化對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀調(diào)控體系。溫總理將我國的政府職能概括為：經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務(wù)。這就明確了服務(wù)型政府是一個職能有限、職責(zé)明確的政府。其功能不再是無所不為的全能型管理，而是有所為、有所不為的有限型管理與服務(wù)的政府。

其次，公正透明，決策民主。服務(wù)型政府具有公正、公平、公開的基本特征，要求政府相關(guān)政策的制定和實(shí)施、相關(guān)法規(guī)和規(guī)章、財(cái)政預(yù)算及公共支出等各種政治信息能通過各種渠道及時有效的為社會和廣大公民所知曉，保障公民的知情權(quán)，以便公民有效參與決策過程，并對公共管理活動進(jìn)行有效監(jiān)督。

再次，權(quán)力制衡，監(jiān)督有力。服務(wù)型政府是權(quán)力得到有效制衡和有效監(jiān)督的政府。因此，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督既相互分離又相互制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，防止因權(quán)力過度集中而滋生的各種蛻變和腐化現(xiàn)象發(fā)生，形成把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民服務(wù)的有效體制就尤為重要。

最后，機(jī)構(gòu)精簡，層級扁平。服務(wù)型政府要求精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層級，降低成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的問題，克服機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、政府回應(yīng)性差、行政成本過高等問題。這樣的政府，信息傳遞更直接、更迅速，能更有效地確保政府為公眾服務(wù)。

三、建設(shè)服務(wù)型政府的新思考

建設(shè)服務(wù)型政府，是利國利民的善舉，這于中國是史無前例的改革，因此，必須深思熟慮謀定而后動。

首先，必須明確政府的職能定位。政府管什么不管什么，要從社會和公民的需要出發(fā)，并以此作為政府職能定位依據(jù)。當(dāng)前我國政府職能定位應(yīng)首先抓好兩個方面：一是為市場主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境；二是為市場主體提供公共服務(wù)。政府尤其是地方政府要改變其以往作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與建設(shè)和投資主體直接參與市場競爭的角色，最大限度地削減政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能，強(qiáng)化宏觀調(diào)控，將宏觀經(jīng)濟(jì)變量作為管理的關(guān)鍵。同時在對監(jiān)管資源進(jìn)行重新配置的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、管理高效的政府市場監(jiān)管體系，并為社會提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。只有這樣，才能切實(shí)解決當(dāng)前我國政府存在的“服務(wù)缺位”“角色錯位”“職權(quán)越位”等問題，最終把政府職能轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的軌道上來。

其次，建立健全公共財(cái)政體制，著力保障和改善民生。公共財(cái)政體系是服務(wù)型政府充分履行其政府職能的基礎(chǔ)。要切實(shí)調(diào)整政府財(cái)政職能，使其與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展水平相適應(yīng)，要改變我國財(cái)政的公共支出結(jié)構(gòu)，逐步取消財(cái)政資金對一般競爭性領(lǐng)域的投資，將公共財(cái)政用于政府具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、擴(kuò)大就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、社會保障等。進(jìn)一步完善分稅制改革，全面理順和規(guī)范中央與地方政府關(guān)系，合理劃分中央與地方、地方政府與基層政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使各級政府財(cái)力與事權(quán)相匹配，以增強(qiáng)地方政府主要是基層政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。同時，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)解決“跑部錢進(jìn)”問題，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，解決東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展。

再次，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)扁平化建設(shè)。當(dāng)前，我國政府機(jī)構(gòu)改革仍然不能完全適應(yīng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。一是政府各部門行政職能錯位交叉；二是行政層級過多。不僅造成了行政效能低下，過多資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能。政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)切實(shí)按照“小政府、大社會”的體制模式，依照精簡、高效、權(quán)責(zé)一致的原則進(jìn)行。大部制改革標(biāo)志著進(jìn)一步將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對集中由一個部門統(tǒng)一管理，已成為服務(wù)型政府建設(shè)中機(jī)構(gòu)改革的必然趨勢。

第四，大力扶持社會中介機(jī)構(gòu)，提高社會自我管理能力。社會中介機(jī)構(gòu)是介于政府與社會、政府與企業(yè)之間的第三部門，既是聯(lián)系政府與企業(yè)、政府與社會的橋梁與紐帶，又是協(xié)調(diào)社會多元利益、規(guī)范行業(yè)行為，向社會包括企業(yè)提供各種政府難以做到的服務(wù)的社會組織。在我國政府職能的轉(zhuǎn)變過程中，政府將不可避免地從某些領(lǐng)域退出，而由于政府的退出所造成的職能“真空”則需要相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)和組織來填補(bǔ)。社會中介組織同政府、企業(yè)共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的三大支柱，它與政府、市場在公共管理中形成了三種功能互補(bǔ)的關(guān)系。它的發(fā)展壯大，有助于改善政府與社會的關(guān)系，形成政府與社會之間的良性互動，提高社會的自我管理能力。因此，政府有必要積極扶持和培育社會中介機(jī)構(gòu)，建立符合社會中介組織自身發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律的管理體制、運(yùn)行機(jī)制，促使它們規(guī)范運(yùn)作，健康發(fā)展，使其成為政府產(chǎn)業(yè)政策的切入點(diǎn)，成為承擔(dān)政府管理社會服務(wù)的具體組織者和執(zhí)行者。

第五，轉(zhuǎn)變政府績效考核體系，使之與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的客觀要求相適應(yīng)。早在2008年，胡錦濤就明確指出，要“推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度”。如今，根據(jù)十八大精神，建立“以公共服務(wù)為主要內(nèi)容”的政績考核體系，必須改變以往以GDP為取向的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，將公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量納入政府績效考核體系，更多地關(guān)注公共服務(wù)水平與公共服務(wù)覆蓋面。在考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時，必須引入社會保障覆蓋率、就業(yè)率、公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、食品安全等指標(biāo)來考核政府績效，使政府績效考核體系既包含經(jīng)濟(jì)增長的方面，也包含環(huán)境、公共衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會保障、資源利用等社會管理和公共服務(wù)方面，全面反映經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展。與此同時，建立與公共服務(wù)取向、政績考核體系相適應(yīng)、相配套的干部人事制度，提高組織人事管理科學(xué)化、法制化水平，亦是重要內(nèi)容。

綜上所述，加快政府職能轉(zhuǎn)變建設(shè)服務(wù)型政府，既是形勢發(fā)展的必然要求，也是貫徹落實(shí)十八大精神的題中應(yīng)有之義。因此，決不能再“口惠而實(shí)不至”，必須切實(shí)落實(shí)到實(shí)際行動之中。否則，一切只能歸于紙上談兵。

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