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    改革的力量不會(huì)停

    2013-06-06 02:52:04周其仁
    公務(wù)員文萃 2013年12期
    關(guān)鍵詞:辦法土地農(nóng)民

    ◎周其仁

    改革的力量不會(huì)停

    ◎周其仁

    所謂改革就是兩個(gè)東西:一是民間基層自發(fā)的活動(dòng),碰到困難,碰到不適應(yīng)的地方總要把它“拱”開(kāi);這個(gè)層面的改革天天都有,但光有這個(gè)層面的改革不行,還要被吸納成為國(guó)家政策和制度,沒(méi)有這個(gè)過(guò)程就不是完整的改革。

    改革很難,不改行不行

    改革很難,那不改行不行?現(xiàn)在看來(lái)不改也麻煩:一是社會(huì)矛盾越來(lái)越大,某種程度上比1980年代經(jīng)歷的社會(huì)矛盾還要嚴(yán)重。任何社會(huì)都有矛盾,但若沒(méi)有恰當(dāng)解決這些矛盾的辦法,GDP總量全球第二也不一定能讓大家很踏實(shí)。不改,很多社會(huì)矛盾就解決不了。像土地問(wèn)題,如果沒(méi)有一套好的機(jī)制,政府、民間、開(kāi)發(fā)商、城市的發(fā)展幾方面利益就找不到平衡的平臺(tái)來(lái)處理。再如貪腐現(xiàn)象,像劉志軍、薄熙來(lái)等大案,批一個(gè)條、打一個(gè)電話、交代幾句話,幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)元就沒(méi)了。這跟體制有很大關(guān)系,權(quán)力在市場(chǎng)中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有被裝進(jìn)籠子里去,這個(gè)問(wèn)題不解決,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再快,大家心里的感覺(jué)也不會(huì)太好。

    再有,我觀察到生活中法律以外的現(xiàn)象越來(lái)越豐富,法律禁止的事生活中卻到處都有,比如,有“黑車”,有小產(chǎn)權(quán)房,有“黑戶”……如果很多人生活在法律不承認(rèn)、不保護(hù)的空間里,社會(huì)將來(lái)會(huì)怎樣?我有點(diǎn)擔(dān)心。所以一個(gè)國(guó)家的制度化能力是要把這些現(xiàn)象解決,把大多數(shù)人口吸納到法治的框架里。這有兩個(gè)途徑:一是要守法;二是法要合理,法要容易執(zhí)行。這兩方面都要做,如果制定的很多東西難以做到,那么他干脆就在法外了。如果不通過(guò)進(jìn)一步改革來(lái)提高這種制度化能力,社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以后有很多矛盾是難以解決的。所以什么叫改革的邏輯?就是改很難,不改又不行,要在這當(dāng)中去找。

    什么是改革的邏輯

    這個(gè)邏輯是什么呢?我看到的邏輯,從我1980年代參與改革研究到現(xiàn)在,所謂改革就是兩個(gè)東西:一是民間基層自發(fā)的活動(dòng),碰到困難,碰到不適應(yīng)的地方總要把它“拱”開(kāi)。比如包產(chǎn)到戶,最早并不是北京有誰(shuí)寫了一個(gè)文件就包產(chǎn)到戶了,而是農(nóng)民覺(jué)得以前那個(gè)辦法不合適,吃大鍋飯多勞不多得,所以就把地分了,但當(dāng)時(shí)是不合法的。這是改革的第一個(gè)組成內(nèi)容,用過(guò)去的語(yǔ)言說(shuō),就是當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力時(shí),生產(chǎn)力會(huì)“拱”,不會(huì)善罷甘休。這樣的事情天天在發(fā)生,在每個(gè)領(lǐng)域都在發(fā)生,這個(gè)層面的改革天天都有。但光有這個(gè)層面的改革不行,這個(gè)層面的改革還要被吸納成為國(guó)家政策和制度,沒(méi)有這個(gè)過(guò)程就不是完整的改革。

    所以我認(rèn)為改革有兩方面:第一有沒(méi)有冒出芽;第二冒出來(lái)的東西能不能吸納到政策制定和法律制定過(guò)程中,即制度化。這是改革的過(guò)程。

    我們現(xiàn)在從哪個(gè)領(lǐng)域都能看到有改革的因素、改革的元素、改革的自發(fā)沖動(dòng),但,某種程度上今天的吸納能力不是那么強(qiáng),因?yàn)橛幸庖?jiàn)分歧,因?yàn)槔镱^的利益分析、平衡遇到困難,在很多事情上是老有自發(fā)的活動(dòng),卻沒(méi)能夠提煉上來(lái),要適當(dāng)加快這一過(guò)程。是否要重新設(shè)計(jì)什么東西?我的看法是,在制定政策、制定法律時(shí)需要有廣闊的視野,需要參照整個(gè)人類文明,看看其他國(guó)家的做法,國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、歷史、理論,這些元素都要有,否則今天把有些東西匆匆忙忙立了,明天不合適又改,那也很混亂??偟恼f(shuō)來(lái),現(xiàn)在第二個(gè)過(guò)程比較慢,所謂加快改革,是要加快這個(gè)層次的改革。

    土地問(wèn)題的改革邏輯

    農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要問(wèn)題是糧食問(wèn)題,所以要找到土地怎么跟勞動(dòng)力結(jié)合以產(chǎn)出更多的糧食,這個(gè)問(wèn)題農(nóng)村改革基本解決了,剩下的是怎么加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)、加強(qiáng)管理、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)支撐后發(fā)展。

    但城市化一起來(lái)就遇到了新問(wèn)題。土地被城市、被工業(yè)利用,它產(chǎn)生的價(jià)值會(huì)更高,于是,這塊地是種糧食,還是搞工業(yè)、搞城市,在市場(chǎng)上有不同的價(jià)。這些年我們最大的沖突就是這個(gè)沖突。

    新的機(jī)會(huì)來(lái)了,經(jīng)濟(jì)開(kāi)始“聚”,“聚”到一個(gè)地方就會(huì)提高相對(duì)價(jià),這是城市的魅力。城里人聚在一起,分工變細(xì),可以大大提高生產(chǎn)率,這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)非常重要的閥門,像物理力量一樣,你只要適應(yīng)它,允許人們自由流動(dòng)和積聚,就可以釋放它的潛能。相對(duì)聚起來(lái),繼而產(chǎn)生分工,然后就產(chǎn)生知識(shí)的流動(dòng)、信息的流動(dòng),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就豐富起來(lái)了。于是就需要有些土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)成城市用途,就這么簡(jiǎn)單的一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),跟我們過(guò)去的體制就發(fā)生了沖突。

    過(guò)去多少年都是國(guó)家控制所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng),一塊地要轉(zhuǎn)成工業(yè)、城市用途,就先要國(guó)有化,把這塊地征成國(guó)家的,然后由政府把這塊地向市場(chǎng)拍賣。這個(gè)體制也是逐步形成的,在此之前土地都不能流轉(zhuǎn),1988年之前,土地買賣和租賃是要入刑法的。后來(lái)啟動(dòng)修憲,把憲法中關(guān)于土地不得買賣和租賃的條款作了巧妙的修訂,重申土地所有權(quán)不得買賣和租賃,但土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。這樣就形成了一套政府可以把土地向市場(chǎng)、外商、個(gè)人和公司轉(zhuǎn)讓的體制。這對(duì)我國(guó)后來(lái)的城市化起了很重要的作用,有了今天大家討論的土地財(cái)政,土地可以融資了,把未來(lái)收益的權(quán)利拿出來(lái)就可以找到現(xiàn)金,用來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這是一個(gè)進(jìn)步。

    但這個(gè)進(jìn)步跟原來(lái)的體制之間就構(gòu)成一種沖突,因?yàn)樗鼜霓r(nóng)民那兒拿地不是買賣關(guān)系,而是強(qiáng)征關(guān)系。和農(nóng)民的關(guān)系緊張是從這個(gè)背景下開(kāi)始的。還有一個(gè)因素,開(kāi)始誰(shuí)也不懂土地能賣出這么高的價(jià)錢,這是城市化的魅力,當(dāng)然也跟我們的貨幣環(huán)境有關(guān)系,大量的流資最后總要落地,一落地就是天價(jià)。最后很多地方政府就多從農(nóng)民那里拿地,然后高價(jià)賣,中間的差價(jià)用于土地財(cái)政,用于發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施。這個(gè)功能也不能一概否認(rèn),若沒(méi)有的話就沒(méi)有今天這么大的城市發(fā)展。但這個(gè)體制下有些問(wèn)題現(xiàn)在看后遺癥越來(lái)越大——

    一是和農(nóng)民的關(guān)系。農(nóng)民也會(huì)學(xué)習(xí),你賣地賺錢,我能不能賣?他們也慢慢“醒”過(guò)來(lái)了。沒(méi)“醒”的時(shí)候,他們是拿這塊地在他自己手里時(shí)的收益跟征地給他的收益作比較,合算就行。他原本種一畝地一年也就幾百塊錢凈收入,你給他的貼現(xiàn)率只要高于這幾百塊錢,他就挺高興。但等到你賣高價(jià)后,參照系變了,他不再跟土地在他手里種苞米的收益比,而是跟你賣出去的收益相比,他們會(huì)想,如果由我來(lái)賣呢?我在蘇州調(diào)查,那里建工業(yè)園區(qū),臺(tái)商都想要地建廠,但劃定的開(kāi)發(fā)區(qū)供應(yīng)不上,廠商就跑到周圍農(nóng)村問(wèn)農(nóng)民能不能給土地蓋廠房。有個(gè)村的村支書說(shuō)得很精彩,他說(shuō):地就在我們腳下,錢就在我們門口,我怎么就換不來(lái)錢?小產(chǎn)權(quán)就是這么產(chǎn)生的,其實(shí)都是對(duì)城市化土地增值過(guò)程的一個(gè)反應(yīng)。土地世世代代是農(nóng)民的,他能不能在這個(gè)過(guò)程中分享一塊,能不能參與進(jìn)來(lái)?這個(gè)問(wèn)題就提出來(lái)了。

    城市方面肯定不干:那還得了,農(nóng)民要是敲竹杠、抬價(jià),國(guó)家建設(shè)怎么辦?他們有他們的道理。但他們不知道,如果制度妥當(dāng)以后,農(nóng)民數(shù)量多,他們競(jìng)爭(zhēng)賣的話價(jià)格就不會(huì)高,鼓勵(lì)他們互相競(jìng)爭(zhēng)賣,就跟賣白菜、蘿卜、糧食的邏輯是一樣的。但沒(méi)試之前誰(shuí)也不知道,所以一征再征,最后的結(jié)果是征地成本越來(lái)越高。這是新的現(xiàn)實(shí)。

    現(xiàn)在的問(wèn)題是怎么解這個(gè)扣?一方面,土地是財(cái)政的重要組成部分,是城市化基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要來(lái)源,你可以批判它,但這是現(xiàn)實(shí);另一方面,征地成本越來(lái)越高,農(nóng)民越來(lái)越不干,而有些地方政府在財(cái)政困難的情況下,會(huì)過(guò)度使用政府手里的權(quán)威和強(qiáng)制力,造成很多沖突性事件。這個(gè)問(wèn)題怎么解決?我不認(rèn)為我們坐在這里能想出辦法,要去各地第一線看能不能找到苗頭。

    中國(guó)的好處是大,底下有很多優(yōu)秀的人,逼得不行會(huì)想出各種辦法來(lái),試這個(gè)辦法,試那個(gè)辦法。對(duì)抗是一種辦法,小產(chǎn)權(quán)是一種辦法。比如,我們?cè)诔啥伎吹降霓k法就不錯(cuò),慢慢把征地制變成一個(gè)買賣制,留一塊地允許農(nóng)民自己參加交易,開(kāi)出這個(gè)口子來(lái)了。北京郊區(qū)、廣東、江蘇都有類似情況,因?yàn)檎鞯乩鲜呛堋盎鸨?,?zhí)行者也會(huì)想辦法減輕代價(jià)。各地也都有一些通行辦法,在征地中進(jìn)行“留地開(kāi)發(fā)”模式。在這當(dāng)中你會(huì)看到有新的芽子長(zhǎng)出,但困難在于這新的芽子怎么跟已有的法律體系咬合,這很麻煩。

    這次國(guó)務(wù)院批上海的自貿(mào)區(qū),我覺(jué)得很有意思,規(guī)定在一個(gè)區(qū)域一定時(shí)間內(nèi),中華人民共和國(guó)的某些法律停止執(zhí)行。就是可以經(jīng)過(guò)一個(gè)程序以后,在某個(gè)區(qū)域內(nèi)把已有的不適應(yīng)的法規(guī)停止執(zhí)行,在一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行另外一套也合法的體制。我相信這一招對(duì)大國(guó)的進(jìn)一步改革會(huì)幫上忙,比如在土地問(wèn)題上就可能幫上忙。例如,要讓農(nóng)民的集體土地入市,就跟全國(guó)法律沖突,全國(guó)法律還沒(méi)開(kāi)這個(gè)口子。但你可以試,承認(rèn)它合法,因?yàn)樗舶淹恋亟o城市化、工業(yè)化用。而政府可以在里頭抽稅,農(nóng)民也可以從中分享利益。而且,由于都是市場(chǎng)原則,就更服從市場(chǎng)的邏輯,即任何土地資源都要講成本和收益,不能胡來(lái),不能少數(shù)官員想怎樣著就怎樣著,想給誰(shuí)就給誰(shuí),而要按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則、出價(jià)高者得的原則,讓資源用到利用效率最高的方面去。同時(shí)可以緩解社會(huì)矛盾,不要讓官民沖突那么厲害,也防止官員由于權(quán)力過(guò)大而進(jìn)入腐敗的巢穴。這完全可以走出一條新的路子來(lái)。

    變革的力量不會(huì)減弱

    我們?nèi)サ紫伦髡{(diào)查,不是聽(tīng)想法,而是看做的事。這些事不一定有什么明確的綱領(lǐng),但這些現(xiàn)象里可能就有進(jìn)一步推動(dòng)變革的積極因素。目前我進(jìn)行的調(diào)查,包括土地問(wèn)題、戶籍問(wèn)題,包括大家在北京熱烈討論的一些問(wèn)題,到底下去看都有一些解的因素。比如金融,你看底下有多少種金融形式?問(wèn)題是它怎么能夠合法化。什么叫改革?改革是把能解決問(wèn)題的辦法合法化。

    總能找到解決問(wèn)題的辦法,不可能由于這個(gè)那個(gè)就會(huì)憋死,但合法化很難,這就涉及意識(shí)形態(tài)、過(guò)去的觀念、既得利益,怎么妥協(xié),怎么形成新的共識(shí),這是難點(diǎn)。而我們這些年這個(gè)變量是滯后的。

    我相信改革的力量不會(huì)停。因?yàn)樵陂_(kāi)放的環(huán)境下,全球的技術(shù)變動(dòng)的沖擊非常大,現(xiàn)在不是關(guān)起門來(lái)成本收益很穩(wěn)定的年代。我不相信變革的力量會(huì)減弱,但合法化的動(dòng)力是弱了,求穩(wěn)的思想這些年大了,所以躲事情。而已經(jīng)上了門的事情其實(shí)是機(jī)會(huì)啊。所以為什么叫“紅利”呢?就是說(shuō)改革跟投資一樣,你不投將來(lái)就沒(méi)有收益。

    (摘自《中國(guó)青年報(bào)》)

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