近年來我國防控突發(fā)事件的經(jīng)驗與啟示

（課題組成員：劉忠昌 薛建中 陳秀梅 李志勇 張繼文 張勇 閆坤）

新世紀(jì)以來的十多年，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最快的時期，也是社會風(fēng)險多、社會矛盾集中、突發(fā)事件頻發(fā)的時期。加強(qiáng)對突發(fā)事件，特別是重大突發(fā)事件的防控，關(guān)系到國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民利益，也是各級政府必須面對的經(jīng)常性課題。當(dāng)前我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，深入研究我國突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，總結(jié)應(yīng)急管理的基本經(jīng)驗，進(jìn)一步增強(qiáng)防控突發(fā)事件的主動性，很有必要。

一、近年來我國突發(fā)事件呈現(xiàn)復(fù)雜化態(tài)勢

綜觀近年來發(fā)生的一系列突發(fā)事件，增速快、類型多、情況復(fù)雜、危害嚴(yán)重，呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展態(tài)勢。

（一）利益矛盾成為群體性事件的主因。社會轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)形式、利益關(guān)系、分配方式日益多樣化，引發(fā)了一系列以利益沖突為核心的群體性事件。甕安事件的導(dǎo)火索是女中學(xué)生的死因爭議，深層原因是當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生；孟連事件，表面看是警民沖突，實(shí)質(zhì)是膠農(nóng)與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益糾紛長期得不到解決所致。據(jù)調(diào)查，目前我國發(fā)生的群體性事件，利益維護(hù)型占80%以上，甚至有學(xué)者認(rèn)為，99%以上的群體性事件是由百姓利益受侵害引起。這提醒我們，政府作為利益沖突的裁判者，在引導(dǎo)社會群體利益博弈的過程中必須堅持公正立場，協(xié)調(diào)和處理好各種利益關(guān)系，尤其是政府不能與民爭利，成為群眾利益的爭奪者和侵害者。

（二）公共利益受損成為影響社會穩(wěn)定的新隱患。隨著社會進(jìn)步、生活水平提高，人們對公共利益更加關(guān)注，由環(huán)境污染、食品藥品安全引發(fā)的突發(fā)事件進(jìn)一步增加。2004年四川沱江特大水污染、2005年浙江東陽化工污染和松花江特大水污染、2009年江蘇鹽城水污染、陜西鳳翔鉛污染和湖南瀏陽鎘污染等，都引發(fā)了規(guī)模不等的群體性事件。而廈門、大連兩地PX事件、什邡事件、啟東事件則是人們對地方重大項目將會帶來的污染隱患產(chǎn)生的極端反應(yīng)。據(jù)估計，近年來由環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件以接近年均30%的速度遞增。食品藥品安全形勢嚴(yán)峻，從三聚氰胺奶粉到石蠟拋光大米，從染色饅頭到紅心鴨蛋，從瘦肉精豬肉到地溝油，從假疫苗到有毒膠囊，被網(wǎng)友戲稱為“人們在食品藥品中完成了化學(xué)掃盲”。這些事件提醒我們，政府的管理能力必須跟上社會發(fā)展和人民需要，更加關(guān)注公共利益，創(chuàng)新完善監(jiān)管體制，加大監(jiān)管力度，防患于未然。

（三）某些偶發(fā)事件成為宣泄社會不滿的新觸點(diǎn)。由于發(fā)展加快，矛盾累積，貧富分化、階層固化，社會心理失衡，一些人往往借助偶發(fā)事件宣泄不滿情緒，無直接利益沖突事件大量發(fā)生。2004年重慶萬州事件，由一個農(nóng)民工和市民口角引發(fā)；2007年四川大竹事件，因一名酒店女員工不明原因死亡引發(fā)；2012年西安、青島、廣州等地打砸日系車、日資商場飯店事件，由中日釣魚島領(lǐng)土爭端引發(fā)；保定李剛事件，本是交通肇事，后來被當(dāng)作“官二代”對“民二代”的挑釁。這提醒我們，既要善于發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭，妥善化解沖突，防止小事拖大，大事拖難，難事拖炸，又要從制度層面平衡各階層利益，暢通表達(dá)渠道，盡最大努力減少社會不滿。

（四）新媒體對突發(fā)事件的放大扭曲作用凸顯。新媒體的出現(xiàn)，暢通了人們訴求表達(dá)渠道，加快了信息傳播速度，有時也會扭曲真相、誤導(dǎo)公眾，引發(fā)公共事件。調(diào)查顯示，2010年熱度靠前的50起重大輿情案例中，微博首發(fā)的有11起，從“江西宜黃拆遷”事件到仇子明、謝朝平等事件，微博都發(fā)揮了重要作用。2011年郭美美在微博上炫富，導(dǎo)致“3天毀掉紅會100年的聲譽(yù)和公信力”，此后數(shù)月社會捐贈數(shù)額銳減。類似“艾滋女事件”“工商打死剛考上清華的學(xué)生事件”等無中生有的網(wǎng)絡(luò)謠言，均產(chǎn)生了極為惡劣的社會影響。這提醒我們，要進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新虛擬社會管理，把握新媒體傳播規(guī)律，加強(qiáng)公眾網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)教育，提升引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意能力，有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言，防止現(xiàn)實(shí)生活中的偶發(fā)事件成為網(wǎng)絡(luò)公共議題。

（五）某些特殊群體的組織化行動成為突發(fā)事件升級的催化劑。歷史形成的某些特殊群體，如涉軍人員、辭退民辦教師、農(nóng)村放映員、銀行協(xié)解人員等群體，有的已形成區(qū)域性組織。一些職業(yè)群體，如出租車司機(jī)、企業(yè)員工等，也傾向以組織化的行動表達(dá)利益訴求。組織化的行動往往能夠產(chǎn)生比單純個體行動更大、更廣泛的影響力，使黨和政府壓力倍增。據(jù)不完全統(tǒng)計，近7年來，出租車罷運(yùn)過百起，如重慶、海南、溫州等地的罷運(yùn)事件，都表現(xiàn)出極強(qiáng)的組織性。近年來多次發(fā)生的罷工事件中，也出現(xiàn)了組織化訴求，甚至要求“改選工會主席”。這提醒我們，面對組織化的群體，在保障他們合法權(quán)益同時，也要充分發(fā)揮現(xiàn)有社會組織訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和組織整合功能，防止他們成為黨和政府的異己力量。

（六）自然災(zāi)害處置不當(dāng)也會成為社會性突發(fā)事件的導(dǎo)火索。當(dāng)前的突發(fā)事件，往往是自然因素、社會因素、人為因素共同作用的結(jié)果。由于民眾的認(rèn)知能力和對政府要求標(biāo)準(zhǔn)的提高，公眾對自然災(zāi)害中公共部門行為的看法已從簡單的“救助—感恩”模式，逐步發(fā)展為對政府和社會組織的管理能力、協(xié)調(diào)能力、公開透明等問題的關(guān)注和問責(zé)。據(jù)調(diào)查，“5·12”大地震后，公眾最關(guān)心的問題是震區(qū)建筑坍塌的問責(zé)和善款使用的透明度；北京“7·21”暴雨后，公眾最關(guān)心的問題是北京城市排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和能否及時發(fā)布暴雨信息。北京暴雨導(dǎo)致77人遇難，大批人或滯留路上，或遭受財產(chǎn)損失，有關(guān)部門還對被淹汽車貼罰單、對遇難人員家屬收取運(yùn)尸費(fèi)，引發(fā)公眾極大不滿。這提醒我們，要增強(qiáng)政府、民間組織乃至企業(yè)防控突發(fā)事件的系統(tǒng)性、前瞻性，進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險管理，完善應(yīng)急預(yù)案，防止自然危機(jī)轉(zhuǎn)化為社會危機(jī)。

二、我國防控突發(fā)事件的主要經(jīng)驗

近年來，在應(yīng)對一系列重大突發(fā)事件過程中，各級政府著眼于維護(hù)人民群眾根本利益，著眼于維護(hù)和諧穩(wěn)定大局，著眼于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，努力增強(qiáng)防控突發(fā)事件的主動性，積累了多方面的寶貴經(jīng)驗。

（一）預(yù)警系統(tǒng)功能完備是有效化解危機(jī)的基礎(chǔ)。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，通過預(yù)警體系，可以及早發(fā)現(xiàn)與識別突發(fā)事件的征兆，洞察潛伏的危機(jī)，提前制定有效的應(yīng)對預(yù)案，為突發(fā)事件處理贏得主動權(quán)。貴州甕安事件4個多月后，河北省內(nèi)丘縣發(fā)生了在校學(xué)生被殺事件，由于該縣注重預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)苗頭，采取有效措施，避免了甕安那樣的群體性事件發(fā)生。預(yù)警系統(tǒng)對化解危機(jī)的重要作用，在2006年川渝特大干旱、2007年淮河流域特大洪水等重大自然災(zāi)害的應(yīng)對中得到了充分體現(xiàn)。實(shí)踐證明，要有效地防控突發(fā)事件，必須建立健全預(yù)警系統(tǒng)，完善應(yīng)急預(yù)案，提升監(jiān)測水平，增強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力，保證可見可控，努力把突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）指揮系統(tǒng)高效有序是處置突發(fā)事件取得成功的關(guān)鍵。指揮系統(tǒng)是應(yīng)急管理的神經(jīng)中樞，要使突發(fā)事件得到有效控制，必須迅速啟動，沉著應(yīng)對，科學(xué)調(diào)度，靠前指揮。2006年重慶合川硫酸傷人致死引發(fā)數(shù)萬人參加的群體性事件，當(dāng)?shù)卣林鴳?yīng)對，避免了事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大；2012年河北淶水“7·21”特大洪水，縣委書記親臨現(xiàn)場、靠前指揮，保證了群眾的生命安全。實(shí)踐證明，只有主要領(lǐng)導(dǎo)及時到位、指揮若定，機(jī)構(gòu)健全、職責(zé)明確、人員得力，指揮系統(tǒng)才能有效整合資源，形成合力，成功應(yīng)對突發(fā)事件。

（三）執(zhí)行系統(tǒng)快速反應(yīng)是掌控突發(fā)事件主動權(quán)的核心。執(zhí)行系統(tǒng)是決策的執(zhí)行者、預(yù)案的實(shí)施者、措施的落實(shí)者，要把握突發(fā)事件處置的最佳時機(jī)，到位要快，行動要快，應(yīng)變要快。2003年和2006年川東北氣礦兩次井噴，第一次死亡243人，第二次井噴時當(dāng)?shù)卣〗逃?xùn)，隨機(jī)應(yīng)變，及時組織群眾轉(zhuǎn)移，無一人死亡。實(shí)踐證明，要提高執(zhí)行系統(tǒng)的快速反應(yīng)能力，就要建立一支關(guān)鍵時刻召得來、上得去、打得贏的應(yīng)急隊伍，就要形成一套動態(tài)協(xié)調(diào)的執(zhí)行機(jī)制，就要賦予一線執(zhí)行人員臨機(jī)決斷的權(quán)力。

（四）信息系統(tǒng)功能完備反應(yīng)靈敏是化解突發(fā)事件的法寶。信息系統(tǒng)是信息的資料庫、處理器、發(fā)射臺，也是與公眾信息互動的轉(zhuǎn)換站，對于說明真相、凝聚人心、提升政府形象極為重要。非典發(fā)生后，政府不隱瞞事實(shí)，及時公布包括政府防治非典措施在內(nèi)的相關(guān)信息，有效恢復(fù)了公眾對政府的信心，堅定了戰(zhàn)勝非典的決心。2009年甲型H1N1流感疫情發(fā)生，政府第一時間發(fā)布信息，沒有引起社會恐慌，而且公眾自覺加入到抗擊疫情戰(zhàn)斗中。實(shí)踐證明，只有努力提升政府的信息化水平，做到全面收集信息、科學(xué)分析信息、準(zhǔn)確發(fā)布信息、及時回應(yīng)公眾質(zhì)疑，才能有效疏導(dǎo)公眾心理，化解社會危機(jī)。

（五）儲備系統(tǒng)保障有力是戰(zhàn)勝各種困難和風(fēng)險的后盾。救援物資儲備充足、運(yùn)送及時、供應(yīng)到位，救援工作就會有條不紊。玉樹地震發(fā)生后，3小時內(nèi)就近調(diào)集了500頂帳篷及其他生活用品，快速轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民，確保受災(zāi)群眾生活。汶川特大地震，在運(yùn)送救援隊伍和救災(zāi)物資過程中，從空運(yùn)到水運(yùn)，從鐵路到公路，立體化的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了巨大作用。實(shí)踐證明，只有物資儲備充分、供給及時，才能贏得時間，爭取最好的救援效果，掌握防災(zāi)救災(zāi)的主動權(quán)。

（六）善后系統(tǒng)“亡羊補(bǔ)牢”是避免危機(jī)重演的保證。善后系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)災(zāi)后重建、精神撫慰、信心恢復(fù)、教訓(xùn)總結(jié)、機(jī)制完善。孟連事件平息后，政府及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),從解決群眾最關(guān)心、反應(yīng)最強(qiáng)烈的利益問題入手，抓住理順橡膠產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系的“牛鼻子”，共同確定了“分林權(quán)、清地權(quán)、選模式、發(fā)證書”的解決方案，化危為機(jī)，使“孟連事件”轉(zhuǎn)化為“孟連經(jīng)驗”。1998年特大洪水后，國家加強(qiáng)了對長江沿岸的生態(tài)保護(hù)，制定了退耕還林等一系列政策，為從根本上防范長江流域的洪澇災(zāi)害提供了保障。實(shí)踐證明，突發(fā)性事件平息后，并不意味著危機(jī)過程已完結(jié)，應(yīng)該從系統(tǒng)的角度查找問題的深層次誘因，避免類似事件再次發(fā)生。

三、從源頭上防控突發(fā)事件的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前我國所處的社會發(fā)展階段決定了我們?nèi)匀灰鎸ν话l(fā)事件易發(fā)多發(fā)的嚴(yán)峻形勢。防控突發(fā)事件，既要揚(yáng)湯止沸，更要釜底抽薪，堅持標(biāo)本兼治、重在治本，防控結(jié)合、以防為主，注重從源頭上進(jìn)行治理，進(jìn)一步增強(qiáng)防控突發(fā)事件的主動性。

（一）切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益?！懊駷榘畋荆竟贪顚帯?，維護(hù)群眾利益是維護(hù)社會穩(wěn)定、防控突發(fā)事件的根本，維權(quán)就是維穩(wěn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，大量群體性事件是由群眾利益受損、表達(dá)渠道不暢、協(xié)調(diào)機(jī)制缺失引起的。我們認(rèn)為，各級黨委、政府始終要把維護(hù)群眾利益作為第一職責(zé)，各項改革發(fā)展政策始終要把保障群眾利益放在突出位置，干部作風(fēng)建設(shè)始終要把糾正不作為、亂作為等侵害群眾利益的現(xiàn)象作為首要任務(wù)，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新始終要把構(gòu)建維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制作為重中之重。

（二）扎實(shí)推進(jìn)依法行政。我國是社會主義法治國家，法律是政府行使公共權(quán)力的基本準(zhǔn)則，是維護(hù)社會公平正義的堅強(qiáng)基石，也是防控突發(fā)事件的最后一道防線。只有樹立法律權(quán)威，堅持依法行政，才能避免侵害群眾利益的事情發(fā)生，將消除社會危機(jī)納入法制化軌道。我們認(rèn)為，堅持依法行政要做到依法確權(quán)、依法控權(quán)、依法用權(quán)，以行政審批制度改革為突破口全面清理政府權(quán)力事項，以強(qiáng)化司法監(jiān)督為重點(diǎn)加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督制約，以加強(qiáng)績效管理為手段督促各級政府為人民掌好權(quán)、用好權(quán)。

（三）進(jìn)一步加大反腐力度。腐敗的存在破壞黨群血肉聯(lián)系，制造干群矛盾，直接降低人民群眾對黨和政府的認(rèn)同度，是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的最大政治風(fēng)險源。許多群體性事件爆發(fā)背后，都有社會“仇官”情緒加劇、“官民”對立傾向突出因素的影響，普通“涉官”糾紛也很容易成為群體性事件的導(dǎo)火線。陜西府谷事件爆發(fā)、安徽池州事件擴(kuò)大、湖北石首事件升級，都與當(dāng)?shù)厝罕妼φ湃味冉档停瑢Ω瘮『筒徽L(fēng)心懷怨恨，借機(jī)發(fā)泄不滿情緒密切相關(guān)。而貪污受賄、官商勾結(jié)、損害公共利益，更是引發(fā)群體性上訪和造成重大責(zé)任事故的直接原因。因此，必須堅持把反腐敗斗爭作為防控突發(fā)事件的治本之策，加大反腐力度，以反腐倡廉建設(shè)的實(shí)際成效取信于民、喚回人心，密切黨群干群關(guān)系，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（四）大力加強(qiáng)基層組織建設(shè)?；鶎咏M織是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是預(yù)防和處理突發(fā)事件的第一道防線?；鶎咏M織在第一時間有所作為，就可以為上級政府化解危機(jī)起到緩解矛盾、爭取時間的緩沖作用。疆獨(dú)分子自喀什到烏魯木齊打砸燒殺，政府只能倉促應(yīng)對；烏坎事件發(fā)酵已久，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村機(jī)構(gòu)無所作為，都說明了加強(qiáng)基層組織建設(shè)的極端重要性。維護(hù)社會和諧穩(wěn)定大局，從源頭上防控突發(fā)事件，必須重心下移，從事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是否牢固高度，把基層組織建設(shè)作為突發(fā)事件“防火墻工程”長抓不懈。河北省肅寧縣實(shí)施“四個全覆蓋”，著眼于讓分散的農(nóng)民重新組織起來，基層經(jīng)濟(jì)合作組織全覆蓋為農(nóng)民搭起了“致富橋”，基層民主組織全覆蓋使農(nóng)民成為“當(dāng)家人”，基層維穩(wěn)組織全覆蓋讓農(nóng)民睡上了安穩(wěn)覺，基層黨組織全覆蓋為廣大黨員提供了發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)價值的大舞臺，取得了很好的實(shí)踐效果。實(shí)踐表明，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，創(chuàng)新社會管理，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的固本強(qiáng)基之策。

（五）努力提升新媒體的管理運(yùn)用水平。新媒體極大地拓寬了人們獲取信息、表達(dá)訴求、政治參與的渠道，但有時也會扮演助推群體性事件擴(kuò)大升級的重要角色。管好、用好新媒體是政府防控突發(fā)事件面臨的新任務(wù)。湖北石首事件，因為政府發(fā)布信息時間滯后、語焉不詳，事實(shí)真相淹沒在網(wǎng)絡(luò)謠言之中，導(dǎo)致事件逐步升級。日本福島核電站泄漏事故后，一時盛傳食鹽遭到核污染，引發(fā)我國居民食鹽搶購風(fēng)潮，政府及時發(fā)布食鹽安全信息，使風(fēng)潮很快平息。這說明，從源頭上防控突發(fā)事件，要用開放、敬畏心態(tài)認(rèn)識新媒體，用包容、平等姿態(tài)使用新媒體，用法律、行政等手段管理新媒體，做到放得開、管得住、用得好，讓新媒體成為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要力量。

（六）逐步完善應(yīng)急管理體制。完善的應(yīng)急管理體制，是社會的“安全閥”，是預(yù)防和處理突發(fā)事件的重要保障。我國目前已建立起“一案三制”“一網(wǎng)五庫”的政府應(yīng)急管理體系，下一步的目標(biāo)是建立全社會參與、法制完備、協(xié)調(diào)高效、信息透明、應(yīng)對得力的社會應(yīng)急管理體制。建議加快《緊急狀態(tài)法》的立法進(jìn)程，在國家層面設(shè)立緊急事務(wù)部或應(yīng)急管理委員會；重視民間團(tuán)體、商業(yè)力量和國際組織的作用，引入民間社會自治與自救機(jī)制，建立應(yīng)急管理國際合作制度；大力培育專業(yè)化的應(yīng)急知識培訓(xùn)宣傳機(jī)構(gòu)，普及救援和自救知識，提高全民自救和互救能力。