應對我國能源安全新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略思路

□ 王海運

（作者系中國國際問題基金會能源外交研究中心主任）

我國能源安全面臨能源對外依存度逼近臨界點、國際能源環(huán)境惡化、能源企業(yè)跨國發(fā)展阻力大、海洋能源資源安全形勢嚴峻、非常規(guī)化石能源與新能源開發(fā)競爭激烈五大新挑戰(zhàn)，制定新的能源安全戰(zhàn)略是當務之急。

隨著國際格局、國際秩序的急劇變化，近年來我國能源安全出現(xiàn)許多新情況、新挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)空前復雜、嚴峻，而且可能持續(xù)相當長的時間。能源專家丹尼爾·耶金說：“中國在能源安全方面面臨其他國家未曾經(jīng)歷過的重大挑戰(zhàn)?！币虼耍仨氃谡_研判形勢的基礎(chǔ)上，進一步明確我國新時期能源發(fā)展和能源外交的戰(zhàn)略重點，以前瞻性思維謀劃應對挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措，確保我國和平發(fā)展戰(zhàn)略機遇期的有效利用和長時間延續(xù)。

我國能源安全面臨五大新挑戰(zhàn)

我國能源安全出現(xiàn)眾多新挑戰(zhàn)，這既是由國際能源競爭格局、我國生產(chǎn)力水平，以及所處發(fā)展階段決定的，也與我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理、能源開發(fā)利用方式粗放、相關(guān)體制機制改革滯后密切相關(guān)。我國的快速崛起、能源消費的快速增長引起了國際社會的廣泛關(guān)注和警覺。概括起來，目前我國能源安全主要面臨五大新挑戰(zhàn)。

□ 2013年2月23日，上海海洋石油局物探船“發(fā)現(xiàn)2號”圓滿完成采集南海北部灣潿西880公里寬線地震資料任務。白長秋 陸元剛 攝影報道

一是能源對外依存度逼近臨界點。我國能源消費總量躍居世界第一，約占世界總消費量的20%，而GDP尚不到世界的10%。10年來我國累計能源消費增量占世界總增量的53%，年均增速為世界的3倍。我國雖然發(fā)展成為世界最大的能源生產(chǎn)國，但是能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣資源人均擁有量較低，能源資源約束矛盾突出，能源供應保障壓力巨大。我國單位GDP能耗不僅遠高于發(fā)達國家，而且高于一些新興工業(yè)化國家。2011年我國能源對外依存度超過13%，其中石油對外依存度上升到57%。不僅石油、天然氣、鈾資源要進口，就連煤炭也需要進口。

今后十幾年，我國將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化加速發(fā)展的關(guān)鍵時期，加之高能耗的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，體制機制問題積重難返，能源需求大幅增長的趨勢難以逆轉(zhuǎn)。如果繼續(xù)目前這種“敞口式”能源消費方式，2020年我國能源對外依存度可能超過30%，其中石油對外依存度可能達到70%。我國能源消費的過快增長與世界能源供給的緩慢增長構(gòu)成瓶頸性矛盾，將會增大我國獲取境外能源資源的難度和成本，并且引發(fā)我國與其他國家的矛盾和沖突。如此下去，不需要太長的時間，我國能源安全就有可能達到“獲取境外能源資源受到嚴重制約、各種反彈接踵而來、能源安全不可持續(xù)”的臨界點，從而陷入極大的戰(zhàn)略被動。

二是利用境外能源資源的國際環(huán)境趨于惡化。美國為了維護全球霸權(quán)，正在對快速崛起而社會制度不同的中國實施戰(zhàn)略圍堵。從歷史經(jīng)驗看，破壞我國的能源安全很可能成為美國實施戰(zhàn)略圍堵的重要著力點。事實上，美國已經(jīng)開始在能源資源獲取、能源企業(yè)并購、能源技術(shù)引進、能源清潔發(fā)展等領(lǐng)域?qū)ξ也扇《糁拼胧?。美國“能源獨立”取得進展，更加有條件放手在中東等世界能源資源主要產(chǎn)地制造“民主動亂”，我境外能源的獲取可能受到更加嚴重的干擾。我國能源企業(yè)因利比亞戰(zhàn)亂及西方國家對伊朗經(jīng)濟制裁而遭受巨大經(jīng)濟損失即是例證。美國插手南海與東海島嶼爭端，也有阻遏我開發(fā)利用海洋油氣資源的企圖。美國控制著世界主要海上運輸通道，很難排除非常事態(tài)下其破壞我海上能源運輸?shù)奈ｋU性。因此，我國的能源發(fā)展必須切實考慮到美國戰(zhàn)略圍堵這一新的重大因素，能源外交必須服務于破解美國戰(zhàn)略圍堵這一新的戰(zhàn)略需要。

三是能源企業(yè)“走出去”開展國際合作面臨更多棘手問題。由于常規(guī)化石能源日趨短缺，一些能源資源國資源民族主義明顯抬頭。突出表現(xiàn)為：加強國家對能源資源的控制，賦予本國國有公司開發(fā)特權(quán)；限制外資對本國能源資源的并購和控股，抬高準入門檻；對外資參與本國能源資源開發(fā)提出越來越多的社會經(jīng)濟要求；能源關(guān)系“政治化”，以能源關(guān)系謀求政治與安全利益。我國雖然與廣大發(fā)展中能源資源國保持良好的國家關(guān)系，但是我國能源企業(yè)“走出去”參與世界能源資源開發(fā)的難度明顯增大，成本明顯提高，變數(shù)明顯增多。后金融危機時代，西方大國的貿(mào)易保護主義普遍抬頭。我國能源企業(yè)在能源資產(chǎn)并購中遭遇到西方大國越來越大的“政治阻擊”。如光伏、風能設備在美國與歐盟遭遇到多項“雙反”調(diào)查與關(guān)稅懲罰。國有公司收購境外能源資產(chǎn)遭遇西方大國的政治抵制很可能成為一種常態(tài)，能源企業(yè)“走出去”面臨難以規(guī)避的嚴峻挑戰(zhàn)。與此同時，“中國能源威脅論”、“中國新殖民主義論”的鼓噪日益猖獗，不僅對我國能源企業(yè)的國際活動、國家能源安全造成嚴重干擾，而且對我國的國際形象、國際戰(zhàn)略運籌造成嚴重掣肘。如何應對日益猖獗的資源民族主義、貿(mào)易保護主義和技術(shù)壟斷主義，是我國必須面對的重大挑戰(zhàn)。

四是海洋能源開發(fā)熱引發(fā)“藍色圈海運動”，我國海洋能源資源安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。21世紀是人類進軍海洋的時代。海洋能源資源蘊藏豐富，油氣資源儲量超過陸地，可燃冰的資源儲量更為可觀。隨著陸上富集易采油氣區(qū)塊日益減少，海洋必將成為保障世界能源供給的戰(zhàn)略接替區(qū)。許多國家已把保障國家能源安全、謀求油氣經(jīng)濟利益的希望寄托于海洋，海洋油氣資源開發(fā)不斷升溫。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的規(guī)定生效后，我國沿海一些國家為擴大主權(quán)利益、占有更多油氣資源，加緊搶占我國傳統(tǒng)海域島礁和能源資源富集海域，發(fā)起了一場具有深遠地緣戰(zhàn)略影響的“藍色圈海運動”。由于我國對海洋的經(jīng)濟價值和戰(zhàn)略價值認識滯后，海洋油氣資源的開發(fā)利用遲遲未能規(guī)模性展開，對他國侵占我主權(quán)島礁、盜采我海洋油氣資源的非法行為長時間一味忍耐。目前我國300萬平方公里海疆將近1/2處在主權(quán)爭議中，聲索國甚至聯(lián)手行動、強行侵占，如釣魚島和黃巖島主權(quán)爭端、東海大陸架劃分爭端等。我國海洋主權(quán)得不到有效維護、海洋油氣資源遭受掠奪，不僅關(guān)系到領(lǐng)土完整、大國尊嚴，而且關(guān)系到我國能源安全及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在海洋能源開發(fā)競爭日趨激烈的新時代，如何加大海洋能源開發(fā)力度，是我國必須面對的重大戰(zhàn)略課題和戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)。

五是非常規(guī)化石能源與新能源開發(fā)競爭激烈。非常規(guī)化石能源的開發(fā)前景十分可觀。國際地質(zhì)學界普遍認為，常規(guī)油氣資源與非常規(guī)油氣資源相比，后者的儲量要比前者高出1～2個數(shù)量級。如果用金字塔來形容，前者僅是塔尖，后者則是塔座。美國興起的“頁巖氣革命”產(chǎn)生巨大示范作用，正在改變世界油氣資源版圖。如何在這場非常規(guī)能源發(fā)展競賽中走在世界的前列，既大幅增強國家能源安全的保障能力，又為世界能源的可持續(xù)發(fā)展做出大國貢獻，也是一大戰(zhàn)略性任務。氣候變化對人類生存與發(fā)展的挑戰(zhàn)日益突出，低碳發(fā)展成為人類必須共同面對的重大課題，綠色能源革命蓬勃興起，以太陽能、風能、生物質(zhì)能等為代表的新能源、清潔能源成為人類未來能源發(fā)展的最大希望。天然氣、核能及其他清潔能源的地位不斷上升，大國能源博弈的重心正在由石油轉(zhuǎn)向新能源和清潔能源。誰在這場綠色革命中爭取到領(lǐng)先地位，誰就有希望引領(lǐng)世界經(jīng)濟技術(shù)的未來發(fā)展及國際規(guī)則的調(diào)整，從而在國際能源格局甚至是國際戰(zhàn)略格局中居于主導地位。美國已經(jīng)以“奧巴馬能源新政”的推出走在了世界各國的前面。而我國以煤炭為主要燃料、能效技術(shù)相對落后、生態(tài)環(huán)境不斷惡化、應對氣候變化壓力不斷增大，因而綠色發(fā)展任務十分艱巨。只有在這場綠色革命中走在世界大國的前列，才能保證我國21世紀的能源安全及國際競爭中的戰(zhàn)略主動。

□ 中國石化沙特公司的中外員工關(guān)系融洽。 趙奕松 攝

應對能源安全新挑戰(zhàn)的六大戰(zhàn)略思路

要應對來自多個方向、日益嚴峻的能源安全新挑戰(zhàn)，必須著眼于今后十幾年幾十年內(nèi)外環(huán)境的可能變化，以前瞻性戰(zhàn)略思維謀劃新的應對舉措。

一是構(gòu)建應對新挑戰(zhàn)的能源安全指標體系。我國新時期能源安全指標體系的構(gòu)建，必須適應應對新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略需要。該體系應當包括高效合理的能源利用體系、安全穩(wěn)定的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系、及時靈活的能源預警與應急響應體系、復合多元的世界能源資源開發(fā)利用協(xié)同保障體系等。核心目標是全面提升持續(xù)穩(wěn)定的能源供應能力、合理需求調(diào)控能力、風險規(guī)避與應對能力、國際能源市場影響能力。為此，需要進一步完善國家能源發(fā)展戰(zhàn)略與能源外交戰(zhàn)略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機制；推動能源生產(chǎn)方式的變革，優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)，實行能源消費總量與強度的“雙控制”；加強國際能源合作，打造符合現(xiàn)代化、國際化要求的能源發(fā)展與能源外交人才隊伍。

二是將維護國家能源安全納入破解美國戰(zhàn)略圍堵總體戰(zhàn)略。我國能源資源供給與運輸、國內(nèi)資源開發(fā)與國際能源合作、綠色能源發(fā)展與能效技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略布局，必須充分考慮應對美國戰(zhàn)略圍堵的需要，放到破解美國戰(zhàn)略圍堵的總體戰(zhàn)略中去謀劃。既要努力推進對美能源合作特別是能源技術(shù)合作，又要為維護我平等利用世界能源資源的權(quán)利、世界貿(mào)易規(guī)則賦予的權(quán)利而展開必要的斗爭。在維護我國海洋能源資源權(quán)益問題上，尤其應當充分考慮美國因素。我國布局周邊能源運輸戰(zhàn)略通道，必須考慮到海上運輸受制于美國的危險性，加快周邊陸上油氣運輸走廊的建設，增強海上油氣運輸?shù)恼魏蛙娛卤Ｕ夏芰?。通過能源外交運籌，發(fā)展“緊密朋友圈”，強化新興大國的能源安全協(xié)作，共同抵御霸權(quán)國家對新興國家能源利益的損害。

三是在推動全球能源治理、構(gòu)建新型國際能源秩序中有更大作為。倡導“全球能源共同安全”理念，樹立“互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障”的新能源安全觀。立足于既是能源消費大國又是能源生產(chǎn)大國的特殊國情，在全球能源治理中發(fā)揮大國引領(lǐng)作用，強化我國的國際能源地位。重點在G20框架下推動多邊能源合作機制建設，同時擴大與歐佩克、國際能源署等國際能源政治中心的合作。金磚國家在能源領(lǐng)域加強合作利于新型全球能源合作機制的建立，應積極推動打造“能源金磚”。將構(gòu)建公正合理的新型國際能源秩序作為營造良好國際能源環(huán)境的努力重點。推動建立資源國、消費國、過境國共同組成的新型多邊能源合作機制，推動資源國與消費國建立價格協(xié)調(diào)、利益平衡機制。制止新干涉主義的肆虐，維護世界主要能源資源產(chǎn)地的穩(wěn)定。推動世界主要經(jīng)濟體共同加強能源金融監(jiān)管，減少國際油氣市場的波動。抑制資源民族主義和貿(mào)易保護主義的泛濫，促進國際能源體系的開放性發(fā)展。

四是將能源外交重點更多地轉(zhuǎn)向周邊地區(qū)。環(huán)里海國家、俄羅斯能源資源儲量豐富，擴大能源資源開發(fā)合作是其發(fā)展戰(zhàn)略的重要取向。為避免中東局勢長時間動蕩、非常事態(tài)下美國干擾我海上能源運輸對我國能源安全造成沖擊，有必要將我國國際能源合作戰(zhàn)略布局的重點更多地轉(zhuǎn)向中亞國家、俄羅斯及周邊其他友好國家，著力打造新時代的“能源絲綢之路”。通往南亞和經(jīng)過南亞通往印度洋的南方“能源絲綢之路”，對于我國能源安全具有重要意義，有必要盡快打通。必須認識到，我國對中東國家的石油依賴短時間里難以大幅減少，因而必須并行不悖地發(fā)展與沙特等主要產(chǎn)油國的能源伙伴關(guān)系，構(gòu)建更加廣泛的國際能源供給網(wǎng)絡。

五是將經(jīng)略海洋作為能源發(fā)展戰(zhàn)略與能源安全戰(zhàn)略新的進取方向。能否成為名副其實的海洋大國，是中國能否崛起為世界強國的一大關(guān)鍵。必須高度重視加快推進海洋能源資源開發(fā)，從根本上改變海洋疆土疏于管理、海洋資源開發(fā)遲緩的被動局面，實現(xiàn)國家地緣戰(zhàn)略定位由“陸上大國”向“陸海大國”的轉(zhuǎn)變。必須制定國家海洋戰(zhàn)略、管理體制機制及政策法規(guī)，提高主要能源企業(yè)的深海油氣開發(fā)能力。國有大型油氣公司率先在爭議海域進行油氣開發(fā)義不容辭，可考慮以主要國有大型油氣公司為主，吸納有實力的地方國有公司和民營公司參與，共同打造幾個海洋能源開發(fā)“航母戰(zhàn)斗群”，逐步確立我國海洋能源資源開發(fā)的世界強國地位。我國海軍發(fā)展滯后，維護海洋主權(quán)、保障海上經(jīng)濟活動的能力嚴重不足，必須大力加強現(xiàn)代化海軍建設，盡快建成幾個兼具近海和遠海作戰(zhàn)能力的航母戰(zhàn)斗群，實現(xiàn)由近海海軍向深藍海軍的跨越式發(fā)展。

六是在綠色發(fā)展中走在世界前列。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變重化工業(yè)比重過大的現(xiàn)狀，切實解決能源消耗增長過快、生態(tài)環(huán)境不斷惡化問題。我國以常規(guī)化石能源為主的能源消費結(jié)構(gòu)難以在短期內(nèi)實現(xiàn)根本性改變，因而必須在提高能效技術(shù)、降低能源強度方面盡快取得突破，將石油對外依存度控制在合理限度內(nèi)。清潔發(fā)展的時代潮流必然引發(fā)國際能源規(guī)則、體系和制度新的調(diào)整，未來國際能源領(lǐng)域的斗爭與合作，相當大程度上將圍繞新能源的技術(shù)標準、貿(mào)易規(guī)則及其管理制度展開。中國作為新興大國，在低碳發(fā)展、清潔發(fā)展、綠色發(fā)展方面，應當發(fā)揮世界引領(lǐng)作用。為此，需要加強技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，爭取在關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域取得實質(zhì)性突破。同時要強化全民族的生態(tài)文明意識，制定低碳生活規(guī)范，推動綠色革命在社會生活各個領(lǐng)域廣泛展開。