關(guān)于中國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革及其相關(guān)問題探討

楊瑞萍　高貴富

【摘 要】多年來鐵道部一直在進(jìn)行著各種形式的改革，但是都沒有改變其國(guó)有化的性質(zhì)。今年鐵道進(jìn)行了徹底的市場(chǎng)化改革，本文主要分析一下此次改革的必要性，以及市場(chǎng)化后應(yīng)該注意的幾個(gè)問題以及相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】市場(chǎng)化；改革；問題；對(duì)策

1.中國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革的歷程

1986年我國(guó)進(jìn)行了第一次鐵路試水改革。鐵道部將部分權(quán)利下放到下屬鐵路局。實(shí)行大包干基礎(chǔ)上的全路經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制。但后來因?yàn)榭紤]到運(yùn)行安全的問題，此次改革在試行6年后終止了。時(shí)隔十年后的1996年鐵道部實(shí)行的上下分離政策拉開了鐵路市場(chǎng)化改革的序幕。“上下分離”是當(dāng)時(shí)北方交通大學(xué)朝榮和教授等提出的鐵路改革模式。所謂上下分離是指將鐵路和運(yùn)輸分開，由若干個(gè)大型客運(yùn)、貨運(yùn)公司在全國(guó)鐵路網(wǎng)上分別根據(jù)實(shí)際客貨流組織運(yùn)營(yíng)，并在部分線路上形成鐵路公司之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。但是這個(gè)方案并沒有得到國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，建議將“上下分離”改為“網(wǎng)運(yùn)分離”更為科學(xué)和貼切。2000年“網(wǎng)運(yùn)分離”拉開了第二輪鐵路改革的序幕。重組目標(biāo)是：一個(gè)路網(wǎng)公司，5至7個(gè)客運(yùn)公司、3至5個(gè)客運(yùn)公司和2至3個(gè)專業(yè)公司。國(guó)務(wù)院否認(rèn)了“網(wǎng)運(yùn)分離”得方案。2003年鐵道部又提出了“網(wǎng)運(yùn)合一、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”的方案。這一方案主要內(nèi)容是由鐵道部相關(guān)部門組建國(guó)家鐵路總公司，接受管理部門的授權(quán)，代表國(guó)家行使鐵路經(jīng)營(yíng)職能。在此之下，組建多個(gè)鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司及鐵路建設(shè)投資公司開展區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)方案引起了很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不同聲音的爭(zhēng)辯。2003年6月28日鐵道部召開“鐵路跨越式發(fā)展研討會(huì)”，決定將集中經(jīng)歷推進(jìn)大規(guī)模鐵路建設(shè)，快速解決鐵路運(yùn)輸能力與日益增長(zhǎng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的不適應(yīng)。鐵路大規(guī)模改革被暫時(shí)擱置了。不久鐵道部就全面展開“主輔分離，撤銷分局”的改革。將醫(yī)院、學(xué)校等等輔業(yè)分離出鐵道部，只剩下核心的運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。撤銷鐵路分局，減少管理機(jī)構(gòu)的層次。2005年鐵道部開始了鐵路融資體制改革。鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、裝備制造、多元化經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域都對(duì)外進(jìn)行融資。鐵道部還與地方省市簽署了合作建設(shè)鐵路協(xié)議，鐵路建設(shè)掀起了空前的高潮。鐵道部支持鐵路公司實(shí)行股份制，為上市融資搭建平臺(tái)。2013年3月14日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》，中國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革拉開帷幕。

2.中國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革的必要性分析

2.1政企、政資不分嚴(yán)重制約鐵路發(fā)展

政企不分主要表現(xiàn)鐵道部作為企業(yè)法人對(duì)收入及其日常經(jīng)營(yíng)進(jìn)行宏觀管理。但因其跨度太大勢(shì)必會(huì)造成市場(chǎng)決策滯后和內(nèi)部管理效率低下。政資不分是指政府投資建設(shè)鐵路。鐵路建設(shè)基金來源渠道單一化，主要來源于運(yùn)價(jià)內(nèi)統(tǒng)一征收鐵路建設(shè)基金，銀行貸款和政府債券。

2009至2013年鐵路建設(shè)基金來源統(tǒng)計(jì)表 單位：億元

從上圖表中可以看出近兩年鐵路建設(shè)資金主要來源于國(guó)家發(fā)行的債券及從銀行吸收的貸款。這些貸款的利息給鐵道部帶來沉重的負(fù)擔(dān)。

012年鐵道部債券的融資額度早已超出了證券法規(guī)定的企業(yè)債發(fā)行額度必須控制在凈資產(chǎn)40%的紅線。截至2012年三季度，鐵道部負(fù)債26607億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到了61.81%。2010年、2011年和2012年上半年鐵道部的負(fù)債率分別為57.44%、60.63%、61.08%，顯然可見近幾年鐵道部的債務(wù)越欠越多。因此鐵道部需要擴(kuò)大融資渠道，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2.2國(guó)有企業(yè)完全注重社會(huì)效益對(duì)鐵道部發(fā)展的束縛

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這種屬性不會(huì)對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展構(gòu)成影響和威脅。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，追逐利潤(rùn)最大化和公民公共福利最大化必然會(huì)產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。并不是說我們鐵道部市場(chǎng)化改革就不關(guān)注民生了，其實(shí)市場(chǎng)化改革就是為了廣大群眾能更好的生活，只是程度和方式上面需要作出改變。我們以英國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革為例來說明一下這個(gè)問題。20世紀(jì)90年代英國(guó)實(shí)行鐵路市場(chǎng)化改革，鐵路客運(yùn)量增加82%，每年客運(yùn)量達(dá)到14億人次。這就是鐵路市場(chǎng)化帶給英國(guó)的效益。英國(guó)政府對(duì)社會(huì)公共利益的鐵路支出進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣就能在市場(chǎng)化的同時(shí)更好服務(wù)大眾。

2.3鐵路運(yùn)能緊張難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

鐵路網(wǎng)整體能力不足，每天貨運(yùn)車的需求有14萬到16萬輛，鐵路只能滿足60%左右；全國(guó)鐵路開行的客車每天提供坐席242萬個(gè)，而日均實(shí)際運(yùn)量 達(dá)290多萬人。2002年，全世界鐵路營(yíng)業(yè)總里程約120萬km，其中我國(guó)鐵路有7.2萬km，占6%；也就是說，我國(guó)鐵路以占全世界鐵路6%的營(yíng)業(yè)里程，完成了將近全世界鐵路運(yùn)輸總量的1/4，運(yùn)輸密度為世界之最。主要干線能力十分緊張，京滬、京廣、京哈、京九、隴海、浙贛等六大鐵路主要干線，長(zhǎng)期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。京滬線以全國(guó)鐵路2% 的營(yíng)業(yè)線路，完成了全路l0.2%的旅客周轉(zhuǎn)量和7.6%的貨物周轉(zhuǎn)量，是世界上客貨運(yùn)輸最繁忙的鐵路干線。季節(jié)性運(yùn)能緊張?jiān)诖哼\(yùn)、暑運(yùn)、“五一”、“十一”等客流集中的日子里，鐵路運(yùn)輸能力全面告急，列車擁擠狀況十分嚴(yán)重。在春運(yùn)40多天時(shí)間里，為騰出能力加開中長(zhǎng)途客車，主要干線短途客車基本停開，貨物列車大量減少。整個(gè)鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)加班加點(diǎn)、不堪重負(fù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，再也不像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一樣，政府再?zèng)]有那么大的財(cái)力來支撐鐵道的建設(shè)。所以市場(chǎng)化改革是解決運(yùn)能緊張的一個(gè)必要選擇。

3.鐵路市場(chǎng)化改革中潛在的問題及對(duì)策

3.1民生問題

市場(chǎng)化顧名思義就是價(jià)格由市場(chǎng)供需決定，與改革之前最大的不同就是鐵路實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，會(huì)把經(jīng)濟(jì)效益放在首位。以前鐵路票價(jià)偏低，是國(guó)家調(diào)控的原因，國(guó)家把社會(huì)效益或者說公民福利放在首位。我國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革之后，票價(jià)定會(huì)上漲。國(guó)家一定要對(duì)這部分進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。保證價(jià)格控制在合理的幅度。我認(rèn)為對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的這些部門，國(guó)家一定要足夠關(guān)注和重視?，F(xiàn)在實(shí)施的任何改革都是為了給與人民更多的福利。國(guó)家應(yīng)該成立專門的部門，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)鐵路系統(tǒng)中公益性的資產(chǎn)。公益性鐵路運(yùn)輸難以市場(chǎng)化，國(guó)家一定要承擔(dān)這部分成本。這都是鐵路市場(chǎng)化改革先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，也是我們醫(yī)療改革等得教訓(xùn)。

3.2債務(wù)問題

鐵道部撤銷之前市場(chǎng)預(yù)計(jì)鐵道部2.6萬億債務(wù)，這部分債務(wù)本應(yīng)該由鐵路總公司全權(quán)負(fù)責(zé)。但是這部分債務(wù)究竟怎么處理關(guān)系到鐵路公司的發(fā)展。鐵路系統(tǒng)改革是環(huán)環(huán)相扣的，如果一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，那么必將對(duì)其它環(huán)節(jié)產(chǎn)生不利影響。所以我認(rèn)為原鐵道部的債務(wù)應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)，這樣才會(huì)能讓鐵路總公司輕裝上陣。

3.3營(yíng)銷理念的問題

自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下一定要有營(yíng)銷的觀念。鐵道部剛剛從國(guó)家控制經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型到自主經(jīng)營(yíng)，千萬要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念。不能用陳舊的方式來經(jīng)營(yíng)鐵路，市場(chǎng)化后鐵路的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，來自民用航空業(yè)，客車軌道業(yè)等等運(yùn)輸行業(yè)的挑戰(zhàn)會(huì)越來大。

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