燎原
11月24日,溫州瑞安。天空飄著細(xì)雨,在距離市區(qū)50公里外的長(zhǎng)角井村更是雨霧繚繞。長(zhǎng)角井是瑞安市馬嶼鎮(zhèn)大南社區(qū)的一個(gè)行政村,村子分散于一座座連綿起伏的高山上。這天中午,《南風(fēng)窗》記者跟隨村民林日濃一行,撥開(kāi)路邊的雜草,抓扶著樹(shù)木,緩慢朝山下前行。
途經(jīng)處的羊腸小道,是通往山外的唯一通道。由于外出務(wù)工人員的增多,在山道上行走的人已經(jīng)很少,小道被雜草縱橫交錯(cuò)地侵襲著。從長(zhǎng)角井村下崗莊來(lái)到可通車的嶺坪村,需步行一個(gè)小時(shí)。從嶺坪村驅(qū)車到瑞安市區(qū),還需一個(gè)半小時(shí)。村民的下山路,顯然很漫長(zhǎng)。
林日濃是發(fā)動(dòng)村民移民下山的一位代表。過(guò)去7年里,他為村民下山的事多方奔走,但至今毫無(wú)進(jìn)展。“市里老說(shuō)沒(méi)有土地指標(biāo)?!绷秩諠庹f(shuō)。
下山移民是解決山民貧困問(wèn)題的重要方式,但在資本市場(chǎng)極端活躍,房?jī)r(jià)直逼—甚至超過(guò)一線城市的瑞安而言,土地已成為當(dāng)?shù)氐闹匾?cái)源。如此,山民急于下山的訴求,往往不能成為管理者的首要考量。
瑞安是溫州下屬的一個(gè)縣級(jí)市,被喻為溫州的南翼中心區(qū)。這座資本極度活躍的城市,其綜合實(shí)力在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中,位列第28位!2012年,瑞安更是拿出了一組漂亮的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù):GDP約560億元,財(cái)政總收入72億元,其中,可用財(cái)力約36億元。經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)等生,使瑞安歷來(lái)成為官員仕途迅速騰飛的搖籃。
與此相對(duì)應(yīng)的是深山里的很多貧民。他們的命運(yùn)則被鎖在遙遠(yuǎn)的高山深谷里,多年來(lái),無(wú)法得到改變。
瑞安市121萬(wàn)人中,貧困人口9萬(wàn)多人,其中絕大部分住在高山深谷里,生存條件十分惡劣。長(zhǎng)角井便是其中的典型。
長(zhǎng)角井原屬大南鄉(xiāng)。兩年前鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并時(shí),大南鄉(xiāng)和其他5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一并被納入馬嶼鎮(zhèn),大南鄉(xiāng)變成了大南社區(qū)。長(zhǎng)角井成了大南社區(qū)轄下的一個(gè)行政村。大南社區(qū)主任虞小欽告訴《南風(fēng)窗》記者,因?yàn)樯缴蠗l件惡劣,大南絕大部分居民都想搬遷。
2006年,長(zhǎng)角井下屬的呈佛村獲準(zhǔn)搬遷,遷到了靠近瑞安市區(qū)的飛云鎮(zhèn)(現(xiàn)改為飛云街道)。那時(shí),呈佛村凡有點(diǎn)經(jīng)濟(jì)條件的家庭,幾乎都搬了出來(lái)。當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)移民搬遷的村民代表金紐弟告訴《南風(fēng)窗》記者,村里共106戶搬遷,其中幾戶因買不起房,把指標(biāo)轉(zhuǎn)賣出去了。目前,還住在呈佛村的只有幾戶、約10來(lái)人。
已經(jīng)下山的村民中,有承包農(nóng)田種菜的,也有進(jìn)廠打工或?qū)⒁粯卿伱娉鲎饨o人家做小作坊的。他們的生活一直在改善,留在村里的人也希望早日移民下山。
長(zhǎng)角井有5個(gè)自然村,223戶、共732人。至今,還住在山上的有100多戶,常年居住在山上的有100來(lái)人?!按粼谏缴线B媳婦也討不到,村民搬遷愿望很強(qiáng),特別是年輕人?!遍L(zhǎng)角井村支書(shū)林化水告訴《南風(fēng)窗》記者,這些年,村里目前有30多個(gè)老光棍。
下山移民是解決山民貧困問(wèn)題的重要方式,但在房?jī)r(jià)直逼—甚至超過(guò)一線城市的瑞安而言,土地已成為當(dāng)?shù)氐闹匾?cái)源。如此,山民急于下山的訴求,往往不能成為管理者的首要考量。
下崗莊是長(zhǎng)角井村下屬的一個(gè)自然村。2008年,隨著林中弟下山,原本80多戶、200多人的下崗莊,徹底成了空村。無(wú)人居住的房屋,也相繼坍塌。
現(xiàn)年85歲的林中弟,目前租住在馬嶼鎮(zhèn)九甲村—相對(duì)以前的居住地,這里離市區(qū)更近一些。但他更喜歡在山上居住。不過(guò),他回不去了:首先是通往下崗莊的道路常年沒(méi)人走,雜草叢生,有的地段還出現(xiàn)大面積的塌方。晚上走夜路,一不小心踏空,可能會(huì)摔下山,進(jìn)而滾落到水庫(kù)里。其次是山上的野豬多了,種點(diǎn)谷物通常等不到收獲,就被野豬提前“收割”。再次是90年代初期,電線被水電站的人偷偷收走了。理由是,居住在下崗莊的人少,用電量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及途中的耗電量,不劃算。
林日濃是下崗莊最早下山的人,他早在1986年就下山了,主要搞建筑、做裝修,在城里也混熟了一些人。在他帶動(dòng)下,他家人和村里的人也陸續(xù)下山。2006年,林日濃自己掏錢跑各部門,希望自己村莊也被納入搬遷對(duì)象。當(dāng)時(shí)的大南鄉(xiāng)政府也開(kāi)了證明,證實(shí)長(zhǎng)角井條件惡劣,希望村民搬遷愿望引起上級(jí)重視并給予解決。其時(shí),在飛云鎮(zhèn)的一些村莊、農(nóng)場(chǎng)都承諾給下崗莊村民提供搬遷落地的土地。那會(huì),村民積極性很高,每戶出資5000元,選出林日濃等5位代表幫忙跑關(guān)系,敲定搬遷事宜。
不僅下崗莊,長(zhǎng)角井其他自然村也出資支持這一舉措,有的甚至出幾萬(wàn)塊錢。林日濃告訴《南風(fēng)窗》記者,當(dāng)初共收到180多萬(wàn)元,后來(lái)退掉一些不符合條件的,實(shí)際收了150多萬(wàn)元。
不過(guò),7年時(shí)間過(guò)去了,林日濃等人忙碌的奔波,并沒(méi)找到讓村民下山的安置點(diǎn)。搬遷事宜遲遲不能敲定。為此,林日濃等村民代表四處反映情況,村民的訴求獲得了溫州市政府領(lǐng)導(dǎo)的批示并轉(zhuǎn)交給溫州市政府督查處“作為要信交瑞安市人民政府辦理”,但問(wèn)題依舊沒(méi)能解決。
當(dāng)下,盡管很多當(dāng)?shù)厝艘酝獬鰟?wù)工的形式,常年離開(kāi)了長(zhǎng)角井,但絕大部分進(jìn)城的人,都是租房住的,生活漂泊不定,根本買不起房。而缺水缺電,農(nóng)耕受到影響的故鄉(xiāng),也已經(jīng)讓他們回不去了。
瑞安市農(nóng)辦主任胡志酬曾就下山移民做過(guò)調(diào)研,并制定出規(guī)劃方案。“規(guī)劃涵蓋了2011年至2021年的搬遷計(jì)劃,涉及252個(gè)行政村、近7萬(wàn)人?!焙境旮嬖V《南風(fēng)窗》記者,方案獲得了市政府的批準(zhǔn)。
但對(duì)下山移民,瑞安市農(nóng)辦并無(wú)多大權(quán)限和話語(yǔ)權(quán),畢竟安置涉及的土地等核心資源,并不掌控在農(nóng)辦手中,一切還得聽(tīng)從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)安排。因此,農(nóng)辦做出的下山移民規(guī)劃落地,主要還是由各個(gè)鎮(zhèn)街通過(guò)土地增減掛鉤的項(xiàng)目來(lái)解決指標(biāo)的問(wèn)題。但從目前實(shí)施來(lái)看,進(jìn)展并不順利,主要是用地指標(biāo)很難騰出。
“政府老說(shuō)沒(méi)有用地指標(biāo),但我找到的地,他們又不讓給予合法化。”林日濃很納悶,政府每年都有大量土地提供給老板搞工業(yè)、搞房地產(chǎn)等項(xiàng)目,為何扶貧移民就偏偏缺地?
對(duì)下山移民,瑞安市農(nóng)辦并無(wú)多大權(quán)限和話語(yǔ)權(quán),畢竟安置涉及的土地等核心資源,并不掌控在農(nóng)辦手中,一切還得聽(tīng)從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)安排。
在地方建設(shè)用地中,主要用到計(jì)劃指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)。計(jì)劃指標(biāo)是上級(jí)每年酌情給予地方政府利用的新增建設(shè)用地量,主要包括建設(shè)占用農(nóng)用地和未利用地。但在瑞安,主要是占用農(nóng)地建設(shè),因?yàn)槌撕_叺囊稽c(diǎn)灘涂,這里基本沒(méi)什么未利用地了。通常,瑞安每年獲得的計(jì)劃指標(biāo)約900畝。
這些指標(biāo)如何分配?瑞安市國(guó)土局局長(zhǎng)洪陶勛告訴《南風(fēng)窗》記者,大約400畝用于道路建設(shè),200畝用于發(fā)展工業(yè),政府儲(chǔ)備200~300畝。
政府的儲(chǔ)備用地,主要用于商業(yè)和住宅。洪陶勛解釋說(shuō),這主要是用于解決財(cái)政的問(wèn)題,“財(cái)政不夠用了,就要拿這些土地去出讓”。
按照上級(jí)規(guī)定,在每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)總量中,地方政府要保證其中的10%以上是用于新農(nóng)村建設(shè)。“按規(guī)定,瑞安政府每年應(yīng)該給農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)撥100畝地,但沒(méi)有呀!”洪陶勛向《南風(fēng)窗》記者坦承,他也是農(nóng)村出來(lái)的,也希望專門拿出土地指標(biāo)去解決下山移民的宅基地問(wèn)題。“但是政府(領(lǐng)導(dǎo))不會(huì)同意呀,為什么呢?他要發(fā)展嘛!”
洪陶勛承認(rèn),“應(yīng)該換位思考,假如我當(dāng)市長(zhǎng)或你當(dāng)市長(zhǎng),也會(huì)把發(fā)展搞在最前面,不會(huì)把農(nóng)民的宅基地放在最前面。都是一樣的?!?/p>
其實(shí),在2005年5月,瑞安市委、市政府就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“下山移民脫貧工程”建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》,其中明確,到2010年,通過(guò)6年的時(shí)間,力爭(zhēng)90%以上的深山、高山、遠(yuǎn)山農(nóng)民遷移下山。同時(shí),也有一些鼓勵(lì)和支持村民下山的舉措。不過(guò),這個(gè)政策后來(lái)隨著領(lǐng)導(dǎo)的更替以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的異?;鸨簧贅潜P的房?jī)r(jià),每平方米超過(guò)3萬(wàn)元,有的甚至高達(dá)5萬(wàn)元一平方米,下山移民工程最終被淡化或不了了之。
隨著城市擴(kuò)張和土地的升值,毗鄰市區(qū)的飛云鎮(zhèn)的土地?zé)岬冒l(fā)燙。原先的飛云鎮(zhèn)也變成了飛云街道了。飛云被列入了瑞安市的核心規(guī)劃區(qū),被定位為瑞安市的南市區(qū)。2009年,新出臺(tái)的政策也禁止跨鎮(zhèn)搬遷。這讓很多想移民到飛云街道的村民,更是看不到希望。
對(duì)此,瑞安市國(guó)土局行政審批科科長(zhǎng)錢圣壽接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)直言,“想法很美好,現(xiàn)實(shí)很殘酷?!?h3>失衡的權(quán)利
瑞安市據(jù)稱每年建設(shè)需要的土地面積達(dá)1萬(wàn)多畝,而實(shí)際供給的計(jì)劃指標(biāo)只在1000畝左右。在這種情況下,政府選擇“保障重點(diǎn)項(xiàng)目和工程的實(shí)施”,移民用地顯然不在首要考慮之列。以2013年為例,住房困難戶指標(biāo)的供給,只有20畝—共給4個(gè)鎮(zhèn),每鎮(zhèn)5畝。不過(guò),這已算很好了,往年的計(jì)劃指標(biāo)安排中,這一項(xiàng)為零。
通常,政府希望通過(guò)增減掛鉤的項(xiàng)目來(lái)解決農(nóng)民落地的問(wèn)題。因?yàn)樵鰷p掛鉤的使用,不會(huì)占用計(jì)劃指標(biāo),增減掛鉤在本質(zhì)上只是指標(biāo)的互換。具體到移民宅基地的問(wèn)題,就是找到了新的宅基地,同時(shí)將老的宅基地退出。
麻煩在于,退宅還耕的第一年要拆掉30%,隨后兩年也按照一定比例拆除舊宅。如果沒(méi)有完成,這個(gè)指標(biāo)被收回,項(xiàng)目被撤走?!安鸪?,村民住哪里?”洪陶勛稱,通常先拆除1~3層的低矮房子,這些被拆除的用戶先到后拆除的人家家里暫住。這就需要村干部有足夠高的威信和戰(zhàn)斗力,因?yàn)楹竺娴牟鸩粍?dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目被撤,先拆的就跟著倒霉了—到那時(shí)矛盾問(wèn)題更突出。
另外,不肯拆的村民有兩種:一是溫州很多民房起的大都是高層,房屋面積很大,有的面積平攤下來(lái),甚至多達(dá)一畝。拆除后,實(shí)際擁有的宅基地面積最多200平方米。他們肯嗎?二是下山移民需要成本,農(nóng)民需給得起造房的成本價(jià),即使每平方米二三千元,一套房也要20萬(wàn)~30萬(wàn)元,困難戶給得起嗎?
因上述因素不肯拆房的村民,也會(huì)影響到退宅還耕時(shí)所要求的耕地區(qū)域連片,如果不連片,考核通不過(guò)。這樣,增減掛鉤的項(xiàng)目考核面臨不合格,指標(biāo)就被收回,項(xiàng)目的推進(jìn)也因此功敗垂成。這不僅會(huì)引發(fā)新的矛盾,地方政府也因原定拆除的任務(wù)未完成,而被國(guó)土廳或上一級(jí)政府批評(píng)。所以地方政府在這方面,是沒(méi)有多大積極性去推進(jìn)的。
2012年,浙江全省給出的增減掛鉤指標(biāo)是4萬(wàn)畝,溫州要求2萬(wàn)畝,省里給了溫州1萬(wàn)畝—這占到全省增減掛鉤指標(biāo)的1/4。不過(guò),瑞安市沒(méi)敢提出要求。洪陶勛說(shuō),溫州1萬(wàn)畝,瑞安市通常可分到1500畝。但因?yàn)椤叭鸢餐瓿刹涣四敲炊嘀笜?biāo)”,最后只給了480畝。這意味著,第一年要拆除30%也就是144畝的舊宅基地,但拆不了。后來(lái)指標(biāo)變?yōu)?00畝,也要拆出來(lái)60畝—但能否完成,洪陶勛對(duì)此仍沒(méi)底氣。瑞安市國(guó)土局土地整理中心主任張?zhí)煊赂嬖V《南風(fēng)窗》記者,“到目前為止,瑞安增減掛鉤的項(xiàng)目,一個(gè)也沒(méi)落實(shí)?!?/p>
對(duì)瑞安而言,增減掛鉤確實(shí)不是那么好做,領(lǐng)導(dǎo)也不愿意多要這類指標(biāo)。 “領(lǐng)了任務(wù)完不成,那是要扣分的!”洪陶勛說(shuō),所以增減掛鉤的項(xiàng)目,能撤掉的盡量撤。
不需要償還的計(jì)劃指標(biāo),村民拿不到。需要償還的增減掛鉤指標(biāo),又充滿著諸多變數(shù)。加上地方政府不愿意因此擔(dān)責(zé)或面臨被扣分的壓力,溫州瑞安山民的下山之路,遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜得多。
不需要償還的計(jì)劃指標(biāo),村民拿不到。需要償還的增減掛鉤指標(biāo),又充滿著諸多變數(shù)。加上地方政府不愿意因此擔(dān)責(zé)或面臨被扣分的壓力,溫州瑞安山民的下山之路,遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜得多。
問(wèn)題還在于,窮人權(quán)利不均等。胡志酬告訴《南風(fēng)窗》記者,隔壁的文成縣因?yàn)槭秦毨Эh,每年光是省里直接劃撥給文成縣的土地指標(biāo)就有300畝地,連續(xù)劃撥3至5年。瑞安市因?yàn)槭前l(fā)達(dá)地區(qū),一畝也沒(méi)有享受到。另外,文成縣每年獲得上級(jí)2億元的扶貧資金,瑞安一分沒(méi)有,每年還要給文成幾百萬(wàn)元的幫扶。胡志酬認(rèn)為,多給貧困縣一些資金也是應(yīng)該,但事關(guān)土地指標(biāo)等政策和要求,應(yīng)該是均等的,“畢竟都是窮人,在扶貧面前,窮人的權(quán)利應(yīng)均等化”。事實(shí)上,瑞安的貧困人口比文成縣還要多。
至此,扶貧移民所遭遇的困局,和土地有關(guān),但顯然又已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了土地本身的范疇。