集體土地入市，誰說了算？

陳和午

土地改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，十八屆三中全會(huì)為新一輪土地改革政策定下基調(diào)。從新一輪土地改革政策的導(dǎo)向看，在土地改革上的確有一些新的提法和突破，《決定》強(qiáng)調(diào)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)預(yù)期也趨于升溫。但就政策的基調(diào)而言，總體還是以穩(wěn)妥為主。

新土改“穩(wěn)”字訣

首先，《決定》中說“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，與十七屆三中全會(huì)“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的提法相比，釋放了動(dòng)作要進(jìn)一步加快的信號(hào)。《決定》還提出將實(shí)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“三同”（同地、同價(jià)、同權(quán)），而非此前強(qiáng)調(diào)的“享有平等權(quán)益”，這無疑又是一大進(jìn)步。在此背后是我國土地要素市場(chǎng)還很不完善，土地要素市場(chǎng)在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，尤其是集體建設(shè)用地過去基本被排斥在土地市場(chǎng)之外。雖有上一屆三中全會(huì)提出的政策框架，但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)在過去5年中并沒有什么進(jìn)展，怎么“統(tǒng)一”，由誰來“統(tǒng)一”始終沒有一個(gè)清晰的說法。

其次，規(guī)定“符合規(guī)劃和用途管制前提下”又給新土改打下一個(gè)大問號(hào)。土地管制本身沒什么問題，這基本上是國際慣例，但究竟哪些符合規(guī)劃和用途管制，現(xiàn)實(shí)中如何來進(jìn)行確定，這需要在后續(xù)的實(shí)施細(xì)則中給出明確的解釋。何況對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制的政策一直存在，但現(xiàn)實(shí)中土地規(guī)劃比較隨意更改，地方政府聯(lián)合農(nóng)村集體組織總是通過各種“創(chuàng)新”手段來進(jìn)行規(guī)避等現(xiàn)象，使農(nóng)村土地用途管制有時(shí)形同虛設(shè)，小產(chǎn)權(quán)房屢禁屢建無疑是最好的現(xiàn)實(shí)案例。此外，政策只是放開“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，并沒將宅基地、耕地等包括進(jìn)來，且哪些屬于“經(jīng)營性”建設(shè)用地也亟待進(jìn)一步厘清。

第三，明確“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，這實(shí)質(zhì)上是劍指當(dāng)前不合理的土地征用制度，有助于限制政府的征地權(quán)力。但目前政策只是有了一個(gè)大方向，農(nóng)村土地承包“長久不變”難以解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在法律與現(xiàn)實(shí)之間的悖論。實(shí)際上，在農(nóng)村集體用地只能依靠國家征用這一手段轉(zhuǎn)為國有土地這一單向的模式下，誰都想打土地的主意，各種借“開發(fā)”之名征用農(nóng)村集體土地。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。

城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一之困

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是大方向，這早已形成共識(shí)，但現(xiàn)實(shí)中卻始終是“干打雷不下雨”，其背后就在于“城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)”是一個(gè)涉及土地法律和政策的調(diào)整，涉及土地收益分配格局調(diào)整，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，涉及中央政府與地方政府財(cái)稅事權(quán)關(guān)系的調(diào)整等各個(gè)層面，所牽涉的相關(guān)利益群體非常多，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，往往導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)阻礙土地改革或綁架決策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，現(xiàn)實(shí)中至少遭遇三大困境。

雖有上一屆三中全會(huì)提出的政策框架，但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)在過去5年中并沒有什么進(jìn)展，怎么“統(tǒng)一”，由誰來“統(tǒng)一”始終沒有一個(gè)清晰的說法。

一是二元產(chǎn)權(quán)之困。過去農(nóng)村土地改革一直是圍繞土地使用權(quán)做文章，從“15年不變”到“30年不變”，再到“長期不變”和“長久不變”，始終未能解決“農(nóng)村土地所有權(quán)主體比較抽象、虛化，集體所有人與代理人之間權(quán)限不清晰”的困境，造成農(nóng)民對(duì)土地在實(shí)際中很大程度上處于無權(quán)的狀態(tài)。不可否認(rèn)，相關(guān)的政策和法律制度越來越朝著強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)和農(nóng)村土地市場(chǎng)化的方向演進(jìn)。土地確權(quán)較好避開了土地公有化和私有化的問題，但土地國家所有和集體所有的二元體制依然會(huì)存在，農(nóng)民和集體之間在集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何界定還將是個(gè)問題。土改新政并不能改變“二元土地產(chǎn)權(quán)”的制度格局，恐怕短期內(nèi)也就很難真正動(dòng)搖城鄉(xiāng)分治的土地市場(chǎng)。

二是法律政策之困。土地二元產(chǎn)權(quán)之困和城鄉(xiāng)土地分治，跟現(xiàn)行法律政策分不開?！稇椃ā返?0條明確規(guī)定，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā窂?008年就開始修訂，在《憲法》相關(guān)規(guī)定沒有修改的情況下，下位法《土地管理法》的修改必然會(huì)受到限制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的出臺(tái)同樣是難度極大。據(jù)報(bào)道，國土資源部在決定啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)之前，曾于2010年、2012年就醞釀制定具體政策指導(dǎo)意見，但由于主要內(nèi)容對(duì)現(xiàn)有土地法律法規(guī)都有所突破，最終未能出爐。還有爭議多年的小產(chǎn)權(quán)房問題，就與現(xiàn)行法律政策相違背，基本上陷入一個(gè)死局。

三是利益分配之困。集體建設(shè)用地不經(jīng)征地而直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，必然打破政府對(duì)建設(shè)用地的壟斷，會(huì)使土地利益分配格局發(fā)生巨大變化?，F(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)民在土地利益分配上處于明顯弱勢(shì)，地方政府未能脫離“賣地財(cái)政”的框框，“要地不要人”的模式難以終結(jié)。例如，“嘉興模式”2010年得到了國土部的認(rèn)可，被確定為8個(gè)地級(jí)市試點(diǎn)之一。據(jù)悉，嘉興土改是以政府巨額財(cái)政投入作為保證的。根據(jù)測(cè)算，嘉興市土地改革中每搬遷一戶，政府就要支付高達(dá)三四十萬元的直接和間接投入。但2009年國務(wù)院發(fā)展研究中心通過對(duì)嘉興市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“宅基地?fù)Q房產(chǎn)”的實(shí)質(zhì)仍是低成本占用農(nóng)民宅基地，大做“土地財(cái)政”的文章。以嘉興市嘉善縣姚莊鎮(zhèn)為例，計(jì)入農(nóng)戶購買公寓房補(bǔ)助、農(nóng)戶拆遷補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，政府投資公司支付給公寓房置換農(nóng)戶的人均安置成本約4萬元，支付給自建公寓房的人均安置費(fèi)用約2.5萬元。按照標(biāo)準(zhǔn)公寓房和聯(lián)排式公寓房各占50%計(jì)算，政府投資公司支付的安置總成本約為6億元。姚莊鎮(zhèn)新增建設(shè)用地3626畝，根據(jù)嘉善縣2008年公布的姚莊鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)估算，該鎮(zhèn)土地出讓收益約為9.5億～12.5億元，結(jié)余收益約3.5億～6.5億元，極大地激勵(lì)了地方政府“宅基地?fù)Q房產(chǎn)”的熱情。同樣地，以成都、重慶等地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中實(shí)施的“地票”模式也面臨很大爭議。利益分配之困同樣體現(xiàn)在城郊農(nóng)民與非城郊農(nóng)民的差異上。由于級(jí)差地租的原因，距離城市、交通線越近，土地越值錢，反之則不值錢。

“三同”入市影響幾何

盡管挑戰(zhàn)和困境不少，畢竟《決定》對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三同”入市在穩(wěn)妥的基礎(chǔ)上開了一個(gè)口子，各地圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始風(fēng)生水起。安徽成為十八屆三中全會(huì)后新一輪土改探路的地方先鋒，11月12日公布的《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)。作為安徽省唯一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點(diǎn)縣，寧國不僅成立了省內(nèi)首個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，還通過“產(chǎn)權(quán)折現(xiàn)抵資入股”、“產(chǎn)權(quán)入股股份合作”等運(yùn)作模式，組建了農(nóng)民土地股份合作社，創(chuàng)新打造“土地變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的試點(diǎn)模式。海南也不甘落后。據(jù)悉，海南省國土環(huán)境資源廳研究制定的《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》近期已上報(bào)海南省政府審議。實(shí)際上，集體建設(shè)用地入市已進(jìn)行了多年試點(diǎn)，重慶、天津、成都、昆山、嘉興、蘇州等城市都在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式上做了一些探索，“土地?fù)Q股權(quán)”、“土地承包權(quán)換社?！?、“宅基地?fù)Q房產(chǎn)”、“土地流轉(zhuǎn)信托”等模式可謂五花八門，但至今仍只是停留在試點(diǎn)階段，并未能在更大范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣。

那么，此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“三同”入市究竟影響幾何呢？由于目前政策只是一個(gè)大方向，并沒有具體細(xì)節(jié)，其實(shí)影響尚不太好說。但推測(cè)一下的話，可能出現(xiàn)兩種完全不同的影響。第一種情況是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地大量入市，有助于打破目前政府壟斷一級(jí)土地的格局，促進(jìn)土地供給主體的多元化，增加了土地市場(chǎng)的供給量，與政府供地形成競(jìng)爭，自然會(huì)有助于土地市場(chǎng)價(jià)格的下跌，進(jìn)而會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)。同時(shí)，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地征地可以直接入市，政府征地將趨于減少，而土地交易將會(huì)趨于增多，有利于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

而第二種情況是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地雖然能入市，但一方面集體經(jīng)營性建設(shè)用地不經(jīng)政府之手，村集體或農(nóng)民獲得的土地收益會(huì)更高，低價(jià)賣地的意愿可能會(huì)降低，這會(huì)影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的數(shù)量。另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提是“符合規(guī)劃和用途管制前提下”，為了減輕對(duì)政府土地財(cái)政和房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，政府可能會(huì)嚴(yán)格規(guī)劃控制土地的供應(yīng)，能夠進(jìn)入到土地交易中心掛牌出讓的集體經(jīng)營性建設(shè)用地會(huì)有多少，最終又有多少數(shù)量能夠入市，還是政府說了算。如此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的結(jié)果可能就是“有地的、有權(quán)的、有資本的會(huì)賺得盤滿缽滿”。

新一屆政府大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，而新型城鎮(zhèn)化的“新”關(guān)鍵在于“人的城鎮(zhèn)化”。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，必須跳出土地看土地改革，不能僅局限于土地本身，更要考慮依附于土地上的人。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市“三同”，不能只就土地談土地，還要考慮土地背后的戶籍制度、財(cái)稅制度、政府與市場(chǎng)的關(guān)系等等，才能將中國這一片復(fù)雜的土地處理好。如此，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也才能真正從“土地城鎮(zhèn)化”走向“人的城鎮(zhèn)化”。