新西蘭反腐敗的“制度籠子”

許春華

透明國際去年底公布了2012年全球清廉指數(shù)報(bào)告。新西蘭、丹麥、芬蘭排名并列第一。由此，新西蘭連續(xù)7年位居榜首。

新西蘭并非“浪得虛名”。試想，世界上有哪個(gè)國家，一名政績突出的政府部長因使用公務(wù)卡刷卡花費(fèi)約1000新元（約合5000元人民幣）購買了兩瓶紅酒而被官方認(rèn)為是“十分嚴(yán)重的腐敗事件”，黯然下臺(tái)，并被起訴，民眾更認(rèn)為是“天大的腐敗”而在多地掀起了大規(guī)模的游行示威？

透明行政，嚴(yán)管預(yù)算

新西蘭議會(huì)行政監(jiān)察專員公署首席專員約翰·貝爾格雷佛在談到產(chǎn)生腐敗的根源時(shí)，概括了一個(gè)公式：C=M+（D-A），即Corruption（腐?。?Monopoly（壟斷）+[Discretion（暗箱操作）-Accountability（公眾參與）]。

這個(gè)國家也正是從“限制權(quán)力并確保權(quán)力的公開透明運(yùn)行，同時(shí)，激發(fā)公眾的參與熱情，實(shí)施廣泛而嚴(yán)密的監(jiān)督”出發(fā)，來遏制腐敗的。在體制機(jī)制上，主要著力于“制度籠子”的構(gòu)建，達(dá)到“關(guān)進(jìn)”權(quán)力的效果。

新西蘭從1980年代中后期開始的政府管理體制改革，把過去側(cè)重于循規(guī)蹈矩、上下分明的“公共行政”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重于工作成效和自主管理的“公共管理”模式。政府部門設(shè)立首席執(zhí)行官，執(zhí)掌具體事務(wù)，并向部長負(fù)責(zé)。政府管理體制的革新，精簡了機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了績效責(zé)任，且將政府相當(dāng)一部分的職能轉(zhuǎn)移或下放給半官方或民間的機(jī)構(gòu)。最終，形成了“小政府，大社會(huì)”的架構(gòu)，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只負(fù)責(zé)提供交通、住房、供水、供電等公共服務(wù)，且只扮演政策統(tǒng)籌和調(diào)控角色，不再涉足具體運(yùn)作。管理體制的革新，使政府的管理范圍和權(quán)限都十分有限，從而避免了政府擁有壟斷性的權(quán)力。

即便對這有限的權(quán)力，新西蘭也通過健全的法律把它關(guān)進(jìn)了“制度籠子”。1982年《政府信息法》規(guī)定，除涉及國家機(jī)密，政府所有事情都必須公開。尤其是，決策徹底公開透明。政府在制定、修訂法律，出臺(tái)某項(xiàng)政策或決定某項(xiàng)工程前，必須將有關(guān)草案、背景和相關(guān)情況向社會(huì)公布。例如，努圖努阿市政府為適應(yīng)旅游市場需要，決定上馬生活用水和污水處理工程。按照有關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目主管將工程的所有情況向市長助理報(bào)告，市長助理再向市長報(bào)告，然后在議會(huì)討論通過形成這一項(xiàng)目的法律文本，這之后再由不同部門進(jìn)行實(shí)施。項(xiàng)目建設(shè)長達(dá)10年，工程的每個(gè)細(xì)節(jié)都通過各種途徑向公眾公布，以便投資人及公眾監(jiān)督。如今在新西蘭，政府公共政策的決策過程都會(huì)尋找主動(dòng)公開的途徑，社會(huì)發(fā)展部副執(zhí)行官布林·甘迪認(rèn)為，決策過程的公開實(shí)質(zhì)上是民眾參與的強(qiáng)化。

新西蘭還對民眾的監(jiān)督制定了保護(hù)制度。民眾有權(quán)隨時(shí)舉報(bào)上至總理下至普通公務(wù)人員的違規(guī)違法行為，證據(jù)不足也可舉報(bào)，沒有誣陷罪之說。因此，民眾的舉報(bào)熱情十分高漲。

不僅政府的運(yùn)作高度透明，嚴(yán)密監(jiān)督政府的議會(huì)，也公開透明，它的所有正式會(huì)議都對公眾開放，議員發(fā)言通過廣播、電視等同步向全國播出。

預(yù)算制度也是關(guān)鍵的“制度籠子”之一。根據(jù)1989年《公共財(cái)政法》，議會(huì)的每筆撥款必須有明確的目的，并按部門向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所需的費(fèi)用計(jì)算，且以應(yīng)收應(yīng)付制為基礎(chǔ)加以核算。同時(shí)，議會(huì)撥款沒有預(yù)算外支出。更新資產(chǎn)，必須首先從本部門的資金中支出，不夠，才能申請議會(huì)增加撥款。議會(huì)如此嚴(yán)格地監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行，不僅使政府使用納稅人的錢完全透明，還能全面考核政府部門預(yù)算執(zhí)行的目標(biāo)及績效。

獨(dú)立監(jiān)督，立體監(jiān)督

政府公共管理的體制，以及權(quán)力運(yùn)作的公開透明和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范，是宏觀的制度基礎(chǔ)。廉政建設(shè)上，新西蘭同樣不乏管用的“制度籠子”，那就是完善獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和嚴(yán)密立體的監(jiān)督體系。

新西蘭設(shè)有獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，主要有議會(huì)行政監(jiān)察專員公署、審計(jì)署和反重大欺詐局。1962年成立的議會(huì)行政監(jiān)察專員公署，它的任何“動(dòng)作”政府都無權(quán)干預(yù)，更不隨政府的更迭而更迭。行政監(jiān)察專員每年都要多次到地方巡視，巡視前還通過媒體廣而告之，接受公眾投訴并進(jìn)行調(diào)查。它也明確重點(diǎn)監(jiān)督對象，即警察署、移民局、事務(wù)辦這樣的重要部門、重要崗位。辦案的客觀、公正性和良好的工作效率，使行政監(jiān)察專員公署擁有相當(dāng)?shù)墓帕Α?/p>

審計(jì)署同樣只對議會(huì)負(fù)責(zé)，不受政府任何干擾。2006年8月，審計(jì)署的一份報(bào)告指出，在2005年的大選中，除了進(jìn)步黨以外，其他的政黨都涉嫌非法使用納稅人的資金用于在大選期間的宣傳和廣告費(fèi)用，工黨和國家黨這兩大主要政黨尤其嚴(yán)重。報(bào)告一出，猶如“平地一聲雷”，引發(fā)了巨大的輿論風(fēng)波。2010年房屋部原部長希特利的購酒腐敗丑聞，也是由審計(jì)員發(fā)現(xiàn)的。審計(jì)員在對希特利的報(bào)銷賬單審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)了問題，并立即“把這一重大發(fā)現(xiàn)向?qū)徲?jì)長作了匯報(bào)”，審計(jì)長也“感到事態(tài)嚴(yán)重”，認(rèn)為“如果這是公款私用，將是一起十分嚴(yán)重的腐敗事件”，立即“立案調(diào)查”，并迅速報(bào)告給了議會(huì)。終于，這一“天大的腐敗”東窗事發(fā)。

反重大欺詐局成立稍晚，1990年組建，也是獨(dú)立的組織，擁有《反重大欺詐法》賦予的強(qiáng)大權(quán)力，有權(quán)自行決定是否對政府高級(jí)官員和各級(jí)公務(wù)員進(jìn)行立案調(diào)查。

這些反腐敗機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮著有力的監(jiān)督職能。

新西蘭對媒體的輿論監(jiān)督“呵護(hù)有加”。該國媒體自成體系，往往扮演反對黨的角色，與政府“對著干”。常有專職記者整天盯著政府，發(fā)現(xiàn)問題，就窮追不舍。因此，政府官員對輿論都非常在意，每天早上必先瀏覽當(dāng)天報(bào)紙的頭版，因?yàn)轭^版的內(nèi)容基本是揭露問題的批評(píng)性報(bào)道，如果官員上了頭版，那就“情況不妙”，一般情況下就得乖乖申請辭職。媒體就這樣通過曝光政府及其官員的“負(fù)面新聞”，達(dá)到制約公權(quán)力的目的。希特利那“天大的腐敗”就是因?yàn)槊襟w連篇累牘的報(bào)道，才導(dǎo)致婦孺皆知，舉國震驚。

新西蘭還對民眾的監(jiān)督制定了保護(hù)制度。民眾有權(quán)隨時(shí)舉報(bào)上至總理下至普通公務(wù)人員的違規(guī)違法行為，證據(jù)不足也可舉報(bào)，沒有誣陷罪之說。因此，民眾的舉報(bào)熱情十分高漲。2004年7月的一天，時(shí)任總理海倫·克拉克去南島距基督城200多公里的一個(gè)小鎮(zhèn)參加活動(dòng)，當(dāng)晚7時(shí)她要趕回首都出席國際橄欖球錦標(biāo)賽開幕式。但她當(dāng)時(shí)所在的小鎮(zhèn)沒有機(jī)場，必須在一個(gè)半小時(shí)內(nèi)趕至基督城飛赴惠靈頓。為趕機(jī)，克拉克的車隊(duì)一個(gè)半小時(shí)內(nèi)疾馳了200多公里。然而，按照交通法規(guī)，在一般公路上時(shí)速不得超過100公里，經(jīng)過城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村時(shí)，時(shí)速不得超過50公里?？死说能囮?duì)顯然超速了，這引起沿途居民的強(qiáng)烈不滿，紛紛向警察舉報(bào)。警方調(diào)查后，以危險(xiǎn)駕駛和其他幾項(xiàng)罪名對克拉克的隨行人員包括司機(jī)和保鏢提起訴訟，一干人分別受到了制裁。

與此同時(shí)，新西蘭人崇尚平等，官員沒有特權(quán)，只要找個(gè)小小的理由，幾乎誰都可以與總理通話，甚至約見總理；至于部長、市長，則隨時(shí)可以相約或直接見面。政府規(guī)定，公務(wù)人員有義務(wù)接受公眾的約談，有責(zé)任向公眾解答和說明公眾詢問的事情。由于民眾與官員的聯(lián)系渠道非常暢通，雙方都能及時(shí)了解彼此的情況，這有助于政府廉潔高效運(yùn)行。

公務(wù)員腐敗成本高昂

新西蘭在公務(wù)員管理體制和隊(duì)伍建設(shè)上，同樣重視制度的作用，在隊(duì)伍建設(shè)上主要有《國家部門法》和《雇傭關(guān)系法》，在廉政建設(shè)上主要有《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》。

新西蘭設(shè)有獨(dú)立于政府的國家服務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)招聘公務(wù)人員，包括政府部門的首席執(zhí)行官。國家服務(wù)委員會(huì)向社會(huì)公開招聘時(shí)，用人單位不得參與招聘。同時(shí)，由部門首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)管理本部門的所有人、財(cái)、物，代表政府與本部門的公務(wù)員簽訂雇傭合同，確定完成本部門任務(wù)和工作所適宜的組織機(jī)構(gòu)和管理模式，由此，與部長形成權(quán)力制衡。

公務(wù)員在工作中若出現(xiàn)責(zé)任事故或考評(píng)不合格，一般都會(huì)辭職或遭解聘。

《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)“敬業(yè)、廉潔和政治中立”三大原則，把促進(jìn)團(tuán)結(jié)和與不正之風(fēng)作斗爭列為公務(wù)員的道德規(guī)范。同時(shí)，設(shè)有“避免利益沖突或影響廉政”的條款。2010年，擔(dān)任少數(shù)民族事務(wù)和婦女事務(wù)部的首位華裔內(nèi)閣部長黃徐毓芳不得不宣布辭職，就因?yàn)樯嫦永鏇_突。議會(huì)有一項(xiàng)規(guī)定，任職多年的國會(huì)議員（內(nèi)閣部長均為國會(huì)議員）和配偶出國旅游度假，可獲數(shù)額不等的政府補(bǔ)助，但旅行期間不得進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。作為14年的老資格議員，黃徐毓芳享有這一待遇，然而，她和丈夫2008年底在海外旅行期間，丈夫從事了經(jīng)營活動(dòng)并簽下一筆訂單。這就觸犯了避免利益沖突原則。于是，黃徐毓芳在丑聞曝光后的唯一選擇就是辭職?？偫砑s翰·凱伊在深表遺憾之際，也認(rèn)為“這是一項(xiàng)適當(dāng)?shù)呐e措”。

在新西蘭，只要涉嫌利益沖突，下臺(tái)是“沒商量”的事。國會(huì)議長僅僅因停車被罰然后用國會(huì)的一紙信箋陳述原委，就被看作利用公權(quán)影響私事，最終辭職。國家警察總監(jiān)因超速被巡警發(fā)現(xiàn)并攔截時(shí)“不由自主”地出示工作證件，巡警得知是自己的最高上司后，沒有處理便放行，事件曝光后，警察總監(jiān)也不得不辭職。

同時(shí)，新西蘭雖然實(shí)行高薪，但對官員的待遇享受，作出了嚴(yán)格規(guī)定。政府總理和部長中只有少數(shù)可以住在政府官邸，其余部長或住在私宅或住在由政府租用的公寓。總理因公出訪，多數(shù)情況下只能乘搭航空公司的飛機(jī)，隨行人員也被嚴(yán)格限制。政府各部基本沒有公務(wù)車輛，首席執(zhí)行官及其副手也沒有專車，最多有一個(gè)作為職位待遇的免費(fèi)車位。官員外出辦事或出差都得乘坐公共汽車或私車，車費(fèi)隨后報(bào)銷。年薪，從總理到各部部長也都公開透明，若要加薪，須在媒體公布，以接受公眾對其收入的監(jiān)督。

尤其是，實(shí)施了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并對申報(bào)情況進(jìn)行嚴(yán)格檢查并記錄在案。

在新西蘭，對腐敗行為的處罰，常常是紀(jì)律、刑事和經(jīng)濟(jì)處罰三管齊下，使當(dāng)事官員有切膚之痛，且要痛入骨髓，悔恨終生。如果受到處罰，此人便失去養(yǎng)老金等政府福利，在社會(huì)上也被人瞧不起，更很少再有人雇用。腐敗成本高昂，官員一般不敢輕易以身試法。

在這樣的“制度籠子”里，腐敗確實(shí)很難“生存”。而且，通過制度建設(shè)，整個(gè)社會(huì)形成了非常良好的法治環(huán)境。公民對維護(hù)法律有強(qiáng)烈的責(zé)任感，對發(fā)現(xiàn)的違法行為敢于舉報(bào)，甚至以出庭作證為驕傲。法治理念濃厚，人們的道德觀念也非常強(qiáng)烈，尤其對官員十分強(qiáng)調(diào)操行。希特利腐敗時(shí)的“做賊心虛”—買酒時(shí)，“眼睛向四周一瞟，迅速地將這張卡遞給超市收銀員”，拿回信用卡時(shí)，“手微微發(fā)抖，臉漲得通紅，額頭還滲出絲絲汗珠，眼睛不敢正視別人”，“慌慌張張的”；報(bào)銷后，“長長吐了一口氣，掏出手絹，不停地擦拭著額角”—很大程度上就緣于其內(nèi)心的羞恥感。

盡管希特利已向公眾作出了“深刻的道歉和反省”，并黯然下臺(tái)，秉持“零容忍”的民眾仍然不依不饒，憤怒到居然在惠靈頓、奧克蘭、漢密爾頓等地舉行了大規(guī)模的游行示威。

透明國際的新西蘭會(huì)員組織主席蘇贊尼·斯尼維尼前不久不無自豪地表示，新西蘭有一個(gè)廉潔政府，不僅值得驕傲，在競爭上也存在優(yōu)勢。

其實(shí)，新西蘭能夠?qū)⒏瘮《糁频阶畹拖薅?，并不神秘。只要?gòu)建起堅(jiān)固、嚴(yán)密的“制度籠子”，并不折不扣地遵守執(zhí)行，雖然不一定能使官員“人人為堯舜”，但“一方凈土”是確實(shí)能夠打造的。它給國際社會(huì)的啟迪也正在這里。