食品安全修法存疑

張生

實(shí)施僅4年，《食品安全法》又要大修。

6月下旬，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家食藥監(jiān)局）法制司公開啟動(dòng)相關(guān)修法程序，稱國(guó)務(wù)院已將《食品安全法》修訂工作列入2013年立法計(jì)劃。國(guó)家食藥監(jiān)局在其官方網(wǎng)站上掛出消息稱，決定面向社會(huì)圍繞《食品安全法》修訂內(nèi)容開展征集意見活動(dòng)。

日前，《南風(fēng)窗》從參與修法的多位政府、學(xué)界人士了解到，社會(huì)公開征求意見環(huán)節(jié)已經(jīng)結(jié)束，相關(guān)意見正在整理。而針對(duì)《食品安全法》在過去4年的實(shí)施情況的調(diào)研仍在進(jìn)行之中，新法草稿有可能在今年年底前提交國(guó)務(wù)院法制辦。

保質(zhì)期為何僅4年

2009年2月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過了《食品安全法》，并決定于當(dāng)年6月1日起正式施行，1995年起實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》同時(shí)廢止。

現(xiàn)行的《食品安全法》，事實(shí)上是1995年實(shí)行的《食品衛(wèi)生法》的升級(jí)版本，其中最為核心的內(nèi)容是，確立以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為核心的管理制度，并以此作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。

從全國(guó)范圍看，現(xiàn)行食品安全法實(shí)施近4年來，并未逆轉(zhuǎn)國(guó)內(nèi)食品安全惡化的態(tài)勢(shì)，僅2012年就發(fā)生多起重大事件：雙匯“瘦肉精”豬肉、紅牛飲料非法添加劑、工業(yè)明膠“老酸奶”、酒鬼酒塑化劑超標(biāo)等等，一系列食品丑聞事件重創(chuàng)了公眾對(duì)于國(guó)內(nèi)食品安全的信心。 在衛(wèi)生計(jì)生委食品安全標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)評(píng)估司司長(zhǎng)蘇志看來，食品安全的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，食品安全事故有攀升趨勢(shì)，重大惡性案件也時(shí)有發(fā)生。

2010年6月，中國(guó)全面小康研究中心與清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室對(duì)全國(guó)12個(gè)城市進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，食品安全成為當(dāng)前中國(guó)人擔(dān)心的首要問題。

食品安全問題亦牽動(dòng)中央維穩(wěn)神經(jīng)。由于食品安全事故一般容易誘發(fā)群體性事件，牽動(dòng)社會(huì)的方方面面，常常導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。2008年的三鹿奶粉事件，全國(guó)因三鹿牌嬰幼兒奶粉事件累計(jì)篩查出泌尿系統(tǒng)出現(xiàn)異常的患兒將近30萬人。

食品安全得不到保障，原因有多種。但是，最終，板子打在了監(jiān)管模式上。

今年3月，在合并原國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)家食品藥品監(jiān)管局的基礎(chǔ)上，新成立的正部級(jí)機(jī)構(gòu)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，同時(shí)還把質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)一并并入。

此后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年5月主持召開的3次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，3次都提到食品安全問題，明確要求建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度。這就必然要求對(duì)現(xiàn)行食品安全法作出調(diào)整，以適應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變化，完成高層對(duì)于食品安全提出的工作目標(biāo)。

現(xiàn)行的食品安全法框架內(nèi)，食品安全名義上由國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，但在不同環(huán)節(jié)上，采取了由農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家工商總局、國(guó)家藥監(jiān)局等5個(gè)部門分段管理的方式。目前地方的食品安全監(jiān)管體制各異，此前，北京是由工商部門牽頭，上海、浙江是食藥監(jiān)部門牽頭，福建是經(jīng)貿(mào)委牽頭，還有很多地方是衛(wèi)生部門牽頭。

多次提案要求改革食品監(jiān)管體制的全國(guó)政協(xié)委員施耀忠表示，相關(guān)部門職能交叉，監(jiān)管漏洞多，導(dǎo)致監(jiān)管空白。最為典型的例子是，由于對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管尚存法律空白，違法者常在活豬從養(yǎng)殖基地運(yùn)往屠宰廠途中或豬肉從屠宰場(chǎng)進(jìn)入市場(chǎng)途中注水，導(dǎo)致注水肉屢禁不止。

主筆起草食品安全法的全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室巡視員李援告訴《南風(fēng)窗》，2009年確立的分段監(jiān)管模式，部分參考了加拿大食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也考慮到了國(guó)內(nèi)的一些現(xiàn)實(shí)情況。他認(rèn)為，簡(jiǎn)單地把國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的食品安全問題歸因于分段監(jiān)管模式，并不恰當(dāng)，實(shí)際情況遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜。

不過，這次調(diào)整，還是留下了一條“尾巴”：農(nóng)業(yè)部仍然單獨(dú)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。亦驗(yàn)證了李援對(duì)于“實(shí)際情況遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜”的判斷。

小修小補(bǔ)可能性大

承擔(dān)這次修法任務(wù)的國(guó)家食藥監(jiān)總局，目前并未向外界描繪新版食品安全法的全景，僅表示其目的是“適應(yīng)食品安全監(jiān)管體制改革的需要，增加食品安全監(jiān)管的科學(xué)性和有效性，切實(shí)保證食品安全，保障人民群眾身體健康和生命安全”。

李仕春，中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心主任，他承擔(dān)了食品安全法實(shí)行情況的調(diào)研，最終形成的報(bào)告將為國(guó)家食藥監(jiān)總局起草新法草案提供重要參考。截至7月下旬，李仕春的調(diào)研仍然進(jìn)行，其工作主要包括對(duì)公眾、監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)廠商組織座談、發(fā)放問卷。李仕春對(duì)《南風(fēng)窗》表示，該報(bào)告的具體完成時(shí)間目前難以確定，部分原因是由于“上邊要求很高”。

在6月18日召開的全國(guó)食品安全周論壇上，李仕春和來自國(guó)家食藥監(jiān)總局、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、衛(wèi)生計(jì)生委員會(huì)、公安部、國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心等部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人，就食品安全法實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行了激烈的討論。

焦點(diǎn)之一是，即便已經(jīng)完成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合并調(diào)整，但是目前，從法律體系上，仍然是《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品安全法》兩法并行。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)上，只是從“五龍治水”過渡到“國(guó)家食藥監(jiān)總局+農(nóng)業(yè)部”兩龍治水的格局，其分段監(jiān)管的格局并沒有得到根本調(diào)整。

事實(shí)上，現(xiàn)有4家機(jī)構(gòu)由于監(jiān)管思路和措施不盡相同，其相關(guān)職能的整合也并不輕松。

工商管理部門是從管理城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)起家，質(zhì)監(jiān)部門更關(guān)注產(chǎn)品的質(zhì)量，如重量、成色和品質(zhì)，餐飲監(jiān)管主體的前身是衛(wèi)生監(jiān)督。此外，不同行政部門的行政風(fēng)格并不盡一致，有的部門側(cè)重行政許可，有的部門則更側(cè)重于行政執(zhí)法，如何將這些機(jī)構(gòu)的行政風(fēng)格糅合在一起，恐怕需要一個(gè)漫長(zhǎng)的磨合過程。

北京市食品辦食品安全監(jiān)督檢查應(yīng)急處處長(zhǎng)馮源告訴《南風(fēng)窗》，在現(xiàn)行行政架構(gòu)下，食品安全的事權(quán)已經(jīng)集中到食藥監(jiān)部門手中，但是實(shí)際操作過程仍然是分段監(jiān)管，這種事權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離就容易產(chǎn)生一個(gè)問題：多部門之間如何銜接、協(xié)調(diào)？馮源透露，北京市在實(shí)際操作過程中，就曾碰到《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品安全法》之間的銜接問題。

不過，類似整合也并非全無經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。2009年，廣東深圳市將農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥及其他政府部門中涉及食品安全監(jiān)督的職能進(jìn)行合并，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，后來又成立專門的食品安全監(jiān)督管理局作為二級(jí)局。2011年，陜西渭南市將農(nóng)業(yè)、畜牧、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、工商、衛(wèi)生等部門有關(guān)食品安全監(jiān)管的職能連人帶編制整體劃轉(zhuǎn)給食品藥品監(jiān)督管理部門，并將后者升格為同級(jí)政府組成部門。

但在中央層面的整合，其利益調(diào)整的難度顯然更大?！赌巷L(fēng)窗》獲悉，本次修法只能做到監(jiān)管權(quán)的相對(duì)集中，兩龍治水的格局短期內(nèi)難以有所改變，更多的改變可能是在一些具體環(huán)節(jié)上的完善。

在前述論壇上，國(guó)家食藥監(jiān)管局食品安全協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)徐景和透露了若干修法方向，他表示將考慮將有獎(jiǎng)舉報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制、責(zé)任保險(xiǎn)、食品安全可追溯機(jī)制、食品網(wǎng)絡(luò)交易管理制度寫入新法草案中。

“如果執(zhí)行不到位，再好的法律也只能停留在紙面上?！崩钍舜涸谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行《食品安全法》的最大問題，并不在于法律條文本身要調(diào)整，而是現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況太差，由于執(zhí)法人員的不作為、選擇性執(zhí)法等瀆職行為，導(dǎo)致從業(yè)者沒有建立對(duì)《食品安全法》的敬畏之心，違法成本低，食品市場(chǎng)也隨之出現(xiàn)了劣幣驅(qū)良幣的情況。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1～4月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案查處危害食品安全瀆職犯罪案件139件，涉案191人。2011～2012年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦的危害食品藥品安全瀆職犯罪案件中，玩忽職守罪占比51.6%。

陜西安康市在2012年發(fā)布的一份有關(guān)食品安全執(zhí)法情況報(bào)告對(duì)上述情況也有揭露：該市中心城區(qū)轄區(qū)有近百萬人口，市、區(qū)餐飲監(jiān)管人員編制僅20人，監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，監(jiān)管不敢碰硬，不下硬茬，對(duì)一些明知不合格的產(chǎn)品，因缺乏檢驗(yàn)檢測(cè)手段，無法進(jìn)行處理。

一些外企也在抱怨中國(guó)種類繁多又不得要領(lǐng)的食品監(jiān)測(cè)。沃爾瑪中國(guó)首席合規(guī)官駱啟德在前述論壇上透露，在2012年，共計(jì)有8類政府部門對(duì)沃爾瑪在中國(guó)的近300家門店，進(jìn)行了超過9000次的檢查，平均下來，每家門面每年要進(jìn)行不下23次的檢查。駱啟德表示，這些檢查相當(dāng)一部分針對(duì)的是低風(fēng)險(xiǎn)而非高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。

中央亦有所察覺。目前，兩高司法解釋已明令對(duì)食品安全領(lǐng)域的瀆職行為進(jìn)行重處。國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍建議，修訂后的《食品安全法》理應(yīng)單列一章，明確、細(xì)化對(duì)監(jiān)管部門和官員的問責(zé)機(jī)制。

與其預(yù)警不如預(yù)防

多位參與食品安全法修法的學(xué)者的共識(shí)是，與其像現(xiàn)行法律中力圖構(gòu)建一張龐大的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估網(wǎng)，還不如主動(dòng)構(gòu)建一張食品安全保障網(wǎng)絡(luò)，這比監(jiān)測(cè)和評(píng)估更重要。

現(xiàn)行的北京市食品安全條例就提出了構(gòu)建“兩大體系”，即安全食品供給體系和食品安全保障體系。這兩大體系的建設(shè)目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)地要準(zhǔn)出、銷地要準(zhǔn)入、質(zhì)量可溯源、風(fēng)險(xiǎn)可控制、責(zé)任可追究的全過程管理”。

馮源表示，過去幾年，北京的食品安全事故之所以低于全國(guó)平均水平，一個(gè)重要原因是，打造了一張從田間到餐桌的食品安全供給體系。在馮源看來，如果食品供給的安全得不到保障，談其他的都是空中樓閣。

但這恰恰是當(dāng)下中國(guó)食品生產(chǎn)體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

以公眾關(guān)注度較高的乳業(yè)為例，對(duì)于市場(chǎng)美譽(yù)度幾近全軍覆沒的國(guó)內(nèi)奶企來說，自有奶源的不足，奶源質(zhì)量不穩(wěn)定，生產(chǎn)過程無法得到有效監(jiān)督，成為其屢次爆發(fā)食品安全危機(jī)的一個(gè)重大根源。因此，最近幾年，即便很多地方政府已經(jīng)不再支持興建高污染的奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)，但是蒙牛、伊利仍在尋找機(jī)會(huì)擴(kuò)建自有奶牛場(chǎng)。

駱啟德表示，“在國(guó)外，供應(yīng)商需要承擔(dān)更多的責(zé)任；而在中國(guó)，供應(yīng)商只需要把商品放在貨架上?！瘪槅⒌轮赋?，在此背景下，一旦出現(xiàn)食品安全問題，國(guó)外能直接追溯到供應(yīng)商身上。而在中國(guó)，由于供應(yīng)商大部分為中小企業(yè)，追溯起來較為困難，很多時(shí)候只能由零售商來承擔(dān)食品安全責(zé)任。

沃爾瑪采取的辦法就是每年組織供應(yīng)商就新法規(guī)、新要求，行業(yè)發(fā)展、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行20多次培訓(xùn)，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)供應(yīng)商的審核。沃爾瑪提供的信息顯示，2012年，該公司共對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行了894次審核以及超過1萬次的專業(yè)檢測(cè)和商店衛(wèi)生測(cè)試。

對(duì)于曾經(jīng)發(fā)生過食品安全丑聞的國(guó)內(nèi)企業(yè)，則更多地通過引入國(guó)外巨頭的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”來提升自身食品安全的管理水準(zhǔn)和企業(yè)信譽(yù)。

在中糧集團(tuán)董事長(zhǎng)寧高寧看來，與過去相比，食品安全問題更加復(fù)雜，消費(fèi)需求由數(shù)量安全向安全營(yíng)養(yǎng)快速轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境變化使源頭風(fēng)險(xiǎn)加大，貿(mào)易全球化使產(chǎn)業(yè)鏈更趨復(fù)雜，工業(yè)化發(fā)展對(duì)原料品質(zhì)提出更高要求。因此，對(duì)中國(guó)食品企業(yè)而言，徹底解決食品安全問題，意味著更大的挑戰(zhàn)。

寧高寧在2005年出掌中糧集團(tuán)后，就提出了從全產(chǎn)業(yè)鏈治理的思路，即以消費(fèi)者為導(dǎo)向，通過對(duì)從田間到餐桌需要經(jīng)過的種植采購(gòu)、貿(mào)易物流、食品原料和飼料原料、養(yǎng)殖、食品加工、分銷物流、品牌推廣、食品銷售等環(huán)節(jié)的有效協(xié)同和控制，打造“安全、放心、健康”的食品產(chǎn)業(yè)鏈。

中糧接手蒙牛之后，今年5月20日蒙牛又再度宣布與法國(guó)達(dá)能成立合資公司。引入外資的動(dòng)作背后，一如蒙牛方面宣稱的，主要是看重外方的先進(jìn)科技和豐富的乳品企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)。

無獨(dú)有偶，就在蒙牛宣布與達(dá)能合作的一周后，中國(guó)最大的肉制品加工商雨潤(rùn)又傳出消息稱，已經(jīng)與全球最大肉類加工商史密斯菲爾德發(fā)布達(dá)成并購(gòu)協(xié)議，雙匯方面稱：“史密斯菲爾德有許多值得我們學(xué)習(xí)的地方：集約化的養(yǎng)殖模式、高效的生產(chǎn)組織、嚴(yán)格的食品安全管理及有效的環(huán)保措施等?！?/p>

在李援看來，從農(nóng)田到餐桌的安全食品供給體系的構(gòu)建不是一朝一夕的事情，但總的來看，晚做不如早做，早做早受益。