中國的東南亞新局

雷墨

在7月初結(jié)束的東盟系列外長會上，中國與東盟達成共識，決定于今年9月正式開始磋商“南海行為準(zhǔn)則”。雖然此前中國曾表示出就“南海行為準(zhǔn)則”問題進行談判的意愿，但這是中國與東盟首次正式明確談判日期。如何推進具有法律約束力的“南海行為準(zhǔn)則”，一直是中國與菲律賓、越南等南海聲索國之間的外交分歧點。但近年來東盟內(nèi)部在這一問題上的共識日趨明顯，中國態(tài)度的變化與此不無關(guān)系。南海問題只是中國與部分東盟成員國之間的問題，但東盟在南海問題上的態(tài)度演變，從一個側(cè)面反映了中國的東南亞外交正面臨新的局面。

“蜜月”結(jié)束，博弈升溫

對東南亞的外交，曾是中國1989年后擺脫西方外交孤立的一個突破口。中國通過參與東盟主導(dǎo)的一系列多邊機制，成功地在經(jīng)濟上實現(xiàn)了緊密合作，在政治上化解了“冷戰(zhàn)版”的中國威脅論，開啟了一段蜜月期。從2001年中國與東盟就建設(shè)自貿(mào)區(qū)達成共識，到2010年中國-東盟自貿(mào)區(qū)正式建立，雙邊貿(mào)易額從約400億美元增長到約3000億美元，2012年這一數(shù)字突破4000億美元。2010年中國超過日本和歐盟，成為東盟最大貿(mào)易伙伴，東盟也在2011超過日本成為中國第三大貿(mào)易伙伴。在歐美市場疲軟背景下，經(jīng)濟相對活躍的中國與東盟的貿(mào)易必將繼續(xù)保持增長勢頭。

1991年中國成為東盟對話伙伴國以來，經(jīng)貿(mào)一直是中國與東盟國家關(guān)系的關(guān)鍵紐帶。東盟成員國長期以來在對華貿(mào)易中享有貿(mào)易順差，雖然經(jīng)貿(mào)不是兩國關(guān)系的唯一決定性因素，但就東盟內(nèi)部具體國家來說，貿(mào)易是否平衡，跟其與中國關(guān)系的是否穩(wěn)定呈現(xiàn)正相關(guān)性。2012年中國在東盟10國中的最大貿(mào)易伙伴分別是馬來西亞、泰國和新加坡。中國從東盟進口最多的國家分別是馬來西亞、泰國和印尼。這些國家與中國的關(guān)系總體上都比較穩(wěn)定。

馬來西亞也是南海問題的聲索國，但與越南和菲律賓不同的是，近年來南海問題在馬來西亞的對華外交中從未成為障礙。在2012年948億美元的雙邊貿(mào)易中，馬來西亞順差218億美元，是東盟10國中對華貿(mào)易順差最大的國家。中國與越南的貿(mào)易2012年為411億美元，但越南逆差高達180億美元，是東盟10國中對華貿(mào)易逆差最大的國家，目前貿(mào)易不平衡問題也成了越南對華外交中的重要關(guān)切。中國與菲律賓的貿(mào)易額從2003年的53億美元增長到2012年的363億美元，但美國和日本依然是菲律賓最重要的貿(mào)易伙伴和主要的投資、技術(shù)來源國。中菲之間的這種貿(mào)易現(xiàn)狀，是菲律賓總統(tǒng)阿基諾敢于犧牲中菲經(jīng)貿(mào)合作，在南海問題上對華強硬的重要原因。

隨著中國與東南亞國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深化，經(jīng)貿(mào)合作對外交關(guān)系的影響將越來越復(fù)雜。一方面，貿(mào)易不平衡問題可能延伸到東盟整體層面。2011年中國對東盟的貿(mào)易逆差還高達227億美元，但2012年雙邊的貿(mào)易變?yōu)橹袊槻?5億美元。如果中國的順差持續(xù)擴大，經(jīng)濟上相對弱勢的東盟無疑會更加敏感，貿(mào)易爭端和摩擦很可能浮出水面。此外，多年來中國與東南亞國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展順暢，與以貿(mào)易為主這種較低層級的經(jīng)貿(mào)合作方式不無關(guān)系。當(dāng)經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展到大規(guī)模的雙向投資、技術(shù)合作等更高層級時，經(jīng)營的難度會越來越大，也更容易出現(xiàn)摩擦。在對外投資中環(huán)境保護、勞工雇傭、社會責(zé)任等問題上，中國企業(yè)在東南亞社會的口碑并無任何優(yōu)勢。

僅從經(jīng)貿(mào)角度看，此前中國與東盟國家合作“順風(fēng)順?biāo)钡碾A段已經(jīng)結(jié)束，進入了升級合作模式、打造新經(jīng)貿(mào)關(guān)系的階段。這個過程將充滿博弈，不僅僅是中國與東盟國家之間，也涉及到對東南亞關(guān)注力度越來越大的美國、日本和印度等國。在安全領(lǐng)域，盡管南海問題升溫的原因復(fù)雜，但圍繞這一問題的外交交鋒，也凸顯了中國與東盟國家在經(jīng)貿(mào)上“雙贏”，但互信上依然“赤字”的現(xiàn)狀。馬來西亞東盟問題專家胡祿銘博士在接受《南風(fēng)窗》采訪時說：“不僅僅是經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，中國與東南亞國家的關(guān)系整體上都處在需要升級的關(guān)口?！彼治稣f，越來越多的東南亞國家在處理大國關(guān)系上會選擇“對沖”戰(zhàn)略，即在利益追求上做差異化的投入，不會把利益寄托在某一個大國上，中國與東盟國家的關(guān)系將日益呈現(xiàn)動態(tài)博弈的局面。

內(nèi)部協(xié)調(diào)與“大國平衡”

東盟奉行不干涉成員國內(nèi)部事務(wù)和協(xié)商一致的原則，長期以來這種“東盟方式”給外界造成該聯(lián)盟“弱制度”的印象。德國國際問題學(xué)者尤爾根·魯蘭在分析東盟制度化水平時稱，“雖然東盟憲章聲稱通過把該組織轉(zhuǎn)變成一個合法實體和以規(guī)章為基礎(chǔ)的組織，以激勵東盟的制度化，但不干涉仍然是其核心規(guī)范。必要的主權(quán)犧牲仍是大部分東盟成員國十分排斥的。由于組織內(nèi)部的不均勻性，形成的決定將繼續(xù)反映成員國最小的共性，并常常只是原則上的折中妥協(xié)?！濒斕m的分析針對的是東盟內(nèi)部，即成員國不愿意通過讓渡主權(quán)來推進東盟的制度化，但把這一分析放在南海問題的背景下，可以看出東盟的某些微妙變化。

去年7月的東盟系列外長會上，輪值主席國柬埔寨與菲律賓在南海問題上的分歧，導(dǎo)致東盟成立45年來首次沒有發(fā)表會議《主席聲明》。事后印尼通過頻繁的穿梭外交，達成了東盟在南海問題上的“六點聲明”，被外界稱為“挽回了東盟的面子”。今年4月東盟峰會召開前，東盟輪值主席國文萊蘇丹哈桑納爾先后訪問中國和菲律賓，其任務(wù)之一即是協(xié)調(diào)相關(guān)各方在南海問題上的立場，避免出現(xiàn)類似去年的僵局。不僅如此，文萊還把推進啟動“南海行為準(zhǔn)則”磋商作為其東盟輪值主席國任內(nèi)的“優(yōu)先目標(biāo)”，并為此加大了與東盟秘書長、前越南副外長黎良明之間的協(xié)調(diào)。此外，新加坡和印尼也一直在加大外交力度，促成“南海行為準(zhǔn)則”談判的啟動。

從圍繞南海問題的外交行為可以看出，一方面，當(dāng)對外爭議引發(fā)的內(nèi)部分歧明顯影響東盟內(nèi)部團結(jié)時，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)維護東盟立場統(tǒng)一的意愿會上升。在這一點上，印尼、新加坡、文萊等東盟核心成員國的表現(xiàn)尤為明顯。另一方面，不論成員國出于何種考慮，“南海行為準(zhǔn)則”已經(jīng)從菲律賓、越南等南海聲索國的訴求上升到東盟層面的訴求。也就是說，以“弱制度”為特征的東盟，開始在對外政策上追求對相關(guān)大國有實質(zhì)性法律約束力的制度安排?！澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”的磋商結(jié)果如何目前還不明朗，但東盟在南海問題上統(tǒng)一的立場，會在一定程度上弱化中國堅持雙邊談判原則的訴求。當(dāng)然，東盟尋求內(nèi)部協(xié)調(diào)也有減小過度依賴美國、避免其深度介入南海問題的考慮。

東盟外交戰(zhàn)略的特點是“大國平衡”，通過構(gòu)建一系列以東盟為核心的多邊合作框架，在引入外部勢力的同時，確保東盟在地區(qū)事務(wù)中的主導(dǎo)地位。盡管菲律賓、越南表現(xiàn)出明顯的借美國勢力抗衡中國的意圖，但作為缺乏經(jīng)濟、軍事實力等戰(zhàn)略資源的聯(lián)盟，東盟并不希望東南亞地區(qū)充滿權(quán)力政治。印尼戰(zhàn)略與國際問題研究中心學(xué)者蘇克瑪認(rèn)為，中國的崛起和美國獲取主導(dǎo)權(quán)的意圖，以及這兩者對中美關(guān)系的影響，有可能破壞東南亞的地區(qū)自治。他認(rèn)為，任何中美戰(zhàn)略競爭都可能分化東盟，如果那樣，東盟在地區(qū)秩序上的“管理者”角色就會被邊緣化，所以包括印尼在內(nèi)的東南亞國家的主要目標(biāo)是避免權(quán)力政治回到東南亞。

南海問題成了連接?xùn)|盟內(nèi)部協(xié)調(diào)與“大國平衡”的典型案例，但這并不意味著東盟正在走制衡中國的道路。當(dāng)然，東盟不愿看到中國取代美國目前在地區(qū)安全中的角色，但這種對中國崛起的擔(dān)憂，更多地是基于中國未來在地區(qū)的角色定位，以及中國崛起對地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的影響。作為東盟核心成員國，印尼對東盟的外交戰(zhàn)略走向作用關(guān)鍵。蘇克瑪在分析印尼的戰(zhàn)略目標(biāo)時指出，印尼希望在緩和中國崛起對地區(qū)秩序潛在的負(fù)面影響的同時，也弱化美國在東南亞的地區(qū)霸權(quán)優(yōu)勢。

升級中國的東南亞外交

在這次東盟系列外長會上，中國外長王毅提出打造中國-東盟自貿(mào)區(qū)“升級版”。作為世界第二大經(jīng)濟體，中國當(dāng)然不能忽視經(jīng)濟因素在東南亞外交中的作用。與此同時，自貿(mào)區(qū)的“升級”也應(yīng)有外交上的升級相配合。雖然南海爭議是中國與越南關(guān)系出現(xiàn)波折的主要誘因，但本可以發(fā)揮“減震器”作用的經(jīng)貿(mào)在角色上卻基本缺位。作為處于工業(yè)化初期、出口導(dǎo)向型的越南經(jīng)濟，巨額的貿(mào)易逆差絕不是好事。美國東亞問題學(xué)者、前外交官戴維·布朗對《南風(fēng)窗》表示：“中國從越南進口大量的橡膠、煤炭、石油、木材以及農(nóng)產(chǎn)品，但對工業(yè)產(chǎn)品卻沒有興趣。增加進口工業(yè)產(chǎn)品這樣的友好舉動，對中國來說不是難事，但對越南卻是極大的利好消息?！?/p>

在胡祿銘看來，中國-東盟自貿(mào)區(qū)“升級版”，不能僅僅著眼于經(jīng)貿(mào)合作模式的升級，還需要重視中國經(jīng)濟影響力對東南亞社會的“滲透”，從而在心理上拉近東南亞國家民眾與中國之間的距離。他認(rèn)為，中國企業(yè)對東南亞的投資大多走“大工程、大項目”的路線，雖然這符合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，但與普通民眾的距離較遠?！皬浹a這一點，中國甚至不需要多大的資金投入，比如在人文交流方面，能否打破傳統(tǒng)的人員互訪、舉辦研討會等模式，多開展一些合作辦學(xué)、合拍電影等項目？”胡祿銘認(rèn)為，中國的東南亞外交，軟實力不能缺位，尤其是在東亞地區(qū)局勢越來越復(fù)雜的背景下。

中國的東南亞外交走的是“以經(jīng)促政”道路，這客觀上導(dǎo)致了安全關(guān)系與經(jīng)濟關(guān)系的不同步。隨著地區(qū)局勢的變化，這種戰(zhàn)略的邊際效益正在逐漸遞減，南海爭議突出地體現(xiàn)了這一趨勢。中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員周方銀在接受《南風(fēng)窗》采訪時說：“安全上克制、經(jīng)濟上融入的政策，在國際關(guān)系層面容易造成安全關(guān)系與經(jīng)濟關(guān)系的分離，因為中國在安全與經(jīng)濟領(lǐng)域采取了不同政策，這在一定程度上導(dǎo)致中國與周邊一些國家的安全關(guān)系與經(jīng)濟關(guān)系沿著不同方向發(fā)展?！彼J(rèn)為，中國需要實現(xiàn)經(jīng)濟手段與軍事安全手段的相互協(xié)調(diào)，使二者通過相互配合發(fā)揮整體性作用。

對于緬甸國內(nèi)局勢與對外戰(zhàn)略的變化，胡祿銘認(rèn)為，這表明中國不能再從過去那種“傳統(tǒng)友好關(guān)系”視角來處理中緬關(guān)系了，應(yīng)該主動加入到圍繞緬甸的“均衡競爭”中。他認(rèn)為，東盟還遠不是一個實體，中國的東南亞外交一定要著眼于差異巨大、現(xiàn)實的東盟，創(chuàng)造性地利用雙邊和多邊外交。胡祿銘說：“中國應(yīng)該在東盟還沒形成真正意義上實體的背景下，參考美國的經(jīng)驗，在聯(lián)盟中尋找對象打造類似美國與英國的‘特殊關(guān)系。”他進一步分析道，這種“特殊關(guān)系”與目前中國與柬埔寨、老撾的所謂傳統(tǒng)友好關(guān)系存在本質(zhì)的不同，它是在“均衡競爭”中，基于多維的共同利益和認(rèn)同而形成的新型關(guān)系。