治堵決策的迷途與正軌

/阿 計

北京計劃征收交通擁堵費(fèi)！首都官方近期宣布的這一動議，猶如投石入湖，激起一片民意喧嘩的聲浪。近些年，在人們對多個城市治堵措施的“討伐”中，我們不難發(fā)現(xiàn)，治堵，已不僅僅是一個城市管理議題，也成了考察公共政策民主性、公正性的政治窗口。

北京實(shí)行汽車搖號限購后，中簽比例不斷走低。

限制的升級

2013年9月2日，北京市環(huán)保局發(fā)布了清潔空氣行動計劃（2013—2017年）重點(diǎn)任務(wù)分解措施，在有關(guān)治理擁堵和尾氣污染的一系列政策設(shè)想中，最具震動效應(yīng)的信號是，有關(guān)部門正在抓緊研究征收交通擁堵費(fèi)政策，并適時出臺。

此前的8月末，新版《上海市交通發(fā)展白皮書》已將征收交通擁堵費(fèi)首次列為政策儲備。再往前追溯，深圳于2007年在國內(nèi)率先醞釀過征收交通擁堵費(fèi)，其后，廣州、杭州、南京等地都曾釋放過類似風(fēng)聲，但因分歧巨大、抵制甚眾，最終不了了之。比較而言，北京經(jīng)過數(shù)年試探后，此次已列出了相對明確的時間表，很可能成為第一個破冰者。而作為具有風(fēng)向標(biāo)意義的首都，北京又對其他城市具有強(qiáng)烈的示范作用，由此引發(fā)全國性的關(guān)注和爭議，也就在情理之中。

其實(shí)，交通擁堵費(fèi)對中國而言是一個舶來品。1975年，新加坡率先推行了這一治堵政策，其后倫敦、紐約、東京等城市先后跟進(jìn)。不過，這些城市都是在各種治堵措施幾乎用盡而又無法緩解擁堵的情形下，才采取了這一極端手段。如今，交通擁堵費(fèi)在中國已經(jīng)箭在弦上，是否意味著治堵也到了山窮水盡的地步呢？

最近10多年來，我國以超常速度快速步入了汽車時代，截至2012年底，全國機(jī)動車保有量已達(dá)2.4億輛，北京更是在短短兩年內(nèi)就從400萬輛猛增至500多萬輛。與此同時，許多城市日益陷入“堵城”的困境，在私家車保有量排名前四位的北京、上海、廣州和成都，高峰期全城皆堵已成常態(tài)。此外，因汽車尾氣排放這一主導(dǎo)因素，目前全國約有五分之一的城市大氣污染嚴(yán)重。有測算表明，因交通擁堵等問題，我國15座城市每天損失近10億元財富。因汽車時代而帶來的交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，已成為城市管理必須解決的頑疾。

在此背景下，各地開始為治堵而頻頻發(fā)力，從限行到限號，從限牌到限停……各種以“限制”為特征的行政、經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段連綿不斷、持續(xù)升級，幾成一“限”到底的態(tài)勢。對公眾而言，購買、使用汽車的自由日益受到限制，成本變得越來越高。

以北京為例，自2011年實(shí)行搖號限購以來，中簽比例不斷走低，到今年9月已跌至1∶87，購車成了“搖號難，難以上青天”的撞大運(yùn)。隨著北京明確到2017年年底將機(jī)動車數(shù)量控制在600萬輛，未來車輛指標(biāo)配額將進(jìn)一步削減，據(jù)測算中簽比將下降為至少1∶132，即132個人去搖號，只有1個人能中簽。

在實(shí)行“車牌拍賣”的上海，今年上半年平均中標(biāo)價已達(dá)8萬元，以至出現(xiàn)了“牌比車貴”的奇特現(xiàn)象。在廣州、貴陽、石家莊等城市，各種不同版本的限購措施，也令消費(fèi)者的日子越來越不好過。而這股“限購政策潮”依然以不可阻擋之勢蔓延，據(jù)預(yù)測到2015年前后，全國最擁堵的25個城市都將套上限購的枷鎖。

然而令人沮喪的是，在推出如此之多的治堵措施后，多數(shù)城市并未擺脫擁堵之困，一些限制政策雖收一時之效，但很快便呈衰減效應(yīng)，以至故態(tài)復(fù)萌甚至擁堵加劇。仍以北京為例，雖然近年來接連推出尾號限行、搖號限購、停車費(fèi)漲價、限制外地車進(jìn)城等手段，但今年上半年擁堵指數(shù)卻比去年同期增長6.4%，工作日路網(wǎng)平均擁堵時間已高達(dá)100分鐘，比去年整整增加了30分鐘，北京人自嘲的“首堵”，絲毫看不到緩解的跡象。

正因此，征收交通擁堵費(fèi)會不會重蹈“只收錢不治堵”的覆轍，不能不令人生疑。而在質(zhì)疑必要性之外，更需反思的是各種以“限制”為特征的治堵政策的正當(dāng)性，追問其是否真正體現(xiàn)了正義的價值，即制訂程序是否民主，實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否公正。

民主的缺席

諸如限行、征收交通擁堵費(fèi)之類的治堵政策，在相當(dāng)程度上造成了公民的出行不便，或限制了公民財產(chǎn)權(quán)的使用，可謂與公民的切身利益、自由權(quán)利息息相關(guān)，因而其決策理應(yīng)征詢民意、進(jìn)行聽證等等，必要時還須經(jīng)過民意機(jī)關(guān)的審批。然而現(xiàn)實(shí)中的不少治堵政策，缺失的恰恰是程序的正義和民主。典型的例證是，北京于奧運(yùn)會后實(shí)行的尾號限行，便是以一紙簡單的行政命令推出，且年復(fù)一年地延長有效期，而由此引發(fā)的“是否侵犯公民物權(quán)”等爭議，亦經(jīng)久未息。

相形之下，許多國家推行的涉及公民權(quán)利的治堵政策，大多經(jīng)過聽取公眾意見、提請議會批準(zhǔn)等程序。其中的一個樣板是瑞典首都斯德哥爾摩。2006年，斯德哥爾摩提出了征收交通擁堵費(fèi)的設(shè)想，一開始遭到市民的強(qiáng)烈反對，為此，當(dāng)?shù)卣诩铀俑纳乒步煌ǖ耐瑫r，設(shè)置了7個月的收費(fèi)試行期。試行期間，該市市中心交通流量減少了20%，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，由此，市民們再也無法忍受回到擁堵的日子，紛紛由擁堵費(fèi)的抱怨者轉(zhuǎn)為支持者。盡管社會共識已經(jīng)基本達(dá)成，但當(dāng)?shù)卣⑽唇鑴莳?dú)斷行事，而是依然一絲不茍地執(zhí)行民主程序。2006年9月，斯德哥爾摩通過市民公決這一最直接的民主方式批準(zhǔn)了收取交通擁堵費(fèi)的提議，次年6月，該市議會正式通過了這一決策。也正因?yàn)楣舱咄瑫r確立了合法性和合理性，斯德哥爾摩成為世界上征收交通擁堵費(fèi)最成功的城市。

從表面看，我國一些城市推出各種限制性的治堵方案時，也啟動了征集民意等民主機(jī)制，然而，公眾提出的如潮意見，常常無法影響最終決策，甚至得不到官方的合理解釋和反饋。更多時候，人們看到的是一些專家為官方意志站臺和背書，征集民意蛻變成了政府單方聲音的表達(dá)。

就此次征收交通擁堵費(fèi)的動議，北京市有關(guān)部門也已表示，將在政策制定過程中“廣泛征求社會各界的意見建議”。這一承諾無疑是值得歡迎的，但真正的憂慮和挑戰(zhàn)是，決策民主能否落實(shí)兌現(xiàn)而非流于形式。比如，交通擁堵費(fèi)如何征收？能否達(dá)到預(yù)期效果？在公共交通不盡如人意的情況下，推出這一極端手段是否時機(jī)恰當(dāng)？將大量車主“趕”到公交系統(tǒng)，是否可能令其更加不堪重負(fù)？這些都是公眾極為關(guān)心的問題，既需要深入論證和公共討論，也需要政府承擔(dān)起應(yīng)盡的說明和解釋義務(wù)。尤其是，征收交通擁堵費(fèi)直接涉及公民財產(chǎn)、收費(fèi)等問題，因而召開聽證會、甚至提請人大議決都是其不應(yīng)繞開的門檻，但這些民主程序能否得到尊重，目前還是未知數(shù)。

治堵政策的復(fù)雜性還在于，它不僅涉及公共治理與公民權(quán)利之間的矛盾糾結(jié)，也關(guān)乎有車族、無車族、黨政官員、普通市民等各種不同群體的訴求沖突，因而與此相關(guān)的政策選擇，并非簡單比較人數(shù)多寡、聲音高低，而是如何最大限度地平衡各方利益，尋找到最具協(xié)調(diào)性的治堵方案，這也是程序民主的真正價值所在。

公正的失衡

除了程序民主，治堵政策面臨的另一個拷問是：如何才能不偏離公正的軌道？

回溯歷史，為了扶持汽車工業(yè)、拉動內(nèi)需，政策導(dǎo)向曾長期鼓勵汽車消費(fèi)，然而當(dāng)擁堵、污染等諸多城市病爆發(fā)后，政策制訂者又面臨必須加以控制的壓力，進(jìn)退失據(jù)之際，犧牲的往往就是公眾權(quán)益。但無法回避的一個問題是，讓公眾為缺乏預(yù)見的政策失誤買單，是否有違政府誠信、顯失公平？

而在具體治堵思路上，限制公民汽車消費(fèi)自由和權(quán)利的招數(shù)只能收一時之效，改善基礎(chǔ)路網(wǎng)、發(fā)展公共交通等等才是根本出路，但這需要政府投入大量時間、精力和財力，遠(yuǎn)不如前者來得簡易快捷。于是，頻頻登場的便是各種限制政策，總在公眾身上打主意幾乎成為一種本能的沖動，政府的應(yīng)盡職責(zé)卻往往輕描淡寫、躲躲閃閃。人們疑慮，在政府義務(wù)尚未履行窮盡的情形下，將治堵責(zé)任過多推到車主身上，是否有推諉卸責(zé)之嫌？甚至滋長“只知限制和收費(fèi)，不思改進(jìn)”的懶政思維慣性？而由此產(chǎn)生的社會不公平感，也成為民意焦慮甚至官民對立的重要癥結(jié)所在。

公眾質(zhì)疑的另一個焦點(diǎn)是，拍賣車牌照、提高停車費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，是否建立了公開透明的資金流向監(jiān)督機(jī)制，保證其投入公共交通，而非中飽管理單位的腰包，或變異為政府“創(chuàng)收”的捷徑。

北京大幅度提高中心城區(qū)停車費(fèi)后，車主動輒就要支付數(shù)十元的停車費(fèi)，但在停車成本急劇增加后，交通擁堵并未根本緩解，停車難與停車貴反而產(chǎn)生了疊加效應(yīng)。更令車主們反感的是，多收的停車費(fèi)的數(shù)額、流向等等，并無公開透明的知情渠道，仿佛成了一筆糊涂賬，有些還淪落為物業(yè)等管理單位的斂財之道。

也正因此，不少人對此次北京擬征收的交通擁堵費(fèi)，最終能否“?？顚Ｓ谩?，用于直接改善公共交通，并無多大信心，反而擔(dān)憂其可能蛻變成政府的新財源。相形之下，在已經(jīng)征收交通擁堵費(fèi)的國家和地區(qū)，無不建立了保障公眾知情、監(jiān)督的暢通機(jī)制，這也是獲得民意支持和社會認(rèn)同的重要基礎(chǔ)。

尤其是，一些抬高購車、用車成本的治堵措施，往往潛藏著制造社會不公平的風(fēng)險。

以車牌拍賣這一限購政策為例，富裕階層在政策實(shí)施前往往早已購置了汽車，政策實(shí)施后的增量消費(fèi)人群，大多是收入一般的普通階層，他們通常居住在房價較低但公交系統(tǒng)欠發(fā)達(dá)的郊區(qū)，汽車是他們必不可少的生存工具，但如今，他們不僅需要節(jié)衣縮食攢夠購車資金，還必須支付高昂的牌照費(fèi)，這樣的政策效果，很難稱得上符合社會公平。

至于交通擁堵費(fèi)，更是存在著難以解釋的內(nèi)在悖論。作為一種價格杠桿，交通擁堵費(fèi)只能對價格敏感者產(chǎn)生導(dǎo)向作用，迫使其調(diào)整出行方式。但不難設(shè)想，富人對這點(diǎn)“小錢”根本不在乎，公車用公款買單絲毫不心疼，因而交通擁堵費(fèi)對兩者的限制作用幾可忽略不計，真正擋住的只是大批工薪階層有車族的車輪，剝奪的只是弱勢群體改善出行質(zhì)量的權(quán)利、選擇出行方式的自由。其結(jié)果就是，由全體納稅人出資建設(shè)的公共道路資源，很可能變成被官員、富人買斷的“專用道路”，進(jìn)而人為擴(kuò)大路權(quán)不公平和交通權(quán)益的貧富不平等，甚至使交通擁堵費(fèi)淪為一項“欺負(fù)窮人的政策”。

在很大程度上，一些治堵政策之所以引發(fā)強(qiáng)烈的質(zhì)疑和抵制，并非這些政策真的如此糟糕，而是投射了人們對行政專斷、特權(quán)交通等等的不滿情緒。正是從這個意義而言，要解決交通之堵，必先排遣人心之堵，而要實(shí)現(xiàn)既暢交通、又疏人心的目標(biāo)，就必須堅守兩個基本的出發(fā)點(diǎn)——民主與公正！