域外流域立法的發(fā)展變遷及其對長江保護(hù)立法的啟示

摘要 本文采用歷史分析和比較分析的方法，研究了域外流域立法的發(fā)展變遷規(guī)律及其對長江保護(hù)立法的啟示。域外流域立法經(jīng)歷了傳統(tǒng)法調(diào)整階段、現(xiàn)代流域立法產(chǎn)生階段和流域立法的綜合化三個階段。法律上的流域空間逐步具備獨立性，并向整體性和綜合性邁進(jìn)，推動域外水事立法體系不斷完善，以獨立的、更為綜合化的流域立法來容納和調(diào)整日趨復(fù)雜的流域法律關(guān)系，并發(fā)展出對特定流域空間的流域特別法?！堕L江保護(hù)法》是我國首次以國家法律的形式為特定的河流流域立法，域外規(guī)律啟示，作為一項開創(chuàng)性的水事立法，應(yīng)首先明確其在法律體系中的定位，才能理順與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系。本文認(rèn)為：①20世紀(jì)以來，在科技進(jìn)步、流域管理理念和流域經(jīng)濟(jì)的推動下，流域空間在法律上成為獨立的水資源管理單元，標(biāo)志著現(xiàn)代流域立法的產(chǎn)生。②20世紀(jì)60年代以來，現(xiàn)代流域立法逐步綜合化，從地方分散立法為主走向中央統(tǒng)一立法，從單項立法走向綜合立法;綜合化不僅是對“碎片化”的流域單項立法和地方立法進(jìn)行整合的立法技術(shù)，更是法律對現(xiàn)代流域空間擴(kuò)張的調(diào)整與適應(yīng)。③現(xiàn)代流域立法主要有普遍性流域立法和流域特別立法兩種模式，各國在選擇流域立法模式時，政治制度、自然地理、經(jīng)濟(jì)社會、流域功能和流域問題的特殊性，是決定是否制定流域特別法的主要因素。④域外流域立法發(fā)展變遷的規(guī)律啟示，在我國水事立法體系中，《長江保護(hù)法》在層級上應(yīng)為流域特別法，是水事立法的新類型;在內(nèi)容上是流域綜合法，而非單項保護(hù)法;在空間上僅適用于長江流域，未來能否推廣到黃河等其他大型流域，需深入研究流域特別法的適用條件。

關(guān)鍵詞 ?流域空間;流域立法;流域特別法;長江保護(hù)法

中圖分類號 D922.68 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A ?文章編號 1002-2104（2019）10-0011-07 ?DOI：10.12062/cpre.20190704

《長江保護(hù)法》被列入十三屆全國人大一類立法項目并進(jìn)入2019年立法計劃，標(biāo)志著長江保護(hù)立法已從藍(lán)圖走向現(xiàn)實?！堕L江保護(hù)法》是我國首次以國家法律的形式為特定的河流流域立法，是一項開創(chuàng)性的水事立法。立法保障流域治理是世界各國面臨的共同問題和挑戰(zhàn)，現(xiàn)代流域立法已有一百多年的經(jīng)驗，比較域外流域立法發(fā)展變遷的普遍規(guī)律，為制定《長江保護(hù)法》提供了更為寬廣的世界經(jīng)驗。

1 域外流域立法的緣起

流域由基于水文循環(huán)的自然生態(tài)系統(tǒng)，以及基于水資源開發(fā)利用而形成的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)共同組成，是一個自然人文復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。從形成之日起，流域就是一個相對獨立的自然地理系統(tǒng)。但是，流域空間作為一個獨立單元進(jìn)入法律，產(chǎn)生現(xiàn)代意義上獨立的流域立法，經(jīng)歷了漫長的歷史發(fā)展。

1.1 流域問題的傳統(tǒng)法調(diào)整階段

20世紀(jì)以前，法律上并無獨立的流域概念。無論在法學(xué)觀念上，還是在法律制度上，包括河流、湖泊在內(nèi)的附屬于土壤的任何東西都被視為土地的附屬物而存在[1]。長期以來，受生產(chǎn)力發(fā)展水平限制，河流的用途主要與防洪、航行、捕魚和灌溉等單一的使用功能有關(guān)，人們?nèi)鄙賹恿髁饔蜻M(jìn)行大尺度管理的需求和能力，開發(fā)利用范圍局限于地表水流及其毗鄰的河岸地帶，遠(yuǎn)小于流域的自然空間。因河流利用而產(chǎn)生的有限的經(jīng)濟(jì)利益沖突，主要適用傳統(tǒng)民法，特別是土地所有權(quán)規(guī)則派生而來的法律規(guī)則。起源于羅馬法的公共信托原則提供了航行和捕魚方面的公共權(quán)利[2]。來源于羅馬法和中世紀(jì)習(xí)慣法的河岸權(quán)原則，成為解決水事糾紛的主要法律工具。根據(jù)河岸權(quán)原則，河流沿岸土地所有人有權(quán)對水進(jìn)行合理使用，即“沒有明顯的減少、增加和改變水的特征和質(zhì)量的使用”[3]?！斗▏穹ǖ洹泛陀胀ǚň樟撕影稒?quán)原則，借助于它們的傳播，河岸權(quán)原則在19世紀(jì)得以發(fā)展完備。河岸權(quán)原則承認(rèn)與水流接界的土地所有者的社區(qū)利益，反映了水和流域單元的相互依賴，使流域更具凝聚力。美國、荷蘭、英國、德國、日本等許多國家，為了防洪、排水等目的，制定了一些地方性或單項水法。但流域在法律上并沒有成為獨立的水資源管理單元，也不存在現(xiàn)代意義上的流域立法。

1.2 現(xiàn)代流域立法的產(chǎn)生時期

邱 秋：域外流域立法的發(fā)展變遷及其對長江保護(hù)立法的啟示

中國人口·資源與環(huán)境 2019年 第10期現(xiàn)代流域立法的實踐，源于法學(xué)界對流域管理理念的共識。流域管理概念產(chǎn)生于20世紀(jì)初期，早期主要關(guān)注流域的單項問題。以河流流域為單元來規(guī)劃和管理河流、湖泊和相關(guān)地下水的利用，通過成文法和條約出現(xiàn)在法律中，是20世紀(jì)的概念[4]。

19世紀(jì)后期，科技的巨大進(jìn)步拓展了水的用途，水的有效利用將流域的社會經(jīng)濟(jì)單元擴(kuò)展到流域的自然地理單元，擴(kuò)大了法律上的流域尺度，成為在法律上將河流流域當(dāng)作一個管理單元來規(guī)范的主要理由。20世紀(jì)是河流流域作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元的黃金時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是采用流域管理模式的主要動因[5]。伴隨流域經(jīng)濟(jì)的空前發(fā)展，流域各種功能和利益之間的沖突也日益復(fù)雜。除傳統(tǒng)的洪水防控、水權(quán)分配等流域事務(wù)以外，跨流域調(diào)水、修建水庫等深度開發(fā)，對流域尺度的規(guī)范與協(xié)調(diào)，提出了越來越高的需求。20世紀(jì)以來，流域尺度上的多元功能和利益沖突，已超越了傳統(tǒng)民法，以及地方性或單項水事立法的調(diào)整范圍，迫切需要以流域作為水資源管理單元的新的法律形式。流域在法律上成為獨立的水資源管理單元，標(biāo)志著現(xiàn)代流域立法的產(chǎn)生?，F(xiàn)代流域立法的實踐在二個層面展開：一是普遍性流域立法，即用流域管理的理念，改造與環(huán)境保護(hù)或水相關(guān)的國家或地方立法，建立起流域管理的理念和框架性規(guī)范;二是為某一特定流域制定的流域特別立法。

許多國家在中央立法、地方立法和流域特別法中都貫徹了流域管理的理念，接受以流域空間作為水資源管理單元來解決各類流域問題。人們提倡流域是一個獨特的經(jīng)濟(jì)地區(qū)，通過全流域立法，規(guī)劃和監(jiān)督所有資源一體化發(fā)展。在澳大利亞的達(dá)令-墨累河流域，長期適用英國普通法中的河岸權(quán)原則解決水事糾紛。經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致激烈的用水之爭，上游的維多利亞州、南澳大利亞州和下游的新南威爾士州分別出資創(chuàng)立了本州的人工運(yùn)河分配制度，加劇了上下游之間的矛盾，地下水利用也出現(xiàn)“公地的悲劇”。為彌補(bǔ)河岸權(quán)制度的不足，1914年聯(lián)邦政府與上述三州共同簽署了《墨累河水協(xié)定》，在法律上體現(xiàn)了流域單元和流域管理的理念。在美國，1933年《田納西河管理法》開創(chuàng)了通過法律授權(quán)成立流域管理機(jī)構(gòu)，成為特別經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)自治流域?qū)嶓w的先河。1956年，國務(wù)卿宣布河流流域發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)特征。西班牙、意大利、法國不僅在單一河流上，而且在整個國家尺度上進(jìn)行了流域規(guī)劃和管理。在國際河流立法上，1950年國際法委員會通過了流域一體化原則，并在1961年的薩爾茨堡宣言中重申，1966年國際法委員會的赫爾辛基規(guī)則充分體現(xiàn)了為國家發(fā)展而分享水資源的合作。

2 域外流域立法的綜合化發(fā)展

綜觀美國、澳大利亞、歐盟、日本等流域立法較為成熟的國家，20世紀(jì)60年代以后，流域立法普遍經(jīng)歷了綜合化的發(fā)展變遷。

2.1 流域立法綜合化的主要表現(xiàn)

2.1.1 流域立法從地方分散立法為主走向中央統(tǒng)一立法

流域事務(wù)曾經(jīng)普遍被認(rèn)為主要是地方事務(wù)，中央政府發(fā)揮的作用有限。美國境內(nèi)大江大河大湖眾多，是最早嘗試流域綜合管理和開始現(xiàn)代流域立法的國家之一。作為聯(lián)邦制國家，1917年密西西比河大洪水事件之前，流域事務(wù)一般由流經(jīng)各州行使屬地管轄權(quán)。在澳大利亞，1901年成立聯(lián)邦時，各州堅持在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：“聯(lián)邦不能通過任何貿(mào)易或商業(yè)法律或規(guī)章來削減州及其居民為了保護(hù)或者灌溉而合理使用河流水的權(quán)利。聯(lián)邦可以擁有航運(yùn)權(quán)，但也需要受到限制”[3]。在歐洲，國際河流或在一個獨立國家內(nèi)跨兩個或兩個以上次級政治區(qū)域的河流眾多，跨界流域引發(fā)的沖突極為常見。但是，歷史上各國普遍認(rèn)為流域事務(wù)具有地方性，如法國1964年之前實行以省為基礎(chǔ)的水資源管理，德國的流域水事立法也屬于地方事務(wù)。20世紀(jì)60年代以后，反思?xì)v史上流域管理成敗的經(jīng)驗，流域管理不再僅僅被當(dāng)作地方問題來看待，利用修改水法和相關(guān)立法的機(jī)會，各國將流域管理的理念和框架性制度統(tǒng)一規(guī)定在國家立法中。

2.1.2 流域立法從單項立法走向綜合立法

在美國，《水資源規(guī)劃法案》（1965年）是歷史上第一部綜合性全國流域立法，主要目標(biāo)是優(yōu)化水資源開發(fā)利用。20世紀(jì)70年代以后，流域立法開始強(qiáng)調(diào)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水安全及可持續(xù)發(fā)展。國家環(huán)境署還發(fā)布系列具有指南意義的流域治理報告，如《流域保護(hù)途徑》等，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)流域各州進(jìn)行流域綜合治理，為流域管理提供統(tǒng)一規(guī)范。

在澳大利亞，1983年的Commonwealth v. Tasmania案中，聯(lián)邦政府成功阻止塔斯馬尼亞州政府建設(shè)一座大壩，結(jié)束了完全由州控制的水資源管理政策[3]。20世紀(jì)80年代，州際合作得以加強(qiáng)，因各州立法不同，南墨累河地區(qū)存在183種灌溉水權(quán)，每一類水權(quán)都有不同的權(quán)利內(nèi)容、時效期限和名稱，使州際水權(quán)交易變得幾乎不可能[3]。2007年，澳大利亞按照流域綜合管理理念制定了第一部全國性《水法》，標(biāo)志著墨累—達(dá)令流域由原來的主要依托州的分散化立法轉(zhuǎn)為強(qiáng)化聯(lián)邦權(quán)力的流域統(tǒng)一立法，通過流域計劃來統(tǒng)一流域內(nèi)各州制定的水計劃，要求流域內(nèi)所有地表水和地下水都本著國家利益原則統(tǒng)一管理，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境結(jié)果，并使《拉姆薩爾濕地公約》等國際公約在澳大利亞得到實施。

歐盟一直致力于內(nèi)部大范圍的環(huán)境政策合作，進(jìn)而推進(jìn)跨界流域綜合管理立法，成效顯著。歷史上，歐洲跨界河流爭議主要集中于航行、防洪和灌溉等水量分配問題，《凡爾賽條約》（1919）、《多瑙河航行制度公約》（1948）等流域立法均以水量分配為主。20世紀(jì)70年代后，歐盟流域立法的重點指向單項環(huán)境問題，水資源作為獨立的環(huán)境要素得以保護(hù)。歐盟針對特定水體或污染源等單項水環(huán)境問題，頒布了《成員國抽取飲用水的地表水水質(zhì)指令》，以及《保護(hù)改善可養(yǎng)魚淡水水質(zhì)指令》等一系列涉水指令;并通過《殺蟲劑指令》《硝酸鹽指令》等農(nóng)業(yè)和其他領(lǐng)域的政策工具，加強(qiáng)水體保護(hù)。以單項環(huán)境問題為主的流域立法發(fā)揮了重要作用，但不可避免地導(dǎo)致水政策法律結(jié)構(gòu)復(fù)雜，內(nèi)容零散破碎且存在諸多重疊。2000年12月22日，《歐盟水框架指令》（WFD）正式頒布，為歐盟在水政策方面采取一體化行動建立了綜合的法律框架?！吨噶睢芬笏袣W盟成員國必須按照指令的各項要求或為實現(xiàn)指令所規(guī)定的目標(biāo)，規(guī)范本國的水資源管理體系和法律，是歐盟整合零散水資源法規(guī)，形成統(tǒng)一的水法框架的典范。流域管理是《指令》的核心，所有水資源的管理都必須與水體的自然界限相符;流域管理規(guī)劃包括地表淡水（湖泊、溪流、河流）、地下水、生態(tài)系統(tǒng)（如一些依賴于地下水的濕地）、海灣和沿海水域等?！吨噶睢芬筮\(yùn)用綜合的管理方法來保證實現(xiàn)已被認(rèn)可的目標(biāo)（Art.10 WFD），為歐洲國家提供了一套規(guī)則體系使得本國的水資源可以走向可持續(xù)的未來[6]。

在德國，1957年，聯(lián)邦議會通過《水平衡管理法》，形成了聯(lián)邦范圍內(nèi)統(tǒng)一的水事法律框架。2009年，該法得到全面修訂，將歐盟《水框架指令》轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，并大量吸收各州水法，首次實現(xiàn)了全國統(tǒng)一的、直接適用的水事基本法[7]。20世紀(jì)80年代以來，荷蘭逐步整合其水法。2009年，整合了八部單項水法的綜合性的《水法》及其相關(guān)附屬法規(guī)和實施細(xì)則生效，終止了每項水任務(wù)都有專門法律的高度碎片化的立法模式，改善了水法的內(nèi)在一致性，從法律上實現(xiàn)水系統(tǒng)的綜合管理[8]。在法國，1992年頒布了新《水法》，規(guī)定法國“實行以自然水文流域為單元的流域管理模式”，以實現(xiàn)各種用途水的平衡管理以及各種形式水（海水、地表水、地下水、沿海水）的統(tǒng)一管理。2004年，法國將《歐盟水框架指令》轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，確立了法國的水資源管理目標(biāo)，以同歐盟的整體目標(biāo)保持一致[9]。

在日本，19世紀(jì)末，河流立法的主要目的是防洪。《河川法》（1964）確立了流域管理基本制度，與《工業(yè)用水法》《水資源開發(fā)促進(jìn)法》等多部涉水法律，共同組成完善的水資源管理法律體系，為流域管理提供法律保障，并以流域水資源基本規(guī)劃作為流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)的技術(shù)基礎(chǔ)[9]。2014年，日本通過了《水循環(huán)基本法》，認(rèn)為要從流域的整體出發(fā)考慮水循環(huán)過程及其產(chǎn)生的影響，因此必須進(jìn)行流域綜合和一體化管理[10]?！端h(huán)基本法》相當(dāng)于統(tǒng)一各單項立法的大綱，強(qiáng)調(diào)流域水資源統(tǒng)一管理，規(guī)定全國水資源由一個部門主管，協(xié)調(diào)多個分管部門，建立了級別很高的“水循環(huán)政策本部”，推動水資源利用的部門協(xié)調(diào)與管理。

2.2 流域立法綜合化的理論基礎(chǔ)

生態(tài)系統(tǒng)方法、流域綜合管理等與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的概念進(jìn)入法律，為流域立法綜合化提供了理論基礎(chǔ)。自然資源管理中的“生態(tài)系統(tǒng)”一詞可以追溯到1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議[11]。1978年，加拿大和美國將生態(tài)系統(tǒng)方法用于《大湖水質(zhì)協(xié)議》的污染控制[12]。隨后，生態(tài)系統(tǒng)方法在法律中得到了廣泛運(yùn)用。例如，1994年，國際法委員會在其草案的第20條中要求沿岸國家“保護(hù)國際河道的生態(tài)系統(tǒng)”，狹義解釋為只適用于河流和水質(zhì)。但是，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會在其1993年版有關(guān)水資源管理生態(tài)系統(tǒng)方法的指導(dǎo)方針中，建議將整個流域作為綜合生態(tài)系統(tǒng)水資源管理的自然單位[13]。流域綜合管理是與可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系在一起的另一個概念。1992年，關(guān)于水資源和可持續(xù)發(fā)展的《都柏林宣言》指出，水資源的高效管理仰賴一種整體方法，將社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)關(guān)聯(lián)起來，并將整個流域或地下蓄水層的土地和用水關(guān)聯(lián)起來。宣言明確支持河流流域作為規(guī)劃、管理、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和解決水資源沖突的單位[14]。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議進(jìn)一步闡明，水資源綜合管理的基礎(chǔ)在于“水是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，是一種自然資源和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，其數(shù)量和質(zhì)量決定了水資源的利用”，強(qiáng)調(diào)“考慮到地表和地下水之間的現(xiàn)有內(nèi)在聯(lián)系，水資源綜合管理應(yīng)在流域或子流域?qū)用孢M(jìn)行”[15]。1994年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會提出綜合管理建議，以整體方式調(diào)動和使用水資源，并敦促對國家、國際和所有適合層面河流和湖泊流域的綜合管理和保護(hù)給予特別關(guān)注[16]。為應(yīng)對21世紀(jì)全球規(guī)模的水危機(jī)，20世紀(jì)90年代中期以來，許多國家提倡通過各種途徑實現(xiàn)流域綜合管理[17]。

2.3 現(xiàn)代流域立法綜合化的空間面向

現(xiàn)代流域立法的綜合化，不僅是對“碎片化”的流域單項立法和地方立法進(jìn)行整合的立法技術(shù)，更是法律對現(xiàn)代流域空間擴(kuò)張的調(diào)整與適應(yīng)。受生態(tài)系統(tǒng)方法、水資源綜合管理理念的推動，法律上的流域概念不僅在20世紀(jì)得以形成，還經(jīng)歷了一個逐步向整體性和綜合性邁進(jìn)的過程[4]。流域空間外延和內(nèi)涵的擴(kuò)張，意味著流域功能更加廣泛，流域空間內(nèi)的多元利益搏弈更為激烈，導(dǎo)致法律對流域空間不斷進(jìn)行重新定義和闡明，以更加綜合化的立法來容納和調(diào)整日益復(fù)雜的流域法律關(guān)系。

2.3.1 現(xiàn)代流域空間的外延擴(kuò)張

流域的核心要素是水，科技發(fā)展擴(kuò)大了人類可資利用的水資源類型。20世紀(jì)以來，法律上流域的概念逐步從地表水?dāng)U張到地下水、空氣水等，流域所有的水資源被視為一個整體在法律上調(diào)控。二戰(zhàn)前，地下水大多歸屬于土地所有權(quán)人。戰(zhàn)后，出現(xiàn)了地下水是流域的一個部分，將其納入流域范圍進(jìn)行水行政管理的趨勢。在美國，1950年水資源政策委員會宣布，所有流域項目中都應(yīng)包括地表水和地下水;1960年的特拉華和薩斯奎哈納河流域協(xié)議中，對大尺度的地下水和地表水進(jìn)行聯(lián)合利用;1974年的哥倫比亞特區(qū)自然資源和環(huán)境保護(hù)法中，流域作為一個聯(lián)合管理單元，涵蓋了流域內(nèi)地表水、地下水和空氣水的聯(lián)合利用。在國際法上，關(guān)于國際地下水的赫爾辛基規(guī)則像國際流域那樣對待跨界含水層;1992年的都柏林宣言，宣布規(guī)劃和管理水資源的最合適的地理單元是河流流域，包括地表水和地下水。

2.3.2 現(xiàn)代流域空間的內(nèi)涵擴(kuò)張

隨著資源環(huán)境問題的發(fā)展，流域空間在法律上從一個水資源管理單元，成長為一個資源發(fā)展單元，其概念不僅擴(kuò)展到與水相關(guān)的土地、大氣、自然資源等，還增添了環(huán)境保護(hù)等生態(tài)功能方面的新元素。20世紀(jì)80年代末期以來，環(huán)境顧慮使流域問題得到全新關(guān)注，污染控制、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)以及全球氣候變化，開始成為流域單元的新元素。法律對流域的調(diào)整擴(kuò)大到移除對淡水生態(tài)系統(tǒng)造成巨大損害的水利工程、努力改善魚和野生生物的棲息地，提升流域尺度的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等。如美國1990年的特拉基水權(quán)解決法，為金字塔湖提供生態(tài)恢復(fù);1992年的中央山谷項目提升法，保護(hù)中央山谷和加利福利亞特里尼蒂河流域的河流和水流中的棲息地。

3 域外流域立法的模式選擇

流域立法有普遍性流域立法和流域特別立法兩種模式，前者普遍適用于所有流域，后者則僅適用于特定的具體流域。普遍性流域立法并不能完全替代對特定流域的專門立法。盡管流域特別立法的實踐十分豐富，形式不一而足，但并不是所有的國家都有流域特別法，一國范圍內(nèi)也不是每個流域都有流域特別法。是否為特定的流域立法，除了政治制度的影響，通常還考慮以下因素：

3.1 流域自然地理因素

是否制定流域特別法，與所在國家和流域的自然地理條件相關(guān)。歐洲河網(wǎng)稠密，國家林立，成為全球國際河流最多的地區(qū)。根據(jù)《歐盟水框架指令》，歐盟將境內(nèi)的所有河流劃分為128個流域區(qū)，其中49個跨域了國家邊界[18]。為解決跨界流域?qū)е碌臎_突與合作，歐洲成為全球流域協(xié)議最多的地區(qū)，萊茵河、多瑙河等大型國際河流均制定了流域特別法。日本河流眾多，受島國地理環(huán)境的影響，河流長度和流域面積均較?。鹤铋L的河流為367 km的信濃川;流域面積最大的河流利根川全長僅322 km。因幅員有限，河流較短，流域差別相對小，日本主要通過《河川法》、《水循環(huán)基本法》等普遍性流域立法來實現(xiàn)流域管理。

3.2 流域社會經(jīng)濟(jì)因素

流域社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的活躍度和重要性，是流域特別立法的催化劑。大規(guī)模的流域經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用活動往往伴隨著流域特別立法。美國田納西河流域受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和環(huán)境惡化影響，一度淪為全美最貧困地區(qū)，流域內(nèi)開發(fā)利用的地方矛盾增多，1933年通過的《田納西流域管理局法》，為重塑流域經(jīng)濟(jì)提供法律支撐。羅納河是法國第二大河和重要的政治、文化和經(jīng)濟(jì)中心，法國對其制定廣泛的開發(fā)計劃的同時，1921年國會通過立法，從水電、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)灌溉等方面對羅納河流域進(jìn)行綜合開發(fā)治理，保障其成為流域綜合開發(fā)與管理的成功范例。澳大利亞為墨累—達(dá)令河制定流域特別法，該水系是澳洲大陸最大和唯一發(fā)育完整的水系，更是澳大利亞經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)的“心臟”和食物的“搖籃”[19]。德國為魯爾河、加拿大為第一長河馬更些河，以及亞馬遜河、尼羅河等國際河流制定流域特別法，均與流域大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用規(guī)劃直接相關(guān)。

3.3 流域功能定位因素

普遍性流域立法同樣可以適用于具體流域，它們會針對每個流域特殊的地理、人文環(huán)境而調(diào)整到適合的形態(tài)。當(dāng)流域功能較為單一，流域問題相對簡單時，在普遍性流域立法框架下也能較好地實現(xiàn)流域綜合管理。如簡單的流域航道問題通過項目治理就能實現(xiàn)，無需專門制定流域特別法。但是，當(dāng)流域功能越是趨向多元時，流域問題和流域法律關(guān)系就越復(fù)雜，用普遍性流域立法的一般規(guī)則，很難有效協(xié)調(diào)流域的各種社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)功能之間的沖突，以及附著其上的利益沖突。流域特別法可以專門針對本流域的多元功能予以特別的制度設(shè)計，更具實效。

3.4 流域問題特殊性因素

普遍性立法難以解決具體流域的特殊問題。流域管理具有多樣性和范圍的差異性，每一個流域面臨的主要問題，流域管理的主要目標(biāo)、范圍和尺度，流域問題協(xié)調(diào)的難度都不相同。流域綜合管理也是一個長期的過程，必須根據(jù)流域的條件和情形，而不能復(fù)制其他流域的管理模式[20]。如果具體流域的問題具有很強(qiáng)的特殊性，普遍性流域立法提供的框架性制度，實施時就很難轉(zhuǎn)化為具體流域的實際行動，需要制定流域特別法，來應(yīng)對流域特殊問題。例如， “墨累—達(dá)令流域在澳大利亞國家政治、經(jīng)濟(jì)上是如此重要，一方面需要授權(quán)聯(lián)邦政府更強(qiáng)有力的參與、管理，另一方面，由于墨累—達(dá)令流域本身的狀況是獨一無二的，已經(jīng)建立的一系列同時也適用于其他流域的、統(tǒng)一的國家法律、政策并不必然對流域管理有效。因此，建立一套單獨適用于墨累—達(dá)令流域的制度安排成為現(xiàn)實必要”[21]。

4 域外流域立法的發(fā)展變遷對長江保護(hù)立法的啟示 ?作為一部“史無前例”的水事法律，《長江保護(hù)法》首先要明確其在法律體系中的定位，特別是立法的層級定位、內(nèi)容定位和適用空間定位，方能理順與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系。域外流域立法發(fā)展變遷的普遍規(guī)律，豐富了我國流域立法的理論基礎(chǔ)，更為明確《長江保護(hù)法》的定位提供了有益借鑒。

4.1 立法層級：《長江保護(hù)法》是流域特別法，是水事立法的新類型 ?在我國水事立法體系中，存在著“全國性水事立法——流域性水事立法——地方性水事立法”三個層面的水事立法。《長江保護(hù)法》是流域特別法，是水事立法的新類型。它以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》，以及《防洪法》等全國性水事立法為上位法，長江流域內(nèi)各行政區(qū)域的地方性立法，是《長江保護(hù)法》的下位法，不能與之相沖突。

綜觀域外流域立法發(fā)展變遷的理論與實踐，流域特別法為具體流域“自然地理-社會經(jīng)濟(jì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的特殊性和復(fù)雜性流域問題提供法律供給，具有獨立的意義。《長江保護(hù)法》作為一部流域特別法，不是過渡性立法，未來不能為全國性水事立法和地方性水事立法所替代。首先，長江極其特殊，長江流域面臨許多本流域的特殊性問題。長江擁有獨一無二的生態(tài)系統(tǒng)，面臨大量流域特殊生態(tài)問題，如上游水能資源過度開發(fā)導(dǎo)致部分河道斷流，中游江湖關(guān)系發(fā)生重大變化，河口地區(qū)咸潮入侵加劇等;長江經(jīng)濟(jì)帶更是實施國家發(fā)展戰(zhàn)略的流域經(jīng)濟(jì)區(qū)，實行“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的特殊政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)政策。雖然有的國家僅通過普遍性立法就可以規(guī)范流域問題，但這些國家一般幅員較小，流域間的差異性相對較小。美國、歐盟及歐盟主要國家、澳大利亞等，在制定普遍性流域立法的同時，均對本國具有特殊自然人文復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的大江大河制定流域特別法。中國幅員遼闊，流域空間的內(nèi)部差異極大，即使未來普遍性流域立法得以完善，也需要流域特別法解決長江流域的特殊問題。其次，長江是我國流域功能最復(fù)雜的大江大河，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國家戰(zhàn)略賦予長江流域?qū)嵤┚G色發(fā)展的重任，又進(jìn)一步放大了這種復(fù)雜性。長江流域涉及到19個省、自治區(qū)、直轄市和12個行業(yè)部門，上、中、下游情況各異，地方和部門利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。作為流域特別法，《長江保護(hù)法》應(yīng)著力解決涉及全流域的重大問題和長江的特殊問題，協(xié)調(diào)現(xiàn)有立法沖突、填補(bǔ)立法空白，國家和地方層面相關(guān)立法已解決的問題不必重復(fù)規(guī)定。

4.2 立法內(nèi)容：《長江保護(hù)法》是流域綜合法，而非單項保護(hù)法 ?《長江保護(hù)法》在內(nèi)容上存在著綜合性的保護(hù)、開發(fā)、利用法與單項保護(hù)法的不同選擇。回顧域外流域立法的發(fā)展變遷，20世紀(jì)60年代以后，伴隨法律上流域空間概念逐步向綜合性和整體性邁進(jìn)，將流域開發(fā)、利用和保護(hù)等統(tǒng)一在一部法中是流域立法的趨勢。

長江流域是世界水資源開發(fā)、調(diào)度頻率和強(qiáng)度最高的流域之一，居民對生態(tài)資源的生存依賴度極高?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)、不搞大開發(fā)”要求以生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)長江流域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會和諧發(fā)展，克服當(dāng)前單項立法間的沖突重疊，為長江大保護(hù)提供流域高質(zhì)量發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)支撐。《長江保護(hù)法》應(yīng)建立在廣泛的公共利益的基礎(chǔ)上[22]。域外流域立法從地方分散立法為主走向中央統(tǒng)一立法，從單項立法走向綜合性立法的規(guī)律啟示，《長江保護(hù)法》應(yīng)定位于實行流域治理的綜合法，面向“以水為核心要素的國土空間”，在流域生態(tài)系統(tǒng)的尺度，整合涉水單項立法，將“保障流域水安全、保障流域水資源公平配置、促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展”作為目的，以統(tǒng)籌長江流域保護(hù)和開發(fā)、利用的綜合決策，提升法律制度的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。為此，《長江保護(hù)法》需確定不同類型法律權(quán)利的優(yōu)先位序，建立權(quán)利沖突的基本規(guī)則和具體制度，為協(xié)調(diào)流域功能沖突與多元利益沖突，提供系統(tǒng)的制度性方案。

4.3 適用空間：《長江保護(hù)法》僅適用于長江流域，能否復(fù)制于其他流域需深入研究 ?作為流域特別法，《長江保護(hù)法》僅適用于長江流域。這種以國家法律的形式為特定的河流流域立法的立法模式，未來能否由長江推廣復(fù)制到黃河、珠江等其他大河流域，在我國水事立法體系中增添《黃河保護(hù)法》《珠江保護(hù)法》等系列新的流域特別法律，需深入研究。

流域空間是自然人文復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，各大流域皆有突出的環(huán)境問題，但流域環(huán)境問題并不必然催生流域特別立法。域外經(jīng)驗表明，是否制定流域特別立法，受到政治制度、自然地理條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、流域功能的復(fù)雜性，以及流域特殊性等諸多因素的影響，尤其是大規(guī)模的流域經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用活動往往伴隨著流域特別立法。隨著長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，長江流域成為我國重點開發(fā)開放的地區(qū)，實現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的先行先試區(qū)，與其他大河流域相比，長江流域空間在相當(dāng)長的時期內(nèi)具有自然人文復(fù)合條件的特殊性。為保證長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，必須通過專門立法，為長江流域資源保護(hù)提供頂層設(shè)計與制度創(chuàng)新。目前，黃河、珠江等其他大河流域?qū)嵤┑牧饔虬l(fā)展戰(zhàn)略各不相同，流域功能相對簡單，是否復(fù)制《長江保護(hù)法》的立法模式要認(rèn)真研究其相應(yīng)的政治基礎(chǔ)和社會經(jīng)濟(jì)條件。借鑒域外經(jīng)驗，未來完善我國水事立法需雙管齊下，一方面以流域綜合管理的理念，對涉水四法等全國性單項水事立法予以綜合化改造，完善普遍性流域立法，通過流域規(guī)劃、流域綜合管理等制度來解決各大流域的共性問題;另一方面，在其他大河流域的個性問題尚不足以催生流域特別法律時，以行政法規(guī)、地方立法來補(bǔ)充規(guī)范不同流域的個性問題;條件成熟時，適時制定流域特別法律以彌補(bǔ)普遍性流域立法的不足。

（編輯：于 杰）

參考文獻(xiàn)

[1][英]勞森，拉登.財產(chǎn)法[M].施天濤，等，譯.北京：中國大百科全書出版社， 1988：20-21.

[2]邱秋.中國自然資源國家所有權(quán)制度研究[M]. 北京：科學(xué)出版社， 2010：60-61.

[3]MCKAY J， MARSDEN S. Australia： the problem of sustainability in water[M]// DELLAPENNA J， GUPTAT J. The evolution of the law and politics of water. Berlin： Springer， 2009：175-188.

[4]TECLAFF L A. Evolution of the river basin concept in national and international water law[J]. Natural resources journal， 1996， 36（1）：359-375.

[5]WENGERT N. The politics of river basin development[J]. Law & contemporary problems， 1957， 22（2）：258-265.

[6]ANDERSSON I. Implementing the European water framework directive at local to regional level： case study Northern Baltic Sea River Basin District[D]. Stockholm： Stockholms universitet， 2011：31-37.

[7]MOSS T. Spatial fit， from panacea to practice implementing the EU Water Framework Directive [J]. Ecology and society， 2012， 17（3）：2.

[8]VAN RIJSWICK H F. Interaction between European and Dutch water law[M]. Washington DC： Resources for the Future Press， 2009：204-224.

[9]GIMENEZ S M. The implementation of the WFD in France and Spain： building up the future of water in Europe [D]. Victoria BC： University of Victoria， 2010：61.

[10]內(nèi)閣官房水循環(huán)政策本部事務(wù)局.地域ブロック説明會資料：水循環(huán)基本法水循環(huán)基本計畫[R/OL]. [2019-08-30]. https：//www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-10900000-enkoukyoku/0000133383.pdf.

[11]UN General Assembly. Report of the United Nations Conference on the Human Environment[R].1972.

[12]VALLENTYNE J R， BEETON A M. The ‘ecosystem approach to managing human uses and abuses of natural resources in the Great Lakes Basin [J]. Environmental conservation， 1988， 15（1）：58-62.

[13]REYNOLDS P J. Ecosystem approaches to river basin planning [M/OL]// LUNDQVIST J， LOHM U， FALKENMARK M. Strategies for river basin management. Dordrecht： Springer， 1985：41-48. [2019-08-30]. https：//doi.org/10.1007/978-94-009-5458-8.

[14]The International Conference on Water and the Environment. Dublin statement on water and sustainable development [EB/OL] [2019-2-10] http：//un-documents.net/h2o-dub.htm.

[15]UN Conference on Environment and Development. Agenda item 21[R].1992.

[16]UN Commission on Sustainable Development. Decisions， 2nd Sess， U.N. Doc. E/CN/17/1994/L.5 [R]. New York： United Nations， 1994.

[17]RADIF A A. Integrated water resources management （IWRM）： an approach to face the challenges of the next century and to avert future crises [J]. Desalination， 1999， 124（1）：145-153.

[18]JAGER N W，CHALLIES E， KOCHSKAMPER E， et al. Transforming European water governance？ participation and river basin management under the EU Water Framework Directive in 13 member states[J]. Water， 2016， 8（4）：156.

[19]DREVERMAN D. Responding to extreme drought in the MurrayDarling Basin， Australia [M/OL]// SCHWABE K. Drought in arid and semiarid regions. Dordrecht： Springer， 2013：425-435. [2019-08-30]. https：//doi.org/10.1007/978-94-007-6636-5.

[20]MAGEED Y A. The integrated river basin development： the challenges to the Nile basin countries [M/OL]// LUNDQVIST J， LOHM U， FALKENMARK M. Strategies for river basin management. Dordrecht： Springer， 151-160. [2019-08-30]. https：//doi.org/10.1007/978-94-009-5458-8.

[21]BLOMQUIST W， HAISMAN B， DINAR A， et al. Australia： MurrayDarling Basin [M]// KEMPER K， BLOMQUIST W， DINAR A. Integrated river basin management through decentralization. Berlin： Springer， 2007： 65-82.

[22]王樹義.趙小姣.長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治模式初探[J].中國人口·資源與環(huán)境， 2019（4）：35.

The development and vicissitude of extraterritorial watershed legislation and its?enlightenment to the Law for the Protection of Yangtze River

QIU Qiu1，2

（1.Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan Hubei 430205， China;?2.Law School， Hubei University of Economics， Wuhan Hubei 430205， China）

Abstract The development and changes extraterritorial watershed legislation have mainly gone through three stages： the adjustment period to the traditional law， the emergence stage of modern watershed legislation， and the comprehensive stage of watershed legislation. Since the 20th century， driven by scientific and technological progress， river basin management concept and regional economy， River Basin space has become an independent water resources management unit in law， which marks the emergence of modern river basin legislation. Since the 1960s， the legal relationship of watershed has become more and more complex， and the legislation has been gradually integrated， which shows that the watershed legislation has changed from decentralized to centralized and from single to comprehensive. The integration of modern river basin legislation is not only a legislative technology for the integration of ‘fragmentation River Basin legislation and local legislation， but also the adjustment and adaptation of law to the spatial expansion of modern river basin. Concepts related to sustainable development， such as ‘ecosystem approach and ‘integrated watershed management， appeared in the legislation， providing a theoretical basis for the synthesis of the legislation on watershed. The definition of ‘watershed space in law tends to be holistic and comprehensive， which leads to the continuous redefinition and clarification of ‘watershed space in legislation， in order to accommodate and adjust the increasingly complex legal relationship of watershed with more comprehensive legislation. There are two main modes of modern watershed legislation： universal watershed legislation and special legislation for a specific watershed. Political system， physical geography， economic society， watershed function and the particularity of watershed issues are the main factors that decide the enaction of watershed special law. The Law for the Protection of Yangtze River is the first river basin legislation in China in the form of national laws. As a pioneering water legislation， we should first clarify its position in the legal system in order to straighten out the relationship with other laws and regulations. The law enlightenment of the development and change of watershed legislation outside China is that in our water legislation system， the Law for the Protection of Yangtze River should be a watershed special law at the level， which is a new type of water legislation; in content， it is a watershed comprehensive law rather than a single protection law; in space， it is only applicable to the Yangtze River Basin， and it is not suitable to be extended to other large watersheds such as the Yellow River.

Key words watershed space; watershed legislation; river basin special law; the law for the protection of Yangtze River