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    不絕如縷的聯(lián)治思想

    2013-05-14 16:53:22黃鐘
    中國(guó)新聞周刊 2013年44期
    關(guān)鍵詞:分權(quán)聯(lián)邦憲法

    黃鐘

    陳茹玄(1894—1955)是民國(guó)時(shí)期著名的憲法學(xué)家,曾任立法院立法委員,《聯(lián)邦政治》是其1925年由商務(wù)印書館刊行的一部名作,80多年后重版,雖有勘校等方面的瑕疵,但不妨礙讀者感受大智慧的魅力。

    在這本行文簡(jiǎn)潔明了的小冊(cè)子里,陳茹玄對(duì)美國(guó)、德國(guó)、奧地利、加拿大、瑞士、澳大利亞的聯(lián)邦制,觀同析異,探源驗(yàn)用,比較得失利弊,并對(duì)“聯(lián)邦政治果適宜于中國(guó)耶?抑不適宜于中國(guó)耶?”這個(gè)問(wèn)題,進(jìn)行“深詳之考慮”,提出了“理想中之聯(lián)邦政治”。

    陳茹玄贊賞聯(lián)治,主張“因勢(shì)制宜,不能強(qiáng)相模仿以求適用”,但并不認(rèn)為聯(lián)邦政治就是完美之治,而是有利有弊,其利弊大小,得看國(guó)情民意。國(guó)家有無(wú)采用聯(lián)治的需要,是一回事;人民有無(wú)采用聯(lián)治的愿望,又是一回事。這就如同某人需用某種藥治療,與他是否有條件買得到這種藥、是否愿意用這種藥,是兩碼事。

    在他看來(lái),“今之論者,反輒葸葸焉懼聯(lián)邦制度之釀成分割”,“以為實(shí)行集權(quán)中央,必采單一制度,一似‘聯(lián)邦為‘集權(quán)之相反名詞”,是不明聯(lián)邦制度之為何物。分權(quán)不是分裂。他說(shuō),“聯(lián)邦政治之主要目的,實(shí)在于統(tǒng)一”,“統(tǒng)一者,不獨(dú)為聯(lián)邦政治之主要目的,抑且為聯(lián)邦政治成立之第一條件”。聯(lián)邦政治是“以分權(quán)求集權(quán)之政治,亦即以自治求統(tǒng)一之政治”。聯(lián)邦也不是松散組織,“聯(lián)邦組合之中央政府,在其權(quán)力范圍之內(nèi),可以直接統(tǒng)治人民,不必假手于各邦政府”。在聯(lián)治之下,中央和地方各有其不可侵奪的權(quán)力,但這是分政權(quán),而非分主權(quán),聯(lián)邦國(guó)家之主權(quán)不可分,地方自治不可與主權(quán)并論。

    在聯(lián)邦國(guó)家,統(tǒng)一,是憲法基礎(chǔ)上的統(tǒng)一;自治,是憲法基礎(chǔ)上的自治。聯(lián)邦國(guó)家“無(wú)論其政權(quán)分配方法若何,必以憲法為根據(jù)。在此憲法之下,中央與地方均不能自行損益其權(quán)限”。也正因?yàn)槿绱?,?lián)邦國(guó)家必須是法治國(guó)家,因?yàn)橹挥芯S系憲法權(quán)威于不墜,人民才能既享受統(tǒng)一和自治的好處,又避免整齊劃一的治理或尾大不掉的分裂之弊。

    而聯(lián)治與單一制的區(qū)別,在陳茹玄看來(lái),“不在于權(quán)之大小多寡”,而在于單一制下的地方權(quán)力受自中央,聯(lián)治制度下的邦省自治權(quán),受自國(guó)家憲法。只要地方有憲法規(guī)定的獨(dú)立自治范圍,此范圍不論怎樣狹小,都是聯(lián)治制度;如果地方?jīng)]有憲法規(guī)定的獨(dú)立自治范圍,只是僅有中央隨時(shí)指定的自治范圍,此范圍不論如何廣大,都是單一制。

    而一個(gè)地廣民眾的大國(guó),若無(wú)法治,其治理終將紊亂。千年來(lái)中國(guó)不就一再上演“千里無(wú)雞鳴,生民百遺一”和“內(nèi)庫(kù)燒為錦繡灰,天街踏盡公卿骨”之類的慘???而行法治,則必有分權(quán),要在憲法基礎(chǔ)上厘清權(quán)力的邊界,其中包括中央和地方之間的權(quán)力邊界(盡管這個(gè)邊界并非處于永恒不變狀態(tài))。針對(duì)“吾國(guó)久大一統(tǒng),中央集權(quán)為數(shù)千年政治之習(xí)慣”,“聯(lián)邦分權(quán),危險(xiǎn)實(shí)多”云云,陳茹玄說(shuō):“以情狀萬(wàn)殊、分子駁雜之國(guó)家,欲令一中央政府巍然獨(dú)立,長(zhǎng)駕遠(yuǎn)御,在昔閉關(guān)自守、競(jìng)爭(zhēng)絕少、政事單純時(shí)代,猶懼不濟(jì);況乎今日強(qiáng)鄰環(huán)伺、門戶洞開,文明之進(jìn)步愈速,人民之需要愈多,社會(huì)狀態(tài)日益復(fù)雜,政府責(zé)任日益繁重,而謂一孤立之中央政府,可以經(jīng)紀(jì)萬(wàn)端,獨(dú)求法治乎?事雖專,任不得其當(dāng)則廢;權(quán)雖大,用不得其道則危。中央有鞭長(zhǎng)莫及之虞,地方苦枘鑿難投之政,欲求不弊之政,蓋亦難矣?!?/p>

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