什么樣的城鎮(zhèn)化？

趙杰

2013年新年第一周，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 （2011-2020年）》（簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）初稿編制完成，料將于“兩會(huì)”前后發(fā)布。

這份由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國(guó)土資源部和住建部等十多個(gè)部委參與編制的《規(guī)劃》既出，市場(chǎng)嗅覺(jué)已有觸及，尤其是房企更有搶占先機(jī)之勢(shì)。此間花旗銀行分析，伴隨中國(guó)城鎮(zhèn)化政策推進(jìn)，基建、國(guó)內(nèi)房企將明顯受惠。據(jù)1月7日恒大地產(chǎn)所發(fā)2012全年合約銷售簡(jiǎn)報(bào)，其去年全年銷售額923.2億元中，逾98%得益于非一線城市項(xiàng)目，其中三線城市占大多數(shù)，受益于城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向明顯。

不過(guò)，這種公共服務(wù)缺失、宏觀政策尚不明朗之下的房產(chǎn)先行，引發(fā)業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，畢竟一段時(shí)期以來(lái)，一些地方以趕農(nóng)民上樓為目的的城鎮(zhèn)化已有上演，如果還僅僅停留于盲目“為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化”的表象，中共十八大以來(lái)廣為議論的“城鎮(zhèn)化紅利”不會(huì)兌現(xiàn)。正是基于此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英乍一聽說(shuō)《中國(guó)新聞周刊》要探討的“中國(guó)究竟需要怎樣的城鎮(zhèn)化”主題，就興奮地連聲道“好”，并將中國(guó)下一步城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路建議為三個(gè)層面：推進(jìn)工業(yè)化、人口布局、基礎(chǔ)工作。

“我們需要的城鎮(zhèn)化，形式上是人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)升級(jí)；實(shí)質(zhì)上則是推動(dòng)各種要素流動(dòng)性增強(qiáng)?！绷硪晃晦r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中央黨校三農(nóng)問(wèn)題研究中心副主任徐祥臨在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)如此建議。

推動(dòng)要素流動(dòng)

《規(guī)劃》中，幾個(gè)關(guān)鍵詞格外引發(fā)關(guān)注：公平共享、集約高效、可持續(xù)。并表示要推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展“由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型”。而圍繞此戰(zhàn)略的城市群構(gòu)建，以及戶籍制度和土地制度改革，因其具體且頗有針對(duì)性而值得期待。

近年來(lái)，中國(guó)屢有圍繞城鎮(zhèn)化探索的樣本：四川、重慶等。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》此前采訪調(diào)研，其戰(zhàn)略核心有一致指向，即試圖打破農(nóng)村土地和人口制度束縛，促進(jìn)生產(chǎn)型要素的流動(dòng)。2012年底在江蘇太倉(cāng)采訪時(shí)，當(dāng)?shù)匾恍┦墟?zhèn)官員和村支書坦言，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展至一定程度（中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平），社會(huì)發(fā)展要有進(jìn)一步突破，亟須國(guó)家層面在戶籍制度和土地制度改革方面予以支持。

在城鎮(zhèn)化亟待推進(jìn)的諸多改革中，這兩項(xiàng)制度從實(shí)踐和理論層面均首當(dāng)其沖。按照黨國(guó)英的觀點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的本義是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、工業(yè)化推進(jìn)過(guò)程中伴以人口調(diào)整，“讓人口流動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整”，而整個(gè)過(guò)程應(yīng)該是人口福利水平提高、人均國(guó)民收入水平提高的過(guò)程，人口布局應(yīng)堅(jiān)持自由、平等、健康、公序原則。

在他看來(lái)，戶籍制度改革“并不難”，只需捅破一層利益與政府履責(zé)的窗戶紙。相較而言，土地制度改革則較難，亟須完成新一輪“思想解放”，以解決農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

結(jié)合自己對(duì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的考察和研究，徐祥臨將人口、土地等要素的充分流動(dòng)歸結(jié)為該過(guò)程成功的不二法門。在要素充分流動(dòng)前提下，讓從事各種形式產(chǎn)業(yè)的人都有獲益預(yù)期，使得農(nóng)民所掌握的稀缺性要素得到貨幣評(píng)價(jià)。

具體做法包括：其一，閑置宅基地進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制，給進(jìn)城農(nóng)民土地變性后的價(jià)值體現(xiàn)；其二，將現(xiàn)有耕地予以整理，擴(kuò)大耕地面積，擴(kuò)大的部分返利于民?！拔业谋Ｊ毓烙?jì)，18億畝現(xiàn)有耕地可多整理出1.5億畝?！毙煜榕R說(shuō)，按照市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估，這部分土地至少可產(chǎn)生1.5萬(wàn)億收益。以此市場(chǎng)手段改革，農(nóng)民的收入水平和消費(fèi)能力自然會(huì)有大幅提高；其三，提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量。理論上講，耕地質(zhì)量提高后的糧食產(chǎn)量可增加20%-30%，“這些也要對(duì)農(nóng)民有貨幣承認(rèn)?！?/p>

圍繞土地制度，《規(guī)劃》給出的路徑為大幅度提高農(nóng)村征地補(bǔ)償，改革土地管理制度。

改革戶籍制度

《規(guī)劃》針對(duì)現(xiàn)實(shí)中廣為詬病的戶籍制度，提出在全國(guó)統(tǒng)一推行居住證的可能性。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為是解決收入分配、擴(kuò)大內(nèi)需的有效舉措。

近日接受《人民日?qǐng)?bào)》采訪的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊表示“戶口是造成城鄉(xiāng)居民待遇差別的最大障礙”，戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度。他認(rèn)為，全面實(shí)施居住證制度，實(shí)行省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)“一證通”。居住證辦理者，在子女就學(xué)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等方面可享有與當(dāng)?shù)厝丝谕鹊臋?quán)利。

黨國(guó)英卻對(duì)此頗不以為意?！耙粡埳矸葑C就可以解決的問(wèn)題，憑空再增加一張居住證，豈不是徒增負(fù)擔(dān)？”他在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，形式上的證件都不重要，重要的是附加其上的東西。在他看來(lái)，建立一個(gè)以家庭為單位的全國(guó)統(tǒng)一稅務(wù)賬號(hào)之后，人員的流動(dòng)管理會(huì)顯得簡(jiǎn)單，流出城市和流入城市之間的對(duì)接也會(huì)容易。在將來(lái)各個(gè)城市必然要爭(zhēng)奪人口的趨勢(shì)到來(lái)之前做好這些事情，會(huì)使得城鎮(zhèn)化紅利能最大化被享得?！耙粋€(gè)稅務(wù)賬號(hào)、一個(gè)選民選區(qū)、一個(gè)社保中心，問(wèn)題就可迎刃而解?！彼竦嘏u(píng)一些部門行政不作為，或者避重就輕。

以徐祥臨的“要素流動(dòng)”理念，亟待改革的是財(cái)政、金融政策，雖然近年來(lái)財(cái)政政策有一定改變，但差距尚大，未來(lái)應(yīng)轉(zhuǎn)而向農(nóng)村提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，并以提高基層公務(wù)員、老師等財(cái)政供養(yǎng)人員收入水平為突破口，帶動(dòng)地方消費(fèi)能力、服務(wù)意識(shí)和參與社會(huì)管理等積極性的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)一體化。另外，應(yīng)加大提高耕地質(zhì)量的支持力度。

相較財(cái)政，金融政策改革更為徐祥臨所期待。他建議農(nóng)發(fā)行等政策性金融的投放量應(yīng)有倍增，“幾倍乃至數(shù)十倍、上百倍的增加。”并遵循量足、利率低、期限長(zhǎng)等原則。同時(shí)，金融政策應(yīng)向國(guó)土治理傾斜。最終提高農(nóng)民的消費(fèi)能力，進(jìn)而增強(qiáng)其參與市場(chǎng)和社會(huì)事業(yè)的能力和積極性。