稅收授權(quán)立法亟須調(diào)整

湯貢亮

兩會期間，人大代表趙冬苓“稅收立法權(quán)回歸全國人大”的提案引發(fā)熱議，提出了從理論與實(shí)踐上如何正確認(rèn)識稅收立法權(quán)的大問題。

60多年來，中國經(jīng)歷最重要的一次稅收立法體制轉(zhuǎn)換，是在改革開放后全國人大授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行稅收立法。這一轉(zhuǎn)換，形成了30年來稅收行政立法體制。全國人大1984年和1985年兩次授權(quán)國務(wù)院行使稅收行政立法權(quán)。此后，國務(wù)院出臺了一系列稅收條例和規(guī)則，建立了基本的稅收規(guī)范體系。

歷史地看，在當(dāng)時中國相關(guān)法律尚不完善的情況下，這樣的授權(quán)立法有其意義。然而，經(jīng)過30多年的發(fā)展，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，稅收授權(quán)行政立法體制已經(jīng)不能夠適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求。我們看到，由于授權(quán)立法缺乏對授權(quán)對象、內(nèi)容和范圍等基本要素的明確限定，加之行政立法本身可能存在的泛化和異化趨向，出現(xiàn)當(dāng)前廣為詬病的立法的部門化、立法的隨意性現(xiàn)象，政府與納稅人關(guān)系、中央與地方稅收分權(quán)也存在許多問題，稅收授權(quán)行政立法體制亟需從憲政層面進(jìn)行一次戰(zhàn)略調(diào)整。

應(yīng)當(dāng)以稅收立法權(quán)“回歸人大”為改革指針，通過稅收立法的法律化、體系化和規(guī)范化，完善稅收立法體制，推動經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型

現(xiàn)代稅收立法遵循稅收法定和憲定原則，需要滿足“議會保留”和“法律保留”以及最低程序保障原則。自2000年《立法法》生效以后，尤其是這些年來在依法治國的方略指引下，中國的法制建設(shè)已經(jīng)大大向前推進(jìn)。中央高層最近特別強(qiáng)調(diào)依法治國，依法執(zhí)政，依法行政，因此在稅收授權(quán)立法問題上面，對于與《立法法》規(guī)定不符的授權(quán)立法決定，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行修改或廢止。

根據(jù)稅收憲治的一般法理和中國稅收立法實(shí)踐，中國當(dāng)前確立了以下基本稅收立法理念：關(guān)于稅收的基本制度，原則上屬于法律保留事項(xiàng)，應(yīng)由全國人大或其常委會制定；尚未制定法律的，國務(wù)院可以根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)決定，根據(jù)實(shí)際需要，對其中部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，待條件成熟后上升為正式法律。

基于以上，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以稅收立法權(quán)“回歸人大”為改革指針，通過稅收立法的法律化、體系化和規(guī)范化，完善稅收立法體制，推動經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型。而要達(dá)到此目的，需要在以下幾個方面完善中國稅收立法體制：

首先是稅收立法法律化。

稅收規(guī)范的法律化，是堅(jiān)持稅收法定原則的基本要求。稅收立法的法律化過程，是經(jīng)濟(jì)社會主體廣泛參與立法的渠道，有利于提升稅收法律層次，提升稅收立法的民主性。因此，國務(wù)院應(yīng)作出將現(xiàn)行相關(guān)稅種《暫行條例》上升為正式法律的規(guī)劃，尤其是對長達(dá)十余年尚未修訂的暫行條例，盡快推動其上升為法律的進(jìn)程。此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，對于已經(jīng)由全國人大制頒的個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅法，其基本稅制要素的調(diào)整權(quán)屬于全國人大，涉及到上述稅種的稅收政策須符合上述稅法的要求，不能由行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法。

其次是規(guī)范授權(quán)和試點(diǎn)立法。

法律化是當(dāng)前稅收立法體制改革的目標(biāo)指向，反映的是成熟的稅收關(guān)系。但鑒于中國經(jīng)濟(jì)改革的廣泛性、復(fù)雜性和階段壓縮性，目前尚無法立刻建立完善的法律化體系，授權(quán)立法和試點(diǎn)立法在一定時間和一定范圍內(nèi)還將起到重要作用。由此，基于體制完善的基本方向，需要對授權(quán)立法和試點(diǎn)立法進(jìn)行規(guī)范。

對于授權(quán)立法，需要明確的是，國務(wù)院的立法權(quán)必須有授權(quán)法的根據(jù)，授權(quán)決定要有明確的授權(quán)目的和范圍，且不得轉(zhuǎn)授權(quán)；而且在制定法律的條件成熟時，國務(wù)院有義務(wù)及時提請全國人大及其常委會制定法律。

對于試點(diǎn)立法，比如，對于地方政府征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的做法，由于其并不符合《立法法》關(guān)于轉(zhuǎn)授權(quán)的規(guī)定，且只征增量不征存量的規(guī)定也不符合稅收公平原則，亟須采取補(bǔ)救措施，國務(wù)院常務(wù)會議應(yīng)盡快修訂《房產(chǎn)稅暫行條例》，使房產(chǎn)稅政策具備相關(guān)法律依據(jù)，并在條件成熟時盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅的法律化；另外，在當(dāng)前“營改增”試點(diǎn)中，隨著改革試點(diǎn)的推進(jìn)，應(yīng)盡快進(jìn)行增值稅法律化立法的頂層設(shè)計(jì)，推動中國主體稅種法律體系的建立。

最后是強(qiáng)化稅收立法監(jiān)督制度。

稅法的生命在于實(shí)踐，而稅收立法體制改革是一個長期漸進(jìn)的過程。在稅收立法體制整體得到完善之前，當(dāng)前最重要的工作之一是強(qiáng)化稅收立法監(jiān)督。為此，需要構(gòu)建全國人大對行政授權(quán)立法的事先審查制度與責(zé)任追究制度，并促進(jìn)備案制度付諸實(shí)施，同時應(yīng)將公眾監(jiān)督更大范圍地引入行政授權(quán)立法程序中，以加強(qiáng)行政授權(quán)立法的科學(xué)性、漸進(jìn)地推進(jìn)稅收立法體制的成熟。

當(dāng)然，由于稅收立法權(quán)限的劃分作為一項(xiàng)基本稅收制度，為了實(shí)現(xiàn)稅收立法體制的完善，最理想的是完善《憲法》對于財(cái)稅條款的基本規(guī)定，但這樣的修憲需有一個歷史發(fā)展的進(jìn)程，當(dāng)前最重要一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作是推進(jìn)《稅收基本法》（或稱《稅法通則》）的立法，為稅收立法實(shí)踐提供頂層設(shè)計(jì)，以科學(xué)規(guī)范政府與納稅人、中央與地方稅收關(guān)系，順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型。